王明吉 王照清 崔方迪

摘 要：近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷持續(xù)發(fā)展和我國(guó)政府審計(jì)工作的不斷改進(jìn)，績(jī)效審計(jì)在政府監(jiān)督中扮演著越來(lái)越重要的角色。本文闡述了政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀，深入剖析我國(guó)政府發(fā)展績(jī)效審計(jì)的必要性，揭示了當(dāng)前政府績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題及其原因，最后從審計(jì)觀念、審計(jì)監(jiān)督制度、審計(jì)法律環(huán)境及預(yù)算制度等方面提出了優(yōu)化政府績(jī)效審計(jì)路徑的相關(guān)建議，以期為我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的高效合理運(yùn)行以及持續(xù)發(fā)展提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效審計(jì)；審計(jì)監(jiān)督；優(yōu)化路徑；公共管理

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷持續(xù)發(fā)展和制度的不斷完善，人民群眾對(duì)政府公共財(cái)政支出的效率和效果的關(guān)注度也日益增強(qiáng)，為了強(qiáng)化政府責(zé)任，適應(yīng)我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的客觀要求，政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，政府審計(jì)在理論及實(shí)踐層面都進(jìn)入一個(gè)新的階段，如今逐步以績(jī)效審計(jì)作為政府審計(jì)的重要內(nèi)容，成為政府審計(jì)新的發(fā)展趨勢(shì)。目前我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)尚不成熟，仍處于起步階段，存在著諸多問(wèn)題，如何構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的績(jī)效審計(jì)體系成為我國(guó)政府審計(jì)的關(guān)鍵。

一、政府績(jī)效審計(jì)的必要性

（1）是建設(shè)廉潔透明的服務(wù)型政府的需要

黨的十九大報(bào)告明確要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，建設(shè)高效透明的服務(wù)型政府”。如今，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，政府公共財(cái)政支出已經(jīng)成為社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。政府績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容是對(duì)于政府官員在任期內(nèi)工作狀況和成果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)及財(cái)政資金運(yùn)用的有效性和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審查，政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展拓展了審計(jì)監(jiān)督的領(lǐng)域和范圍，強(qiáng)化了審計(jì)機(jī)關(guān)在行政監(jiān)察中的作用，增強(qiáng)各級(jí)政府工作人員的責(zé)任感，減少了腐敗事件的發(fā)生，進(jìn)一步避免大量的經(jīng)濟(jì)損失的發(fā)生，從而為建設(shè)高效透明的服務(wù)型政府創(chuàng)造了好的氛圍。

（2）是提高公共管理工作效率的需要

近年來(lái)，政府財(cái)政收入的呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，對(duì)公共管理的投入不斷加大，但是一些涉及公共建設(shè)的項(xiàng)目從立項(xiàng)開(kāi)始到最終的完成需要經(jīng)過(guò)多部門(mén)多層次審批，這不僅使得項(xiàng)目在實(shí)施的時(shí)候已經(jīng)失去最好的實(shí)施時(shí)機(jī)，同時(shí)更浪費(fèi)了大量的人力物力，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)凸顯出了政府機(jī)構(gòu)工作管理效率較低，人浮于事。審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)政府部門(mén)及其下屬單位進(jìn)行績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，對(duì)公共資源配置的經(jīng)濟(jì)效率性、配置效果性等方面進(jìn)行審查，對(duì)政府權(quán)力的使用進(jìn)行有效管控和評(píng)價(jià)，提高政府行政服務(wù)的工作效率水平。

（3）是保證政府職能發(fā)揮作用的需要

近年來(lái)，中國(guó)的財(cái)政支出呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但是，由于目前中國(guó)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不完善，財(cái)政支出的表現(xiàn)相對(duì)較低。從近幾年支出來(lái)看，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理的地方財(cái)政金額差別很大，人員資金支出已成為主要部分。這一支出嚴(yán)重制約了政府職能的正常履行，因此有必要加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政資金的監(jiān)督和分配。根據(jù)政府財(cái)政資源有限的基本國(guó)情，及時(shí)檢查和監(jiān)督財(cái)政支出，可以有效控制各級(jí)政府部門(mén)的公共資金支出，提高公共資金的績(jī)效。

二、政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

（1）審查范圍逐步擴(kuò)大

在21世紀(jì)初，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)及其下屬單位的績(jī)效審計(jì)被提上日程。審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)重點(diǎn)從之前的被審計(jì)單位財(cái)務(wù)收支的客觀性和合法性，轉(zhuǎn)變?yōu)楸粚徲?jì)單位財(cái)務(wù)資源使用的有效性和經(jīng)濟(jì)性。與此同時(shí)，2016年1月至11月，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)完成了21334項(xiàng)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。其中，審計(jì)署完成113個(gè)，省級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)完成847個(gè)，地級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)完成6288個(gè)，縣級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)完成14086個(gè)。此外，各省市地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量占審計(jì)項(xiàng)目總數(shù)的31%。其中，18個(gè)省（自治區(qū)，直轄市）和5個(gè)獨(dú)立計(jì)劃城市均超過(guò)此平均水平。2017年1月至11月，績(jī)效審計(jì)的工作量約占審計(jì)總工作量的一半左右，比2016年同期增加了10%。

（2）政策支持力度增強(qiáng)

近年來(lái)，審計(jì)署出臺(tái)了多個(gè)文件，規(guī)劃了績(jī)效審計(jì)發(fā)展方向，十三五國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃提出“進(jìn)一步加大績(jī)效審計(jì)力度，把問(wèn)效、問(wèn)績(jī)、問(wèn)責(zé)貫穿審計(jì)工作始終，促進(jìn)提高發(fā)展質(zhì)量和效益；進(jìn)一步加大對(duì)重大違紀(jì)違法問(wèn)題的揭露和查處力度，促進(jìn)廉政建設(shè)”。與此同時(shí)，各省市也積極制定政府績(jī)效審計(jì)的相關(guān)政策，2011年徐州市審計(jì)部門(mén)發(fā)布了《徐州市審計(jì)機(jī)關(guān)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)操作指南》對(duì)徐州市的績(jī)效審計(jì)工作進(jìn)行規(guī)范；2012年浦東新區(qū)人民政府引發(fā)《關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)績(jī)效審計(jì)辦法的通知》對(duì)浦東新區(qū)的政府部門(mén)績(jī)效審計(jì)提出了實(shí)施要求。

三、政府績(jī)效審計(jì)出現(xiàn)的問(wèn)題

（1）審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性

從我國(guó)政府行政結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)各地市審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各地方政府，受到當(dāng)?shù)卣吧霞?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，由于經(jīng)費(fèi)和行政管理模式的影響，績(jī)效審計(jì)目標(biāo)及具體任務(wù)的制定在很大程度上會(huì)受到當(dāng)?shù)卣闹萍s，阻礙審計(jì)作用是確實(shí)有效地發(fā)揮；同時(shí)，在審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效審計(jì)活動(dòng)完成后，審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)報(bào)告會(huì)交由同級(jí)地方政府和上機(jī)審計(jì)機(jī)關(guān)審查，不利于審計(jì)工作報(bào)告的完整性和客觀性的寶座，使得審計(jì)報(bào)告的真實(shí)性受到制約。此外，對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)的組成人員審計(jì)機(jī)關(guān)自身只具建議的權(quán)利，其人員編制、人事選拔、任免、獎(jiǎng)懲均由同級(jí)組織部及同級(jí)政府審查批準(zhǔn)，這在一定程度上阻礙審計(jì)機(jī)關(guān)職能的正常發(fā)揮。

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* 河北省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室：PPP模式支持精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)研究（HB18GL058）。

（2）缺少相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)

我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)起步晚，審計(jì)工作的具體方法及程序尚不成熟，并且目前只有少量法律法規(guī)提及政府績(jī)效審計(jì)，使得政府績(jī)效審計(jì)工作展開(kāi)的缺乏完整的法律依據(jù)，現(xiàn)行的《審計(jì)法實(shí)施條例》第二條指出“審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為”，相關(guān)法律僅僅是進(jìn)一步明確了這項(xiàng)法律規(guī)定，但是都沒(méi)有列出具體的條文內(nèi)容來(lái)對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的范圍及具體內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定。在這種背景下，審計(jì)相關(guān)工作人員只能憑借自己現(xiàn)有的知識(shí)儲(chǔ)存及已有的經(jīng)驗(yàn)去摸索，而且審計(jì)人員工作的水準(zhǔn)也存在差異，給績(jī)效審計(jì)效果的準(zhǔn)確客觀性增加了一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）審計(jì)隊(duì)伍人才結(jié)構(gòu)有合理性不足

完成政府績(jī)效審計(jì)工作需要一支由多專(zhuān)業(yè)的審計(jì)師隊(duì)伍。在之前的一段時(shí)間中，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)主要是在進(jìn)行傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)工作。審計(jì)師的知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，工程技術(shù)，法律，宏觀經(jīng)濟(jì)，對(duì)外貿(mào)易和外貿(mào)以及計(jì)算機(jī)專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量相對(duì)較少。對(duì)中國(guó)審計(jì)師知識(shí)結(jié)構(gòu)的調(diào)查表明，會(huì)計(jì)和審計(jì)專(zhuān)業(yè)人員占所有審計(jì)師的71.8%?？?jī)效審計(jì)要求評(píng)估廣泛的經(jīng)濟(jì)和管理活動(dòng)的有效性，從而要求多樣化，創(chuàng)新的方法和多學(xué)科知識(shí)作為支持。一些審計(jì)人員師難以滿(mǎn)足高標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效審計(jì)。此外，審計(jì)人員整體數(shù)量也偏少，難以勝任過(guò)大的任務(wù)量，越是層次較低的機(jī)關(guān)，這種現(xiàn)象越是明顯。

四、完善政府績(jī)效審計(jì)優(yōu)化路徑

（1）完善獨(dú)立監(jiān)督體制

一是，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)垂直管理改革力度。不僅將地方審計(jì)機(jī)關(guān)正職的任免權(quán)上收省級(jí)機(jī)關(guān)，普通審計(jì)人員也將編制交由省審計(jì)廳管理，招錄、提拔、任免均由地方審計(jì)機(jī)關(guān)提名，由省審計(jì)廳和省人社局決定；二是，地方審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政廳統(tǒng)一保證，納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算。由此可以將人事和財(cái)務(wù)完全獨(dú)立于地方政府和財(cái)政部門(mén)，提高了獨(dú)立性，從而能使地方審計(jì)部門(mén)更加有效地對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，更強(qiáng)有力地揭示和反映問(wèn)題。

（2）健全相關(guān)法律制度

由于缺乏明確的法律條款，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)推進(jìn)和展開(kāi)面臨著一定的困難。我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)相關(guān)的法律制度。首先應(yīng)完善審計(jì)報(bào)告公開(kāi)制度，通過(guò)將審計(jì)活動(dòng)的各個(gè)階段以審計(jì)報(bào)告的形式展現(xiàn)給公眾。在完善審計(jì)報(bào)告制度的過(guò)程中，可以充分利用媒體作為中介的作用，及時(shí)準(zhǔn)確地將審計(jì)結(jié)果傳遞給社會(huì)公眾，擴(kuò)大政府績(jī)效審計(jì)的影響力。其次，應(yīng)不斷健全審計(jì)結(jié)果問(wèn)責(zé)制度，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)審計(jì)報(bào)告公開(kāi)與審計(jì)結(jié)果問(wèn)責(zé)的有效銜接。

（3）構(gòu)建合理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

隨著政府職能的逐步完善，經(jīng)濟(jì)性和效益性也是政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)關(guān)注的重要內(nèi)容。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確立一個(gè)全國(guó)公認(rèn)、適用而規(guī)范的體系，并不斷修改、完善。績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括：預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)、決策過(guò)程、投入資源和精力、產(chǎn)出效益、對(duì)社會(huì)效益的影響等方面，并且評(píng)價(jià)指標(biāo)要堅(jiān)持定量與定性相結(jié)合，定量指標(biāo)主要指財(cái)務(wù)方面的指標(biāo)，定性指標(biāo)的確定應(yīng)以被審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)及被審計(jì)單位的管理特點(diǎn)為依據(jù)。

（4）改善政府績(jī)效審計(jì)人員結(jié)構(gòu)

審計(jì)隊(duì)伍人員的綜合素質(zhì)及業(yè)務(wù)能力是政府績(jī)效審計(jì)工作順利推行的重要保障。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要提高現(xiàn)有審計(jì)人員的綜合素質(zhì)能力，還要不斷引進(jìn)高水平的審計(jì)人才，尤其是專(zhuān)業(yè)型審計(jì)人員。應(yīng)提高審計(jì)機(jī)關(guān)的準(zhǔn)入門(mén)檻，完善審計(jì)人員準(zhǔn)入制度，保證招募的人員能在綜合素質(zhì)及業(yè)務(wù)水平方面達(dá)到政府績(jī)效審計(jì)的要求，確保審計(jì)隊(duì)伍中的人才能夠勝任其應(yīng)盡的職責(zé)。另外，審計(jì)機(jī)關(guān)人員不僅應(yīng)包含專(zhuān)業(yè)審計(jì)人才，還應(yīng)在實(shí)際績(jī)效審計(jì)工作中招募其他專(zhuān)業(yè)型人才如工科類(lèi)、經(jīng)濟(jì)管理類(lèi)等，不斷優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)。

全面優(yōu)化我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)可以有效地促進(jìn)我國(guó)審計(jì)持續(xù)性健康發(fā)展，有利于推進(jìn)社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)，但是結(jié)合政府績(jī)效審計(jì)在我國(guó)起步晚、發(fā)展較為緩慢的現(xiàn)狀來(lái)看，如何更好地開(kāi)發(fā)和引導(dǎo)還有待進(jìn)一步深入研究和探討。

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作者簡(jiǎn)介：王明吉（1965年——），河北師范大學(xué)商學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事企業(yè)投融資研究。

王照清（1993年——），河北師范大學(xué)商學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理與納稅籌劃。

崔方迪（1995年——），河北師范大學(xué)商學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯虡I(yè)銀行管理。