劉瑞強(qiáng)

摘要：政府和社會(huì)資本合作模式，也稱 Public-Private-Partnership，即在方式上，政府使用特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作和購(gòu)買服務(wù)等;在相互關(guān)系方面，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、與社會(huì)資本利益共享和長(zhǎng)期合作;其目的是使公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力以及供給效率正向增長(zhǎng)。為促進(jìn)PPP項(xiàng)目的加快落地，政府部門制定了一系列相關(guān)政策。本文通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目咨詢中存在的問(wèn)題挑戰(zhàn)和PPP項(xiàng)目面臨的進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策與建議。

Abstract： Government and social capital cooperation mode， also known as public-private-Partnership， means that the government uses franchising， equity cooperation and purchasing services; in terms of mutual relations， risk sharing， benefit sharing and long-term cooperation with social capital; its purpose is to make the supply capacity of public goods and services and supply efficiency increase positively. In order to accelerate the landing of PPP projects， government departments have formulated a series of relevant policies. In this paper， the problems and challenges of PPP project consultation and PPP project are analyzed， and the corresponding countermeasures and suggestions are put forward.

關(guān)鍵詞：PPP;項(xiàng)目咨詢;問(wèn)題分析;對(duì)策建議

Key words： PPP;project consultation;problem analysis;countermeasures and suggestions

中圖分類號(hào)：F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2019）20-0036-03

0 ?引言

在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)，可以有效降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解政府的償債壓力，彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平和效率，更大限度滿足人民群眾對(duì)公用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需要。

截止到2015年6月，國(guó)家和地方政府已經(jīng)對(duì)社會(huì)公布的PPP項(xiàng)目總投資額接近4萬(wàn)億，采用PPP運(yùn)作方式正在成為政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的主要建設(shè)模式之一。PPP項(xiàng)目如何有效地運(yùn)作，目前并沒(méi)有成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但是面對(duì)PPP項(xiàng)目的迅速推廣，政府部門需要咨詢機(jī)構(gòu)提供與PPP項(xiàng)目相關(guān)的財(cái)務(wù)、法律、管理和技術(shù)等咨詢服務(wù)，目前就國(guó)內(nèi)而言能為PPP項(xiàng)目提供全面的咨詢服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)非常少，具有實(shí)際項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的更少[1]?？偨Y(jié)了近幾年P(guān)PP項(xiàng)目咨詢服務(wù)實(shí)踐，文中所述問(wèn)題值得相關(guān)政府、建設(shè)單位和咨詢機(jī)構(gòu)重視。

1 ?PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)介

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指在政府和私人組織之間建立伙伴關(guān)系，以便根據(jù)特許協(xié)議提供某些公共產(chǎn)品和服務(wù)。順利完成合作的前提是基于合同中清楚地明確了雙方的權(quán)責(zé)與義務(wù)，并且最終目的是為合作伙伴取得比個(gè)人行動(dòng)更有利的結(jié)果[2]。

公私合作模式（PPP）與其他國(guó)家不同的是政府參與了整個(gè)運(yùn)作過(guò)程，正因?yàn)檫@一原因備受國(guó)內(nèi)外關(guān)注。PPP模式以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合作形式讓社會(huì)實(shí)體（企業(yè)）承擔(dān)部分政府責(zé)任， 這降低了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)率以及社會(huì)實(shí)體的投資風(fēng)險(xiǎn)性，并且建立了政府與社會(huì)實(shí)體“利益分享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和全面合作”的共同體關(guān)系[3]。PPP模式的適用范圍是：公益性較強(qiáng)的廢物處理或其中的一部分，例如危險(xiǎn)廢物處理、生活垃圾焚燒以及垃圾填埋處理。這種模式對(duì)選擇合作項(xiàng)目的合理性與適用性要求較高，并綜合考慮多種因素，如政府參與的形式，程序，渠道，范圍和程度。這是一個(gè)值得探索和深思的問(wèn)題[4]。

PPP項(xiàng)目的顯著特征為以下幾點(diǎn)：①項(xiàng)目具有廣泛適用性。項(xiàng)目主要適用于政府有相應(yīng)責(zé)任且滿足要求的市政公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等多種項(xiàng)目。②項(xiàng)目實(shí)施的主體的涉及面廣。主要涉及到與政府有關(guān)的部門（資金主管、行業(yè)主管和基金監(jiān)管人等）、與社會(huì)資本有關(guān)（金融，法律，監(jiān)督，勘察設(shè)計(jì)，招標(biāo)代理等）、與建筑投資有關(guān)（材料供應(yīng)，設(shè)備制造，建筑安裝等）以及與操作維護(hù)有關(guān)（維護(hù)，檢查和操作保證）。③項(xiàng)目采購(gòu)方式具有高復(fù)雜性的特征。原因是項(xiàng)目的投資規(guī)模高、運(yùn)營(yíng)周期久以及風(fēng)險(xiǎn)性高的特點(diǎn)。有效平衡各方的風(fēng)險(xiǎn)和利益的方法是選擇合作伙伴的重要因素之一。這種情況下，要進(jìn)行多因素多方面考量，不能將引號(hào)作為考量單一因素。④項(xiàng)目施工管理的高嚴(yán)格性。目前，由于在建設(shè)項(xiàng)目正式建設(shè)之前的早期準(zhǔn)備工作的復(fù)雜性，對(duì)其技術(shù)的嚴(yán)格度增加[6]。不同投資主體對(duì)不同階段和不同的管理任務(wù)要求嚴(yán)格度不同。

2 ?PPP項(xiàng)目咨詢中存在的問(wèn)題與機(jī)遇

2.1 PPP項(xiàng)目咨詢中存在的問(wèn)題

PPP項(xiàng)目如何有效地運(yùn)作，目前并沒(méi)有成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但是面對(duì)PPP項(xiàng)目的迅速推廣，政府部門需要咨詢機(jī)構(gòu)提供與PPP項(xiàng)目相關(guān)的財(cái)務(wù)、法律、管理和技術(shù)等咨詢服務(wù)，目前就國(guó)內(nèi)而言能為PPP項(xiàng)目提供全面的咨詢服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)非常少，具有實(shí)際項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的更少[1]。這必然使PPP咨詢服務(wù)市場(chǎng)在實(shí)施過(guò)程中存在一定的缺陷，主要有以下幾點(diǎn)：

①咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)單位（企業(yè)）的資格條件模糊。根據(jù)某地提供的PPP咨詢服務(wù)入圍名單，共涉及數(shù)十個(gè)行業(yè)、專業(yè)，甚至是涉及到服務(wù)市場(chǎng)供應(yīng)領(lǐng)域。單位（企業(yè)）類型分為以下幾種：工程類咨詢、建筑服務(wù)咨詢、評(píng)估類咨詢（如資產(chǎn)評(píng)估）、管理類咨詢、投資類資詢以及設(shè)備供應(yīng)企業(yè)和建筑服務(wù)企業(yè)。在中國(guó)目前的服務(wù)需求市場(chǎng)上，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的單位的兼容性和參與度是前所未有的。認(rèn)為PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)就像一個(gè)大型綜合服務(wù)超市并沒(méi)有言過(guò)其實(shí)，因?yàn)樽稍兎?wù)機(jī)構(gòu)單位（企業(yè)）的資格條件模糊使得很多行業(yè)的企業(yè)都能參與其中，并通過(guò)其達(dá)到自己的目的。

②咨詢服務(wù)人員素質(zhì)低和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)單位（企業(yè)）的資質(zhì)要求低。例如，某些地區(qū)對(duì)咨詢服務(wù)項(xiàng)目和規(guī)劃服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)為：“依法提供稅務(wù)登記證、組織機(jī)構(gòu)代碼證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照;被授權(quán)人身份證及授權(quán)代表本單位的證明、法定代表人授權(quán)書;依法提供招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)出具的保證金交納憑證（原件）;投標(biāo)單位應(yīng)提供參加政府投標(biāo)活動(dòng)前三年內(nèi)無(wú)重大違紀(jì)活動(dòng)的書面聲明，并且具有良好的商業(yè)信譽(yù);提供在國(guó)內(nèi)兩年中PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)業(yè)績(jī)或國(guó)內(nèi)工程咨詢項(xiàng)目業(yè)績(jī)?！逼渲幸徊糠謼l件并沒(méi)有什么區(qū)分度，基本上工程咨詢單位各個(gè)等級(jí)的企業(yè)都能滿足，唯一具有區(qū)別度的要求是PPP咨詢服務(wù)績(jī)效或國(guó)內(nèi)工程咨詢服務(wù)績(jī)效。這種沒(méi)有區(qū)別度的招標(biāo)采購(gòu)方式的目的令人深思。

③咨詢服務(wù)的服務(wù)需求的低層次性。例如，在某些地區(qū)PPP項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)咨詢服務(wù)時(shí)，內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是咨詢類服務(wù);二是評(píng)估類服務(wù)。然而，在實(shí)際中具體的項(xiàng)目階段中咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成的也只是在項(xiàng)目采購(gòu)階段的資格預(yù)審文件的編制工作以及具體的資格預(yù)審采購(gòu)工作，除此之外，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成的工作就是本身其服務(wù)內(nèi)容包括的一大類別，即評(píng)估類服務(wù)，包括中期評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和績(jī)效評(píng)估等服務(wù)。咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)在其他項(xiàng)目階段的工作只是扮演一個(gè)協(xié)作作用，低專業(yè)性要求。也就是說(shuō)，這部分咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作可替代性大，即核心競(jìng)爭(zhēng)力低?？偟膩?lái)說(shuō)，服務(wù)的層次較低，這就會(huì)限制這一行業(yè)的發(fā)展前景。

④咨詢服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，付費(fèi)節(jié)點(diǎn)以及付費(fèi)金額沒(méi)有明確依據(jù)。比如，某些地區(qū)參照國(guó)家計(jì)委《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)暫行規(guī)定〉的通知》（計(jì)價(jià)格〔1999〕1283 號(hào)）規(guī)定：“工程項(xiàng)目咨詢服務(wù)收費(fèi)按照項(xiàng)目投資額進(jìn)行計(jì)算，并按照工程的復(fù)雜程度調(diào)整系數(shù)，導(dǎo)致工程咨詢服務(wù)內(nèi)容與費(fèi)用額度不匹配。根據(jù)相關(guān)規(guī)定PPP項(xiàng)目費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)如下：項(xiàng)目投資額小于1000萬(wàn)，咨詢服務(wù)費(fèi)為1.6萬(wàn)到4萬(wàn)，PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)估費(fèi)一般為0.8萬(wàn)到2萬(wàn)之間;市政工程、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)行業(yè)和交通運(yùn)輸相關(guān)調(diào)整系數(shù)為0.8;項(xiàng)目復(fù)雜程度調(diào)整系數(shù)為1。按照上述計(jì)算方法，工程項(xiàng)目投資額小于1000萬(wàn)時(shí)，服務(wù)費(fèi)金額的范圍為2.4萬(wàn)-4.8萬(wàn)?！钡钱?dāng)?shù)卣召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如下：“工程項(xiàng)目投資估算金額在100萬(wàn)以內(nèi)的，按照1.5%的比例收取費(fèi)用，工程項(xiàng)目投資估算金額在100-500萬(wàn)時(shí)，按照0.8%的比例收取費(fèi)用，工程項(xiàng)目投資金額為500-1000萬(wàn)時(shí)，按照0.45%的比例收取費(fèi)用，應(yīng)收費(fèi)金額差額累計(jì)高達(dá)6.95萬(wàn)元;工程項(xiàng)目投資估算金額500萬(wàn)元，按照1‰的比例收取費(fèi)用，工程項(xiàng)目投資估算金額500萬(wàn)-1000萬(wàn)元，按照0.7‰的比例收取費(fèi)用，應(yīng)收費(fèi)金額差額累計(jì)0.85萬(wàn)。政府收費(fèi)比例相較于PPP項(xiàng)目高出很多費(fèi)用，但是PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)更多的項(xiàng)目工作。”

2.2 PPP模式為工程咨詢行業(yè)帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

雖然PPP模式存在著一些問(wèn)題，但是機(jī)遇也隨之而來(lái)。

①由于PPP模式的應(yīng)用，工程咨詢行業(yè)快速發(fā)展是大勢(shì)所趨。

目前，我國(guó)PPP模型只在一小部分的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中進(jìn)行實(shí)行，反向考慮，未實(shí)施的部分占很大的比例，所有，對(duì)于PPP市場(chǎng)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，前景十分廣闊，這為工程咨詢業(yè)提供了極大的發(fā)展空間。所以說(shuō)工程咨詢行業(yè)的快速發(fā)展是大勢(shì)所趨的必然結(jié)果。

②需迫切規(guī)范調(diào)整PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)。由于PPP項(xiàng)目能夠作為一種融資工具，有些地方政府利用PPP項(xiàng)目這一功能性特點(diǎn)來(lái)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在這個(gè)過(guò)程中，并沒(méi)有利用PPP項(xiàng)目提前進(jìn)行進(jìn)一步的評(píng)估，比如考察評(píng)估其財(cái)政承擔(dān)能力;不僅如此，由于過(guò)分關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在實(shí)施過(guò)程中模糊相應(yīng)的法律規(guī)范，降低實(shí)施過(guò)程中的法律法規(guī)嚴(yán)格性，這樣會(huì)導(dǎo)致一個(gè)問(wèn)題的出現(xiàn)，即使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力弱，從而，實(shí)施過(guò)程中PPP模式的劣勢(shì)明顯超過(guò)優(yōu)勢(shì)。

③工程咨詢業(yè)的服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。在市場(chǎng)上，可以從三個(gè)方面提高服務(wù)水平，第一個(gè)方面是行業(yè)本身;第二個(gè)方面是政府;第三個(gè)方面是各個(gè)工程咨詢單位。行業(yè)本身存在的自律性可以自行進(jìn)行約束從而提高服務(wù)水平;政府進(jìn)行掃描式的全面監(jiān)督管理;工程咨詢單位積極配合政府部門的各方面的工作，比如，配合創(chuàng)新管理體系的建立，并合理利用所有的資源甚至是人力資源。在組織建立上，激勵(lì)機(jī)制的完善十分重要，這可以增強(qiáng)全隊(duì)成員的積極性與使命感，從而提高企業(yè)的服務(wù)水平進(jìn)而形成企業(yè)自身的高競(jìng)爭(zhēng)力。

3 ?對(duì)策與建議

3.1 加強(qiáng)對(duì)工程咨詢業(yè)的整體規(guī)劃、監(jiān)管以及支持

首先，要有全局意識(shí)觀，做好整體規(guī)劃，尤其是在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，充分顯現(xiàn)咨詢業(yè)的優(yōu)勢(shì)，政府相關(guān)部門必須依據(jù)實(shí)際情況對(duì)以國(guó)家的角度或者以工程咨詢單位的角度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。項(xiàng)目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用是為工程項(xiàng)目提供服務(wù)，包括進(jìn)行籌劃、策劃、監(jiān)督和鑒證等，并且在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和管理中承擔(dān)一定的責(zé)任。項(xiàng)目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅僅承擔(dān)項(xiàng)目的信息傳遞，而是在信息識(shí)別，轉(zhuǎn)讓，交接等工作中承擔(dān)重要角色，負(fù)責(zé)的任務(wù)有：規(guī)劃，規(guī)劃，監(jiān)督和特定項(xiàng)目的驗(yàn)證，在附有權(quán)利的同時(shí)也承擔(dān)一定的責(zé)任 [7]。在中國(guó)現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)中，制度上的適應(yīng)性要求高，所以要對(duì)制度的實(shí)際運(yùn)用和規(guī)范運(yùn)用進(jìn)行深度研究，從而提高工程咨詢業(yè)布局的準(zhǔn)確性與適用性以及行業(yè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的規(guī)范性，進(jìn)行過(guò)程獨(dú)立化經(jīng)營(yíng)處理。二是增強(qiáng)監(jiān)管強(qiáng)度。深思PPP項(xiàng)目在工程造價(jià)咨詢行業(yè)的有利之處的必要前提是對(duì)運(yùn)作管理全面加強(qiáng)監(jiān)管強(qiáng)度。在PPP項(xiàng)目立法過(guò)程中，政府的理念必須從一而終堅(jiān)持物有所值，并對(duì)公司的經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行評(píng)估。不僅如此，應(yīng)對(duì)公司財(cái)政方面的監(jiān)管到位，嚴(yán)格控制公共預(yù)算支出0%的重點(diǎn)邊界線，并對(duì)金融部門運(yùn)用進(jìn)行全方位的全面分析的方法輻射監(jiān)管來(lái)達(dá)到高效評(píng)估項(xiàng)目的目的。

3.2 拓寬PPP項(xiàng)目咨詢業(yè)務(wù)服務(wù)邊界

為了拓寬PPP項(xiàng)目咨詢業(yè)務(wù)服務(wù)邊界，工程咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)建并完善PPP部門，在部門人員方面應(yīng)完備部門人員（律師，注冊(cè)會(huì)計(jì)師，項(xiàng)目經(jīng)理，成本工程師和咨詢工程師等）;在風(fēng)險(xiǎn)方面，應(yīng)分析并控制風(fēng)險(xiǎn)，制定完善的合同，加強(qiáng)過(guò)程管理，提高咨詢與評(píng)估工作的服務(wù)水平，以確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。所以說(shuō)，一旦PPP項(xiàng)目咨詢業(yè)務(wù)服務(wù)的范圍輻射面增加自然而然會(huì)提高PPP項(xiàng)目咨詢的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.3 工程咨詢協(xié)會(huì)在各主體之間扮演協(xié)調(diào)與保障的角色

為了使得PPP項(xiàng)目咨詢業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，工程咨詢協(xié)會(huì)的存在意義重大。工程咨詢協(xié)會(huì)主要是協(xié)調(diào)與政府的關(guān)系，比如政府與社會(huì)、企業(yè)和私營(yíng)部門之間的關(guān)系。然后在政府的監(jiān)督下完善的各項(xiàng)規(guī)定，并靈活分析現(xiàn)實(shí)并調(diào)整管理方法，從而，將工程咨詢協(xié)會(huì)在各主體之間的溝通協(xié)調(diào)作用充分發(fā)揮，并最終達(dá)到服務(wù)保障的目的。

總而言之，國(guó)家不管是在政策上還是經(jīng)濟(jì)上都在為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施鋪路，這必然會(huì)為PPP項(xiàng)目的發(fā)展增速，采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域會(huì)為人民帶來(lái)福祉的同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，本文的研究的重要性也就凸顯了出來(lái)。

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