張年國 王娜

摘要：在對用地適宜性評價的指標體系、技術方法及應用實踐進行分析總結后，深入剖析國土空間規(guī)劃編制階段城市建設用地適宜性評價存在的問題和需求。基于能夠獲取的海量精準空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)，提出了國土空間規(guī)劃階段進行城鄉(xiāng)用地適宜性評價的六方面指標體系，采用單要素與多要素相結合的空間分析方法，劃定沈陽市區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)用地的建設適宜性。結合生態(tài)紅線劃定、基本農(nóng)田保護，劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)范圍，并依據(jù)功能將沈陽市區(qū)劃分為生活功能區(qū)、生產(chǎn)功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，保障了城市建設用地選擇、糧食生產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境保護的合理需求，滿足城市發(fā)展建設和指導下層次規(guī)劃編制的需要。

Abstract： After analyzing and summarizing the index system， technical methods and application practices of land use suitability evaluation， the problems and needs of urban construction land use suitability evaluation in the preparation stage of land planning are deeply analyzed. Based on the massive spatial data and attribute data that can be obtained， a six-level index system for the evaluation of urban and rural land use suitability in the land planning stage is proposed. The spatial analysis method combining single factor and multi-factor is used to demarcate the suitability of urban and rural land construction of the urban area of Shenyang. Combined with the definition of ecological red line， basic farmland protection， the scope of prohibited construction area， limited construction area and suitable construction area， Shenyang urban area will be divided into living function area， production function area and ecological function area according to functions， which will ensure the rational needs of the selection of urban construction land， food production safety and ecological environment protection to meet the needs of level planning under urban development and construction and guidance.

關鍵詞：大數(shù)據(jù);多規(guī)合一;國土空間規(guī)劃;用地適宜性評價

Key words： big data;multi-regulation;national land space planning;land suitability evaluation

中圖分類號：TU984.11+3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）14-0010-04

0 ?引言

城鄉(xiāng)建設用地適宜性評價是通過評價不同類型土地的適宜程度和限制強度來判斷其作為建設用地使用時的適合性。對建設用地進行適宜性評價，確定生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)災害、基本農(nóng)田和水資源、歷史文化遺產(chǎn)等方面的保護范圍和保護要求，劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)范圍，是城市規(guī)劃法等相關法規(guī)對國土空間規(guī)劃階段的具體要求，也是立足于資源環(huán)境承載能力，保護基本農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境，走資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的新型城鎮(zhèn)化道路，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的客觀需要。通過用地適宜性評價，協(xié)調(diào)城市發(fā)展建設與基本農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境保護的關系，一是可以避免城市無序蔓延和低效擴張，提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率，引導城市規(guī)劃由“增量”向“存量”轉(zhuǎn)變，優(yōu)化城市空間結構;二是保護生態(tài)安全、建設生態(tài)文明，守住耕地紅線，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的客觀需要;三是為劃定城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田奠定基礎;四是按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，促進形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結構，實現(xiàn)生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間的優(yōu)化布局。

1 ?研究背景

用地適宜性評價被廣泛應用于城鎮(zhèn)建設用地選擇（尹海偉，2013）、農(nóng)村居民點整治（郭月婷，2012）、生態(tài)環(huán)境保護（孫燁，2012）、農(nóng)用地評價（馮曉利，2012）、農(nóng)用地整理復墾（鄒玥，2011）等，應用日益廣泛?？臻g范圍也涵蓋了從省、市、縣到具體項目的大中小不同空間尺度（鄭宇，2005;王寶強，2009）。在城鎮(zhèn)建設用地選擇方面，《城市規(guī)劃編制辦法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均提出國土空間規(guī)劃應當劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，并制定空間管制措施。為合理選擇城鄉(xiāng)發(fā)展用地，科學制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，規(guī)范和引導城鄉(xiāng)用地評定的基本技術，住房和城鄉(xiāng)建設部在2009年頒布了《城鄉(xiāng)用地評定標準》（CJJ132-2009），明確了包括工程地質(zhì)、地形、水文氣象、自然生態(tài)和人為影響等五個層面的36個指標體系，并明確了具體的評定方法、判定標準和評定步驟，以及進行綜合評定的原則和規(guī)定，為城鄉(xiāng)用地評定提供了依據(jù)。

但是，目前在城市建設用地評定的指標和方法上，還存在一些問題：①指標體系不全面，對工程地質(zhì)、生態(tài)控制區(qū)、規(guī)劃控制區(qū)等要素考慮不夠;②評價方法欠科學，往往選擇幾個重要指標進行疊加并主觀判斷，對要素的重要性權重不予考慮;③數(shù)據(jù)資料很難收集全，基礎數(shù)據(jù)不充分，特別是工程地質(zhì)方面的資料很難掌握（葉斌，2011）。此外，雖然現(xiàn)在的GIS空間分析方法被廣泛應用于用地適宜性評價分析中，但通常限于無法獲取精準的空間矢量數(shù)據(jù)而往往采用對分析要素進行空間柵格處理的方法，導致了評價結果只能反映總體特征和趨勢，而無法進行精準定位或者深入分析使用。

本文通過獲取的海量精準空間矢量數(shù)據(jù)，采用單要素分析和多要素綜合分析相結合的方法，對沈陽市區(qū)的城鄉(xiāng)用地適宜性進行評價，通過精準的空間定位與管制劃分，滿足城市發(fā)展建設和指導下層次規(guī)劃編制的需要。

2 ?評價范圍與原則

2.1 評價范圍

評價范圍是沈陽市內(nèi)九區(qū)，即沈陽市區(qū)，包括和平區(qū)、沈河區(qū)、皇姑區(qū)、大東區(qū)、鐵西區(qū)以及沈北新區(qū)、渾南區(qū)、于洪區(qū)和蘇家屯區(qū)，總面積3471平方公里。

2.2 評價原則

2.2.1 生態(tài)優(yōu)先原則

當經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)建設與生態(tài)環(huán)境保護不能兼顧時，應當把生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先地位，優(yōu)先保障城市基本生態(tài)安全，維護生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性。在進行城鄉(xiāng)建設用地適宜性評價過程中，應當根據(jù)生態(tài)要素保護的相關法律法規(guī)要求，優(yōu)先保護沈陽生態(tài)資源和環(huán)境不被破壞。

2.2.2 主導要素原則

所有土地都受自然、經(jīng)濟、社會等多種因素影響。在評價過程中，應當根據(jù)評價要素對空間影響的差異性，重點選取對土地評價起控制和主導作用的評價要素進行評價，按照由嚴格到寬松的保護要求，突出主導因素對評價結果的決定作用。

2.2.3 兼顧發(fā)展與生態(tài)原則

在優(yōu)先對生態(tài)環(huán)境進行保護的前提下，市區(qū)內(nèi)的用地，也應當滿足城市發(fā)展建設的需要，實現(xiàn)生態(tài)保護與城市建設的協(xié)調(diào)，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

2.2.4 可操作性原則

在評價過程中，應結合沈陽實際情況，選擇可獲取的、能夠反映評價對象特征的要素指標進行評價。

3 ?評價指標與方法

3.1 數(shù)據(jù)獲取與指標確定

參考《城鄉(xiāng)用地評定標準》，結合沈陽市區(qū)內(nèi)地勢平坦、平原為主、工程地質(zhì)條件良好、地質(zhì)災害不易發(fā)的特征，選擇了具有精準空間矢量數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的城鄉(xiāng)建設用地、生態(tài)、水文、農(nóng)業(yè)、基礎設施、地形等6大類，共計22個要素進行分析評價。

3.2 評價方法

本文采用單要素評價和多要素綜合評價相結合的方法。

3.2.1 單要素評價

單要素評價對土地利用產(chǎn)生影響的某個要素進行的評價，如林地、基本農(nóng)田、自然保護區(qū)、河流等，根據(jù)單要素對土地建設的限建程度進行限制級別劃分，分別劃定為禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、適宜建設區(qū)，這種評價方法可以定量地、較直觀地了解某項評價要素對用地適宜性評價結論的影響。單要素評價是多要素綜合評價的基礎，也是進行多要素綜合用地適宜性評價的組成部分。

3.2.2 多要素綜合評價

因為用地是受多種因素共同影響的，這些要素在空間上存在疊加，在保護要求上也存在差異。因此，需要對多個要素進行綜合評價。多要素綜合評價是對影響用地的多個要素進行空間疊加的基礎上，對影響用地評價的主導因素進行甄別，按照限制程度由嚴格到寬松的原則，限建級別由要求最嚴格的要素空間進行劃定。相同級別的要素按照“限建要素分布情況最大相同范圍”的原則進行空間合并，形成最終評價結果。將重疊的空間進行去重處理，最終將市區(qū)劃分禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)和適宜建設區(qū)。

3.3 單要素用地適宜性評價

根據(jù)單要素的保護要求，對6大方面、22個要素不同屬性進行分類保護要求，但是各生態(tài)要素之間在空間上存在重疊現(xiàn)象，在保護要求也因為保護角度不同而存在禁建和限建差異，因此不能簡單對各生態(tài)要素的禁建區(qū)和限建區(qū)面積累加計算，需要在多要素綜合評價中進一步處理。具體包括：①自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、重要生態(tài)保護地與林地、耕地、基本農(nóng)田、河流湖泊水庫水面等在空間上存在重疊，在保護要求上也有所差異需要進一步分析，去除重疊部分，并調(diào)整保護要求。②坡度大于25度以上的與各保護區(qū)、林地、基本農(nóng)田等要素存在多次空間重疊現(xiàn)象，需要對保護范圍和保護要求進行處理。

3.4 多要素綜合用地適宜性評價

3.4.1 綜合評價過程

為識別市區(qū)范圍內(nèi)各要素的空間分布主要特征，采用“地圖疊加法”，在對6大類的22個評價要素對具體空間的主導因素進行甄別的基礎上，進行空間疊加綜合分析。

①相同限制級別要素：按照“評價要素分布情況最大相同范圍”的原則，將相同級別限制要素采用ArcGIS的空間融合算法進行空間合并，生成相同級別的評價單元。

②不同限制級別要素：同一空間各種評價要素的限制級別不同，則按照“主導因素”原則，其限制級別由要求最嚴格的要素空間決定。采用ArcGIS的裁剪算法，按順序依次由禁止建設區(qū)到限制建設區(qū)、限制建設區(qū)到適宜建設區(qū)到進行空間分割，然后再將分割后的相同級別限制要素進行空間合并，保證最終的評價單元要素空間具有唯一的空間屬性和保護級別。

3.4.2 綜合評價結果

評價要素在空間上幾乎覆蓋整個市區(qū)，在空間上重疊現(xiàn)象普遍存在。經(jīng)過空間疊加后的評價要素，主要影響評價結果的禁止建設區(qū)和限制建設區(qū)。采用ArcGIS的空間融合與裁剪運算進行去重分析，主要包括：①對禁建區(qū)與禁建區(qū)重疊的區(qū)域進行去重分析。包括第一批生態(tài)保護紅線區(qū)的一級區(qū)、生態(tài)保護地的紅線區(qū)與河流水庫的水面、林地、灘涂和基本農(nóng)田的重疊部分。②禁建區(qū)與限建區(qū)交疊，按照保護要求最嚴格區(qū)域進行空間劃定，然后進行去重分析。包括第一批生態(tài)保護地的二級區(qū)、生態(tài)保護地的黃線區(qū)與河流水庫的水面、林地、灘涂和基本農(nóng)田重疊部分。③將地面坡度大于25度的地區(qū)與所有重疊要素剔除。

最終，通過ArcGIS的空間融合與裁剪運算，去除重疊禁建區(qū)面積約20平方公里，去除重疊限建區(qū)面積約120平方公里。

4 ?用地適宜性評價結論

4.1 空間管制引導

在進行單要素分析和多要素綜合分析的基礎上，充分考慮滿足城鎮(zhèn)發(fā)展建設需求與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的關系，按照優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，建設生態(tài)文明的要求，將市區(qū)劃為禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、適宜建設區(qū)。

禁止建設區(qū)包括自然保護區(qū)的核心區(qū)與緩沖區(qū)、林地、基本農(nóng)田、重要河流與湖泊及水庫水面、灘涂、重要生態(tài)保護地的紅線區(qū)、坡度大于25度地區(qū)，構成了市區(qū)內(nèi)青山綠水的生態(tài)空間，是維護城鄉(xiāng)生態(tài)安全和保障城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的重要區(qū)域，也是生態(tài)文明建設的重要空間。

限制建設區(qū)包括自然保護區(qū)的實驗區(qū)及外圍區(qū)、第一批生態(tài)紅線二級區(qū)、生態(tài)保護地黃線區(qū)、郊野公園、森林公園、風景名勝區(qū)等地區(qū)。城鎮(zhèn)建設用地應盡可能避讓限制建設區(qū)，對于列入限制建設區(qū)的城鎮(zhèn)建設，應根據(jù)所涉及的限制性要素的分布情況，制定有針對性的建設限制要求。

適宜建設區(qū)指除禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)外的其他用地，包括現(xiàn)狀建設用地、現(xiàn)狀基礎設施用地、未利用地等。

4.2 功能空間劃定

十八大報告中提出把生態(tài)文明建設放在突出地位，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結構，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

本文在對市區(qū)各類用地進行全面梳理和分析評價的基礎上，根據(jù)不同空間要素承載的自然屬性和承載功能，結合空間管制劃分結論，將市區(qū)劃分為生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間。其中生產(chǎn)空間主要指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，特指基本農(nóng)田，是為保障糧食安全劃定的禁止建設區(qū);生活空間包括城鄉(xiāng)建設用地及未來可作為建設用地的空間，是未來城鄉(xiāng)發(fā)展建設的可拓展空間;生態(tài)空間包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、林地、重要生態(tài)保護地、河湖水面、灘涂、郊野公園、灌渠以及地面坡度大于25度需要進行生態(tài)恢復和保護的區(qū)域，是禁止建設區(qū)和少量的限制建設區(qū)。

5 ?結語

本文采用海量精準數(shù)據(jù)資料，從多規(guī)合一視角出發(fā)，堅持生態(tài)保護優(yōu)先，探索通過用地適宜性評價來避免城市發(fā)展建設、基本農(nóng)田保護和生態(tài)紅線之間出現(xiàn)矛盾的途徑。構建全面、系統(tǒng)的用地適宜性評價指標體系，根據(jù)不同評價指標對各類土地所發(fā)揮的控制和主導作用差異，借助ArcGIS平臺的空間數(shù)據(jù)分析處理功能，將全市空間劃分為禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)和適宜建設區(qū)。用地適宜性評價結論可以優(yōu)化城市空間布局，更加科學、有效的保護耕地和促進土地集約利用，保護生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化市區(qū)內(nèi)的生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間，也可以滿足城市發(fā)展建設和指導下層次規(guī)劃編制的需要。

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