吳彤琳 韋彩霞

[摘要]隨著我國綜合實(shí)力的不斷發(fā)展壯大，公共設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給模式需要進(jìn)行改革。目前對(duì)于PPP環(huán)保項(xiàng)目全生命周期的績效評(píng)價(jià)體系尚缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)體系，并且在評(píng)價(jià)方法和制度設(shè)計(jì)方面都需要完善。運(yùn)用平衡計(jì)分卡（BSC）的績效評(píng)價(jià)方法，結(jié)合環(huán)保項(xiàng)目實(shí)際案例，構(gòu)建了多維度的具體的PPP環(huán)保項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

[關(guān)鍵詞]PPP模式;平衡計(jì)分卡;環(huán)保項(xiàng)目;績效評(píng)價(jià)

[中圖分類號(hào)]F283[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

越來越多的政府項(xiàng)目在建設(shè)、交通、能源等方面尋求與私有的商業(yè)經(jīng)營方進(jìn)行PPP模式的合作，尤其是在“一帶一路”和雄安新區(qū)公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)中。在公共項(xiàng)目融資中引入民間資本，可以更高效地發(fā)揮政府角色的杠桿作用，對(duì)于需要大資金量的項(xiàng)目來說，多主體多維度的參與有助于風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)和優(yōu)勢的互補(bǔ)，融政府的引導(dǎo)作用和民間資本的高效優(yōu)勢為一體。同時(shí)，多主體以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的方式共同建立的長期合作關(guān)系也緩解了政府壓力。在《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》鞭策下，我國的環(huán)保類項(xiàng)目、環(huán)保類PPP項(xiàng)目發(fā)展迎來了新的快速發(fā)展期。PPP項(xiàng)目從最初的原始狀態(tài)逐漸走上了規(guī)范，但由于項(xiàng)目復(fù)雜程度高，參與方多，目標(biāo)利益不同，所以保證PPP項(xiàng)目利益共享、風(fēng)險(xiǎn)可控，其績效評(píng)價(jià)始終是我們需要關(guān)注的重點(diǎn)。

2 PPP環(huán)保項(xiàng)目特點(diǎn)及分類

公私合作/合營（public-private partnerships，PPP項(xiàng)目）項(xiàng)目，又叫做政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，在我國2014年9月正式在《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》文件中提出，主要是指政府在公共項(xiàng)目融資中，例如公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營引入民間資本等多途徑資本渠道，多主體以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的方式共同建立的長期合作關(guān)系。

環(huán)保類項(xiàng)目一般涉及的投資規(guī)模較大，周期較長，具有復(fù)雜性、公益性、技術(shù)性等特點(diǎn)，引入公私合營的PPP模式有利于利益共享和風(fēng)險(xiǎn)可控。隨著我國生態(tài)環(huán)境的破壞，大氣污染治理加速，和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境去產(chǎn)能、高效能的要求，環(huán)保領(lǐng)域項(xiàng)目受到國家層次的重視。環(huán)保類PPP項(xiàng)目可以分為一般類PPP項(xiàng)目和基金投資環(huán)保類PPP項(xiàng)目。

一般類PPP項(xiàng)目的融資主要由政府主導(dǎo)，一般投資規(guī)模大，更適合具有城市污水處理和垃圾焚燒等運(yùn)行條件的項(xiàng)目，從項(xiàng)目中獲得合理利潤是各利益方都會(huì)考慮的因素之一，也是支持此類項(xiàng)目繼續(xù)運(yùn)作的因素。環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金投資PPP項(xiàng)目，即以產(chǎn)業(yè)基金形式直接或者間接投資PPP項(xiàng)目的基金。適用于這類環(huán)保PPP項(xiàng)目一般會(huì)與地方達(dá)成特許經(jīng)營，并在基金續(xù)存期屆滿時(shí)通過約定回購、份額出讓或資本市場變現(xiàn)來實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的推出。通過發(fā)行基金，將投資者的資金結(jié)合起來，為環(huán)保產(chǎn)品提供資金和管理支持，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)抽回資本。

3 目前PPP環(huán)保項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系存在問題及原因分析

3.1 評(píng)價(jià)目標(biāo)不明確，評(píng)價(jià)維度相對(duì)單一

PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)需要衡量其產(chǎn)出和效果，但表現(xiàn)為具體項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)則會(huì)根據(jù)不同行業(yè)、不同項(xiàng)目、不同階段而有所不同。環(huán)保類PPP項(xiàng)目涵蓋的子項(xiàng)目多，內(nèi)容復(fù)雜，涉及利益方眾多，需要根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)展?fàn)顩r以及各方對(duì) PPP 理解的深入，不斷調(diào)整和完善項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系，但目前績效評(píng)價(jià)體系重點(diǎn)不明顯，角度也不全面，并沒有根據(jù)環(huán)保行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行個(gè)性化的體系設(shè)置，缺少符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.2 評(píng)價(jià)效果無法對(duì)比，評(píng)價(jià)主體力量薄弱

由于PPP項(xiàng)目規(guī)模大、周期長的特點(diǎn)，一般的PPP項(xiàng)目需要至少十年以上，尤其對(duì)于在我國正處于升溫態(tài)勢的環(huán)保類PPP項(xiàng)目，目前還看不到一個(gè)全生命周期的PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)案例，無法得到來自于政府方，民間資本方以及社會(huì)公眾的反饋。并且，由于PPP項(xiàng)目涉及的利益方眾多，評(píng)價(jià)主體缺乏對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)和實(shí)施過程的參與，缺少相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，實(shí)施效果無法與預(yù)期對(duì)比，使得PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系不能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整完善。

3.3 評(píng)價(jià)利益方眾多、需求立足點(diǎn)不同

PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)不同于以往的傳統(tǒng)項(xiàng)目，由于存在眾多的利益方，所以在構(gòu)建績效評(píng)價(jià)體系時(shí)候，需要衡量各方的需求和立足點(diǎn)。民間資本方需要快速獲得收益，盡可能更多更快地獲得現(xiàn)金流;政府偏向于使用者付費(fèi)或者補(bǔ)貼資金，來彌補(bǔ)政府債務(wù)，緩解財(cái)政壓力;銀行等融資方追求資金的高周轉(zhuǎn)率，通過規(guī)?；瞰@取收益;第三方評(píng)價(jià)公司和監(jiān)管部門更注重流程及資金往來的透明化和規(guī)范化。

4 PPP環(huán)保項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)思路及指標(biāo)體系

4.1 績效評(píng)價(jià)體系的思路與關(guān)鍵點(diǎn)

建立多維度、動(dòng)態(tài)的全生命周期的項(xiàng)目評(píng)價(jià)績效機(jī)制。環(huán)保PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)時(shí)效應(yīng)設(shè)定為項(xiàng)目的全生命周期的產(chǎn)出和效果。從項(xiàng)目的遴選立項(xiàng)開始，經(jīng)過項(xiàng)目的決策審批，項(xiàng)目的運(yùn)營績效監(jiān)督，項(xiàng)目的完工效果驗(yàn)收，從項(xiàng)目融資方案、項(xiàng)目投資成本、全生命周期成本、效益指標(biāo)等幾個(gè)維度重點(diǎn)評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目實(shí)施效果。

結(jié)合環(huán)保行業(yè)特點(diǎn)，委托有專業(yè)素質(zhì)的機(jī)構(gòu)或科研院所，建立具有環(huán)保行業(yè)特性績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。建立政府、公眾共同參與的綜合性績效評(píng)價(jià)體系，建立全生命周期的事前目標(biāo)績效評(píng)價(jià)、事中執(zhí)行監(jiān)督績效跟蹤、事后綜合結(jié)果的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

4.2 構(gòu)建基于 BSC 的 PPP 項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

平衡計(jì)分卡不僅將重點(diǎn)放在財(cái)務(wù)指標(biāo)上，而是從財(cái)務(wù)層面、客戶層面、內(nèi)部經(jīng)營流程層面和學(xué)習(xí)與成長層面四個(gè)維度進(jìn)行綜合評(píng)估和管理的體系。

財(cái)務(wù)層面，PPP項(xiàng)目的的財(cái)務(wù)績效依舊是整個(gè)績效評(píng)價(jià)體系中的重點(diǎn)，可以分為財(cái)務(wù)性指標(biāo)和非財(cái)務(wù)性指標(biāo)。財(cái)務(wù)性的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)可以直觀反映項(xiàng)目的經(jīng)營成果，盈利能力，收入增長，資本運(yùn)用等方面，除此之外，筆者認(rèn)為將稅務(wù)方面的指標(biāo)分析引入能更加科學(xué)合理地反應(yīng)項(xiàng)目績效;非財(cái)務(wù)性指標(biāo)，例如生產(chǎn)時(shí)間，生產(chǎn)率指標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)指標(biāo)的運(yùn)用手段。客戶層面，在PPP項(xiàng)目中表現(xiàn)為利益相關(guān)者層面，PPP項(xiàng)目存在多方利益相關(guān)者，除了政府、社會(huì)資本和項(xiàng)目公司外，還可能包括社會(huì)公眾、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、咨詢公司、融資機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，所以利益相關(guān)者的滿意度也是綜合反映績效評(píng)價(jià)的一個(gè)維度。內(nèi)部經(jīng)營流程層面，要結(jié)合全生命周期理論進(jìn)行全過程評(píng)價(jià)，是PPP項(xiàng)目成功的核心基礎(chǔ)，應(yīng)重視決策、投融資、建設(shè)、運(yùn)營和移交各個(gè)方面，而決不能偏重于某一環(huán)節(jié)或方面。學(xué)習(xí)與成長層面，主要是指PPP項(xiàng)目的創(chuàng)新性，我國在公共工程領(lǐng)域方面的PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)研究較少，成熟的案例也并不多，需要在總結(jié)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行大膽創(chuàng)新。