王克先 呂凱利

摘 要：確認無效之訴是指公民、法人、其他組織主張行政行為具有重大且明顯違法情形，請求人民法院判決確認行政行為自始無效的訴訟。理論上，行政行為確認無效之訴不受起訴期限限制幾乎已成定論。有人認為，2018年《行政訴訟法司法解釋》“原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規(guī)定間接表達了確認無效訴請不受起訴期限約束。但是司法實踐中各地法院的理解仍然不一，特別是最高人民法院對確認無效之訴起訴期限的裁判多樣性，給人們帶來了困惑。確認無效之訴一概不受起訴期限限制，固然有其理論基礎(chǔ)，但是無效行政行為隨著時間流逝會產(chǎn)生其他值得法律保護的法律關(guān)系，如果時過境遷又舊事重提，將對業(yè)已穩(wěn)定的社會秩序造成混亂。而在司法實踐中有的人為規(guī)避起訴期限，一來就提要求確認行政行為無效，如一概予以受理，即使最后其訴訟請求得不到法院的支持，也已經(jīng)浪費了司法資源。再則，確認行政行為無效首先是由原告申請而啟動，而不是由法院依職權(quán)作出，可見法律關(guān)注的無效行政行為損害是原告利益，而不是國家利益、公共利益。原告是對自己利益最關(guān)心的人，故確認無效訴訟規(guī)定起訴期限何嘗不可。

關(guān)鍵詞：確認無效之訴;不受起訴期限限制

一、行政訴訟起訴期限

起訴期限是指公民、法人、其他組織不服某一行政行為向法院請求司法救濟的法定期限，如無正當理由超過起訴期限，則喪失獲得法律救濟的權(quán)利。起訴期限對促使當事人及時行使權(quán)利，維護行政法律關(guān)系的穩(wěn)定具有重要意義。

二、無效行政行為

無效行政行為是指存在重大且明顯違法的行政行為。無效行政行為必須同時具有重大違法和明顯違法，重大是指行政行為的實施將給公民、法人、其他組織的合法權(quán)益帶來重大影響;明顯是指一般正常的理智的人均可輕易對行政行為的違法性作出肯定判斷。無效行政行為具有如下特征：（1）自始無效，該行政行為自作出之時起就沒有法律約束力;（2）當然無效，該行政行為無效是由于行政行為本來就無效，并非法院確認而導(dǎo)致;（3）絕對無效，該行政行為一旦被法院確認無效，如同從來沒有過。

三、行政訴訟確認無效訴訟制度的產(chǎn)生和演變

行政行為確認無效之訴是指公民、法人、其他組織主張行政行為具有重大且明顯違法情形，請求人民法院判決確認行政行為自始無效的訴訟。

確認行政行為無效須經(jīng)行政訴訟程序，前提是有確認無效訴訟制度。我國的確認無效訴訟制度有一個從無到有，再到比較完備的過程。

1. 1990年10月1日起施行的《中華人民共和國行政訴訟法》并無確認無效訴訟制度。

2. 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋﹝2000﹞8號，自2000年3月10日起施行，下稱2000年《行政訴訟法司法解釋》）第五十七條第二款①首次規(guī)定了確認無效訴訟制度。

3. 自2015年5月1日起施行的《中華人民共和國行政訴訟法》（下稱新《行政訴訟法》）第七十五條②將2000年《行政訴訟法司法解釋》第五十七條第二款第（三）項的要旨吸納到新《行政訴訟法》第七十五條，上升到法律層面。規(guī)定“重大且明顯違法”為確認無效行政行為的標準，并列舉了無效行政行為二種具體情形：“實施主體不具有行政主體資格”、“沒有依據(jù)”。

4. 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號，自2015年5月1日起施行，下稱2015年《行政訴訟法司法解釋》）第二條規(guī)定“行政訴訟法第四十九條第三項規(guī)定的“有具體的訴訟請求”是指：……（四）請求判決確認行政行為無效;……”。第十五條第二款規(guī)定“原告請求解除協(xié)議或者確認協(xié)議無效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認協(xié)議無效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理”。

5. 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，自2018年2月8日起施行，下稱2018年《行政訴訟法司法解釋》）第九十九條③將重大且明顯違法的情形進一步列舉，又明確了無效行政行為二種具體情形：“減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)”、“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施”，并規(guī)定了兜底條款，打消了人們對行政行為限于“實施主體不具有行政主體資格”、“沒有依據(jù)”這二種情形才能確認無效的誤解。第九十四條第一款④則完善了確認無效訴訟制度的程序。

四、行政行為確認無效之訴起訴期限的爭論

雖然法律和司法解釋很早有了無效行政行為的概念，司法解釋在對非訴行政執(zhí)行及對基礎(chǔ)行為的審查中也采用了“重大且明顯”的無效標準，如：2000年《行政訴訟法司法解釋》第九十五條對非訴行政行為審查以是否“重大且明顯”違法為標準，《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（2009年）第七條對被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書審查采用的也以是否“重大且明顯”違法為標準;后這一標準被《中華人民共和國行政強制法》（2012年）第五十八條所吸收。雖2000年《行政訴訟法司法解釋》就已規(guī)定了確認無效訴訟制度，但直至2015年5月1日，確認無效訴訟并未進入行政訴訟日常程序，故確認無效之訴起訴期限尚不成為問題。

有人認為，2018年《行政訴訟法司法解釋》第九十四條第二款“原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規(guī)定間接表達了確認無效訴請不受起訴期限約束。確實，2018年《行政訴訟法司法解釋》施行后，確認行政行為無效訴訟成井噴式增加。

理論上，行政行為確認無效之訴不受起訴期限限制幾成定論，因最高人民法院行政審判庭的權(quán)威，此類文章或書籍中影響最大的要數(shù)最高人民法院行政審判庭編著《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，該書認為“確認無效訴訟與撤銷訴訟的重大差別就在于確認無效沒有起訴期限的限制，而撤銷訴訟存在起訴期限的限制”⑤，對確認無效之訴不受起訴期限限制幾乎是一錘定音。

最高人民法院2018年9月10日《關(guān)于完善確認行政行為無效案件制度設(shè)計破解審理困境的建議的答復(fù)——對十三屆全國人大一次會議第2452號建議的答復(fù)》中也認為“……我們傾向于認為提起確認行政行為無效之訴不受起訴期限的限制，行政相對人可以在任何時候請求有權(quán)國家機關(guān)確認該行為無效?！瓱o效行政行為的根本特征是自始無效，……一個自始無效的行政行為都不可能通過期限被耽誤，而獲得一種‘確定力’”。

但各地法院的理解和做法仍然不一，特別是最高人民法院關(guān)于行政行為確認無效起訴期限的裁判的多樣性，給人們帶來了困惑。

五、2018年前最高人民法院關(guān)于行政行為確認無效之訴的裁判

雖然新《行政訴訟法》確立了確認無效訴訟制度，但2018年《行政訴訟法司法解釋》施行前最高人民法院的裁判幾乎不支持確認無效之訴不受起訴期限約束。比較典型有：

（一）濫用訴權(quán)說

濫用訴權(quán)說認為，根據(jù)一般訴訟原理，請求確認行政行為無效，仍須于適當期間內(nèi)提起，如果時過境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，屬于濫用訴權(quán)。

如：最高人民法院審理的再審申請人郭家新等99人與被申請人淄博市博山區(qū)人民政府解除聘任關(guān)系一案，2016年9月26日作出（2016）最高法行申2233號行政裁定，認為：“再審申請人主張無效的行政行為自始無效，不能適用起訴期限的規(guī)定。……雖然《中華人民共和國行政訴訟法》并沒有明文規(guī)定請求確認行政行為無效是否適用起訴期限的規(guī)定，但根據(jù)一般訴訟原理，請求確認行政行為無效，仍須于適當期間內(nèi)提起，如果時過境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，并不無濫用訴權(quán)之嫌疑”。

（二）沒有依據(jù)說

沒有依據(jù)說認為，行政訴訟法及司法解釋中均沒有明確規(guī)定確認無效之訴不適用起訴期限的依據(jù)。

如：最高人民法院審理的再審申請人王永生、陳秀英與被申請人廣東省雷州市人民政府收回宅基地使用權(quán)一案，于2017年11月28日作出（2017）最高法行申6717號行政裁定，認為“王永生、陳秀英主張本案系確認無效之訴，不受起訴期限的限制。但是，無論修改前的、還是修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋，均無確認無效之訴不受起訴期限限制的規(guī)定，其主張沒有法律根據(jù)”。據(jù)檢索持此類理由的裁判為多，因相關(guān)裁判文書較多，不一一列出。

六、2018年度最高人民法院關(guān)于行政行為確認無效之訴的裁判

2019年5月12日，在《中國裁判文書網(wǎng)》輸入關(guān)鍵詞：行政案件、2018、最高法院、無效行政行為、起訴期限進行搜索，顯示案件27件，另行搜索到1件，共計28件，經(jīng)閱讀，剔除與確認無效之訴無關(guān)的11件，其余17件可分為確認無效之訴不受起訴期限限制與受起訴期限限制二類：

（一）確認無效之訴不受起訴期限的限制（7個案件）

確認無效之訴不受起訴期限的限制采用了自始無效說，自始無效說從無效行政行為的性質(zhì)出發(fā)，否定起訴期限在確認無效之訴的適用。

如：最高人民法院審理的再審申請人張起與被申請人內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)人民政府征收決定一案，于2018年8月1日作出（2018）最高法行申2488號行政裁定，認為“重大且明顯違法的行政行為即無效行政行為自始、絕對無效，不因時間的推移而具有合法效力，當事人可以隨時對無效行政行為提起行政訴訟。因此，當事人針對新行政訴訟法實施之后作出的行政行為提起確認無效請求的，不受起訴期限的限制……人民法院應(yīng)當審查行政行為是否屬于無效情形，認為行政行為屬于無效情形的，則不受起訴期限的限制”。最高人民法院（2018）最高法行申2489號、（2018）最高法行申2496號等2個案件的裁判理由與（2018）最高法行申2488號案件的裁判理由完全相同，即這3個案件認為確認無效之訴不受起訴期限的限制。

而最高人民法院（2018）最高法行申293號、（2018）最高法行申550號、（2018）最高法行申2243號行政裁定認為涉案行政行為不存在重大且明顯違法情形，應(yīng)適用起訴期限。最高人民法院審理的再審申請人上海泰瑞物業(yè)發(fā)展公司訴被申請人上海市靜安區(qū)人民政府行政復(fù)議不予受理一案，于2018年12月27日作出（2018）最高法行申8971號行政裁定，認為“再審申請人主張有關(guān)案涉行政許可行為自始無效，不能適用起訴期限，……所謂無效行政行為應(yīng)具備‘行政行為實施主體不具有行政主體資格，或減損權(quán)利、增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)，或行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施’等‘重大且明顯違法情形’，而案涉行政許可行為尚不具備上述情形，故該主張不能成立”。

換言之，如果涉案行政行為存在重大且明顯違法情形則認定行政行為無效，故這4個案件也是否定起訴期限的適用。

（二）確認無效之訴受起訴期限的限制（10個案件）

最高人民法院下列裁判認為確認無效之訴亦受起訴期限的限制，但理由有所不同：

1. 沒有依據(jù)說（8個案件）

沒有依據(jù)說認為，當事人主張無效行政行為不受起訴期限的限制，沒有法律依據(jù)。

最高人民法院審理的再審申請人徐谷昌因訴被申請人常德市人民政府、原審第三人常德市西洞庭管理區(qū)管理委員會土地行政征收一案，于2018年9月30日作出（2018）最高法行申7700號行政裁定，認為“徐谷昌主張無效行政行為不受起訴期限的限制，沒有法律依據(jù)，本院不予支持”。最高人民法院（2018）最高法行申7702號、（2018）最高法行申7705號、（2018）最高法行申7706號、（2018）最高法行申7708號、（2018）最高法行申7709號等5個案件的裁判理由則與（2018）最高法行申7700號案件的裁判理由完全相同。

最高人民法院2018年10月31日作出的（2017）最高法行申2583號行政裁定，認為“申請人申請再審主張其起訴請求確認具體行政行為無效，無效的具體行政行為自始無效，其起訴不受《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的相應(yīng)起訴時效的限制，申請人的該項請求沒有法律依據(jù)，本院不予支持”;（2018）最高法行申6303號行政裁定認為“再審申請人以無效行政行為不受起訴期限限制為由申請再審，缺乏相應(yīng)的事實和法律依據(jù)，本院不予支持”，均持沒有法律依據(jù)說。

2. 理由不成立說（1個案件）

理由不成立說應(yīng)是沒有依據(jù)說的另一種說法，認為確認無效之訴不適用起訴期限的理由不成立，肯定起訴期限的適用。

最高人民法院審理的再審申請人章金云訴被申請人長興縣人民政府、長興縣國土資源局安置補償行政協(xié)議一案，2018年11月28日作出（2018）最高法行申8648號行政裁定，認為“再審申請人……認為提起無效之訴不受訴訟時效限制沒有超過法定起訴期限的理由不能成立，本院不予支持”。

3. 履責(zé)之訴不適用說（1個案件）

最高人民法院審理的再審申請人趙良珍訴被申請人江蘇省鎮(zhèn)江市鎮(zhèn)江新區(qū)管理委員會不履行法定職責(zé)一案，于2018年12月25日作出（2018）最高法行申10675號行政裁定，認為“本案系行政履責(zé)之訴，再審申請人有關(guān)起訴期限不對無效行政行為發(fā)生效力的主張并不能對應(yīng)、適用于本案”。

七、結(jié)語

2018年《行政訴訟法司法解釋》施行前的裁判幾乎不支持確認無效之訴不受起訴期限約束，2018年《行政訴訟法司法解釋》施行后，最高人民法院的裁判對無效行政行為是否適用起訴期限仍然不統(tǒng)一，從裁判文書的數(shù)量看不適用起訴期限的裁判略多。

確認無效之訴一概不受起訴期限限制，雖然有其理論基礎(chǔ)，但是雖然行政行為無效，隨著時間流逝會產(chǎn)生其他值得法律保護的法律關(guān)系，如果時過境遷又舊事重提，將對已經(jīng)穩(wěn)定的社會秩序造成混亂。

而在司法實踐中有的人為規(guī)避起訴期限，一來就提要求確認行政行為無效，如一概予以受理，即使最后其訴訟請求得不到支持，已經(jīng)浪費了司法資源。

再則，確認行政行為無效首先是由原告申請而啟動，而不是由法院依職權(quán)啟動，可見法律關(guān)注的無效行政行為損害的是原告利益，而不是國家利益、公共利益。原告是對自己利益最關(guān)心的人，故確認無效訴訟規(guī)定一定的起訴期限何嘗不可。

筆者傾向于請求確認行政行為無效應(yīng)于適當期間內(nèi)提起，以維護社會秩序的穩(wěn)定。參考《行政訴訟法》起訴期限和《民法總則》訴訟時效的規(guī)定，建議對無效行政行為的起訴期限作出規(guī)定：

行政機關(guān)作出行政行為時明確告知起訴期限的，起訴期限為六個月;行政機關(guān)作出行政行為時，未告知起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過三年。

注 釋：

① 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決：……（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的”。

② 《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效”。

③ 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條： “有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的‘重大且明顯違法’：（一）行政行為實施主體不具有行政主體資格;（二）減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù);（三）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施;（四）其他重大且明顯違法的情形”。

④ 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第一款：“公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經(jīng)審查認為行政行為無效的，應(yīng)當作出確認無效的判決。第二款規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請求撤銷行政行為的，應(yīng)當繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決;原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴;原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求”。

⑤ 最高人民法院行政審判庭：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社，2018年4月第1版，第438頁。

參考文獻：

[1] 《中華人民共和國行政訴訟法》（1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過，1990年10月1日起施行;2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議修改，自2015年5月1日起施行;2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議第二次修改）.

[2] 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋[2000]8號，自2000年3月10日起施行）.

[3] 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號，自2015年5月1日起施行，2018年2月8日廢止）.

[4] 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，自2018年2月8日起施行）.

[5] 最高人民法院行政審判庭：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社，2018年4月第1版.

[6] 最高人民法院（2016）最高法行申2233號行政裁定書.

[7] 最高人民法院（2017）最高法行申6717號行政裁定書.

[8] 最高人民法院（2018）最高法行申2488號行政裁定書.

[9] 最高人民法院（2018）最高法行申8648號行政裁定書.

[10] 最高人民法院（2018）最高法行申10675號行政裁定書.