楊陽(yáng) 丁鳳霞

[摘要]精準(zhǔn)下派“第一書(shū)記”是貫徹和落實(shí)精準(zhǔn)扶貧“六大精準(zhǔn)”的重要實(shí)踐路徑，旨在探討這一制度在基層推進(jìn)過(guò)程中的幫扶實(shí)踐及存在的問(wèn)題。宿遷在制度創(chuàng)新推進(jìn)過(guò)程中形成了可推廣的駐村扶貧新路子。但在第一書(shū)記制度推進(jìn)過(guò)程中，也存在一些問(wèn)題，如扶貧成效差異性、不可持續(xù)性及路徑依賴性。因此，各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)及配套政策措施，保障第一書(shū)記制度的高效落實(shí)。

[關(guān)鍵詞]“第一書(shū)記”;精準(zhǔn)扶貧;幫扶實(shí)踐

[中圖分類號(hào)]D422.6;F323.8[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 研究意義

根據(jù)黨中央部署，我國(guó)確保2020年要實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)。隨著扶貧工作開(kāi)展，全國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)取得階段性成果，但現(xiàn)階段我國(guó)扶貧工作呈現(xiàn)出新障礙，其中一個(gè)問(wèn)題就是農(nóng)村內(nèi)生扶貧力量不足，村級(jí)基層組織建設(shè)渙散。為此，向貧困村派駐第一書(shū)記顯得尤為重要?，F(xiàn)共有19.5萬(wàn)第一書(shū)記奮戰(zhàn)在脫貧一線，下派第一書(shū)記是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的重要實(shí)踐路徑。該制度作為中國(guó)特色的政策產(chǎn)物，其實(shí)踐成效是學(xué)術(shù)界解讀的重點(diǎn)。干部駐村幫扶機(jī)制已被我國(guó)大部分扶貧實(shí)踐及學(xué)術(shù)界證明為一種有效的扶貧制度（莊曙光，2017）。第一書(shū)記實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與地方的有效對(duì)接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展（謝小芹，2016）;但部分學(xué)者認(rèn)為駐村幫扶會(huì)存在注重短期效益、形式主義嚴(yán)重等弊端（王文龍，2015;王曉毅，2016）。

從現(xiàn)有研究看，學(xué)術(shù)界對(duì)第一書(shū)記選派工作及幫扶機(jī)制還缺乏系統(tǒng)的研究。而宿遷作為國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，早已消除絕對(duì)貧困，并形成一系列可復(fù)制推廣的新路子，基于此，本文利用前期的調(diào)研資料，以宿遷第一書(shū)記的扶貧實(shí)踐為例，重點(diǎn)分析該制度選派落實(shí)、幫扶機(jī)制及存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為進(jìn)一步落實(shí)并完善“第一書(shū)記”駐村制度，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)民增收提供理論支持。

2 “第一書(shū)記”制度發(fā)展

2.1 制度安排

2015年，中共中央組織部等印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》（下文簡(jiǎn)稱“通知”），從全國(guó)層面部署推動(dòng)第一書(shū)記工作。宿遷市明確要建立“掛村包戶”脫貧責(zé)任制，創(chuàng)新并落實(shí)了“掛村包戶”制度，分別對(duì)一類村、二類村、三類村建立“掛村、包戶、排第一書(shū)記”、“掛村、包戶”、“包戶”幫扶工作機(jī)制，且重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)薄弱村所派駐的“第一書(shū)記”由掛村單位負(fù)責(zé)選派，為下轄地區(qū)第一書(shū)記的選派工作提供指導(dǎo)。文件在對(duì)“第一書(shū)記”人選上提出相應(yīng)要求，明確在嚴(yán)把政治關(guān)、品行關(guān)、廉潔關(guān)和能力關(guān)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持因村派人的原則，從中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部委、國(guó)有重要骨干企業(yè)、中管金融企業(yè)、人民團(tuán)體和高等學(xué)校等單位選拔優(yōu)秀年輕干部到貧困地區(qū)擔(dān)任駐村第一書(shū)記。

2.2 制度發(fā)展特點(diǎn)

第一書(shū)記相比于傳統(tǒng)的幫扶制度，更符合扶貧攻堅(jiān)時(shí)期的特殊任務(wù)要求，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，第一書(shū)記制度與原有幫扶工作隊(duì)制度不同之處在于精準(zhǔn)明確了干部責(zé)任制，將扶貧工作的具體落實(shí)交由第一書(shū)記負(fù)責(zé)，從掛鉤幫扶單位中選派責(zé)任心較強(qiáng)、工作能力較強(qiáng)、肯吃苦的優(yōu)秀黨員同志作為幫扶負(fù)責(zé)人，全身心投入到貧困村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貧困治理的工作中，并將駐村績(jī)效與各單位目標(biāo)責(zé)任掛鉤，強(qiáng)化了幫扶單位與駐村書(shū)記的責(zé)任意識(shí);第二，在駐村時(shí)間和“村-第一書(shū)記”匹配機(jī)制上更具有合理性和科學(xué)性。在每月駐村時(shí)間和駐村年限上，原則上要求每位駐村“第一書(shū)記”每月駐村服務(wù)時(shí)間至少達(dá)20天，做到與村兩委深度交流，了解村貧困程度、村委工作情況，入農(nóng)戶走訪考察，摸清農(nóng)戶致貧原因，評(píng)估農(nóng)戶脫貧能力，下農(nóng)田走近民心，切實(shí)履行好工作職責(zé)。

3 “第一書(shū)記”制度實(shí)踐

3.1 培訓(xùn)保障及考核機(jī)制

為幫助第一書(shū)記更快、更好的適應(yīng)崗位要求，在駐村前，由扶貧辦組織集中培訓(xùn)，做好動(dòng)員部署工作，更新書(shū)記們的知識(shí)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力。在調(diào)研中了解到，自工作開(kāi)展以來(lái)，基本落實(shí)了針對(duì)第一書(shū)記的培訓(xùn)計(jì)劃，構(gòu)建了崗前培訓(xùn)、任期培訓(xùn)及專題培訓(xùn)等多位一體的教育培訓(xùn)體系，并采取培訓(xùn)班的形式，使每一次的培訓(xùn)工作落到實(shí)處，并從理論上為其扶貧工作落實(shí)提供指導(dǎo)。培訓(xùn)內(nèi)容具有針對(duì)性，崗前培訓(xùn)重點(diǎn)幫助第一書(shū)記提升崗位適應(yīng)能力、理解并掌握支農(nóng)惠農(nóng)政策、完善基層組織建設(shè);任期培訓(xùn)則重點(diǎn)提高第一書(shū)記的能力素質(zhì)及拓寬他們的發(fā)展思路，此外，通過(guò)培訓(xùn)班為第一書(shū)記們提供經(jīng)驗(yàn)分享及交流的平臺(tái)，將好的做法推廣開(kāi)來(lái)。

為完善第一書(shū)記的管理考核機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)第一書(shū)記的工作積極性及強(qiáng)化他們的責(zé)任意識(shí)，制定了相關(guān)管理考核標(biāo)準(zhǔn)。每年由市委組織部、市扶貧辦及派出單位對(duì)第一書(shū)記進(jìn)行年度考核，考核結(jié)果作為評(píng)選先進(jìn)、提拔使用、晉升職級(jí)的重要依據(jù)?？己丝偡譃榘俜种疲己藘?nèi)容主要分三大類：目標(biāo)考核占70%，日常考核占20%，滿意度調(diào)查占10%。且在年度考核中稱職的隊(duì)員將按400元/月的標(biāo)準(zhǔn)給予生活補(bǔ)助，資金來(lái)源渠道為市財(cái)政安排的扶貧工作隊(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)庫(kù)?？己瞬环Q職、不合格的“第一書(shū)記”，將對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育，有必要將采取“召回”并做相應(yīng)處理。這種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制有效彌補(bǔ)了第一書(shū)記管理工作的短板。

3.2 精準(zhǔn)派駐精準(zhǔn)幫扶

要充分實(shí)現(xiàn)后方單位幫扶資源優(yōu)勢(shì)，就要精準(zhǔn)選配，因村派人，在最大程度上調(diào)動(dòng)社會(huì)資源及后方單位資源，合力助推精準(zhǔn)扶貧。從本地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源條件等實(shí)際情況出發(fā)，因村制宜，面向市場(chǎng)，選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、載體，實(shí)行“一村一策”，宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工，宜商則商，探索村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)多種發(fā)展模式和實(shí)現(xiàn)形式。在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，宿遷市在第一書(shū)記派駐時(shí)基本遵循上述原則，如LJ村與市水務(wù)局的結(jié)對(duì)就是典型的例子。LJ村屬于省定經(jīng)濟(jì)薄弱村，自然稟賦優(yōu)越，水資源比較豐富，適合草蝦、魚(yú)等經(jīng)濟(jì)水產(chǎn)品的養(yǎng)殖。此外村土地資源豐富，全村可耕地面積達(dá)206.67hm2，目前已流轉(zhuǎn)的土地66.67多hm2，但140多hm2仍為零散型種植，這部分土地可通過(guò)整合轉(zhuǎn)型，用以發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，且村民對(duì)這種新型高效農(nóng)業(yè)具有積極態(tài)度，經(jīng)過(guò)前期初探及小規(guī)模發(fā)展，高效農(nóng)業(yè)發(fā)展具有一定基礎(chǔ)。然而村里一些發(fā)展劣勢(shì)制約了LJ村的發(fā)展，多年來(lái)，村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施老舊破碎，村內(nèi)水利基礎(chǔ)設(shè)施落后，對(duì)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)帶來(lái)了極大阻礙。同時(shí)，村內(nèi)排澇溝淤積嚴(yán)重、水系不暢，對(duì)水產(chǎn)養(yǎng)殖帶來(lái)諸多不便。

第一書(shū)記駐村后因地施策，充分發(fā)揮后方單位職能技術(shù)優(yōu)勢(shì)，組織指導(dǎo)全村水利工作和水利服務(wù)體系的建設(shè)。2016年，水務(wù)局出資10萬(wàn)元，為村建設(shè)防滲渠650m，完善村內(nèi)灌溉設(shè)施;2017年，利用部門(mén)優(yōu)勢(shì)，第一書(shū)記為村協(xié)調(diào)到92萬(wàn)元資金，用于全村排澇溝修建。此外，第一書(shū)記還幫助LJ村建設(shè)高效節(jié)水灌溉設(shè)施，并組織相關(guān)種養(yǎng)殖技能培訓(xùn)，提高了全村種養(yǎng)殖效率，豐富了村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，如蓮藕套養(yǎng)小龍蝦、瓜蔞高效作物種植等。水務(wù)局摸準(zhǔn)村情，充分發(fā)揮LJ村的優(yōu)勢(shì)，利用部門(mén)資源彌補(bǔ)其短處，為L(zhǎng)J村的發(fā)展提供了新思路，有利助推該村實(shí)現(xiàn)脫貧。

4 結(jié)論與政策建議

在村莊空心化嚴(yán)重，缺乏內(nèi)生領(lǐng)導(dǎo)力及精準(zhǔn)扶貧靶向偏離的現(xiàn)狀下，第一書(shū)記是銜接國(guó)家?guī)头隽α颗c社會(huì)幫扶力量的重要接點(diǎn)。但該制度仍存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，第一書(shū)記幫扶駐村結(jié)束后進(jìn)一步扶貧的銜接機(jī)制有待改進(jìn)，以便能更好地完善扶貧造血功能。為充分發(fā)揮“第一書(shū)記”在貧困治理中的作用，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，本文嘗試性地提出如下對(duì)策建議：

（1）完善建立大扶貧網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)扶貧資源的優(yōu)化配置，并規(guī)范對(duì)第一書(shū)記的培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)扶貧第一書(shū)記的隊(duì)伍建設(shè)。第一書(shū)記的資源協(xié)調(diào)能力及個(gè)人工作能力是影響貧困治理的關(guān)鍵因素。因此，可通過(guò)完善大扶貧網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，扶貧工作不能搞攤派，要充分考慮幫扶單位實(shí)際情況，在大扶貧網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)資源合理分配及共享;同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)第一書(shū)記的培訓(xùn)工作，提高派駐的第一書(shū)記群體自身能力提升，拓展第一書(shū)記發(fā)展思路。

（2）進(jìn)一步建立責(zé)任掛鉤機(jī)制。由于考核機(jī)制的壓力，許多第一書(shū)記在脫貧工作中出現(xiàn)形式主義的問(wèn)題，因此，對(duì)于那些駐村扶貧工作中消極應(yīng)付或短期主義的第一書(shū)記及幫扶單位，要設(shè)立一定的負(fù)激勵(lì)機(jī)制，從而增強(qiáng)各級(jí)政府的支持力和責(zé)任感，保障幫扶成效的穩(wěn)定持久，擺脫扶貧工作中出現(xiàn)形式主義、短期功力行為。

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