孫建波

摘要：在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化、教育治理現(xiàn)代化等政策背景下，社區(qū)教育應(yīng)主動因應(yīng)時代發(fā)展之需，實現(xiàn)從社區(qū)教育城鄉(xiāng)區(qū)隔向城鄉(xiāng)社區(qū)教育一體化轉(zhuǎn)變;從政府單中心治理向多主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變;從注重擴大規(guī)模向著力提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變;從政策引導(dǎo)性發(fā)展向法制化、制度化發(fā)展轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞 政策環(huán)境;社區(qū)教育;轉(zhuǎn)型發(fā)展

改革開放以來，我國現(xiàn)代意義上的社區(qū)教育從無到有、從小到大，獲得了快速發(fā)展?？梢灶A(yù)見，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、城鄉(xiāng)一體化的深入推進、學(xué)習(xí)化社會建設(shè)以及教育治理現(xiàn)代化進程的提檔增速，我國社區(qū)教育必將進入一個快速發(fā)展的新時期。新時期意味著新機遇、新挑戰(zhàn)。要抓住機遇、戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，社區(qū)教育當(dāng)努力實現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變。

一、從社區(qū)教育的城鄉(xiāng)區(qū)隔向城鄉(xiāng)社區(qū)教育一體化轉(zhuǎn)變

新中國成立之初，國家即確立了“城市優(yōu)先”“工業(yè)優(yōu)先”“農(nóng)村支援城市、農(nóng)業(yè)支援工業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略，并進行了與之相應(yīng)的政治、經(jīng)濟、文化教育的制度設(shè)計，構(gòu)建了以戶籍制度為核心，包括就學(xué)、就業(yè)、薪酬、福利保障等在內(nèi)的城鄉(xiāng)分割的制度結(jié)構(gòu)。由此，逐步形成了我國城鄉(xiāng)區(qū)隔的二元社會結(jié)構(gòu)。

在這種城鄉(xiāng)區(qū)隔的二元社會結(jié)構(gòu)中，城市教育由政府辦學(xué)，辦學(xué)經(jīng)費得到公共財政保障，而農(nóng)村教育則是“人民教育人民辦”，即由農(nóng)民自己出錢、出人、出力辦學(xué)。農(nóng)村教育和城市教育都具有典型的地域局限性，互不關(guān)聯(lián)、自成體系，在各自的地域空間內(nèi)封閉運行。

我國現(xiàn)代意義上的社區(qū)教育于20世紀(jì)80年代首先在城市興起。隨著改革開放的深入和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，我國農(nóng)村社區(qū)教育也開始發(fā)展，并逐步得到重視[1]。盡管改革開放以來，我國城鄉(xiāng)社區(qū)教育得到了較快發(fā)展，但我國城鄉(xiāng)二元社會發(fā)展格局并沒有根本性的改變，根植于二元社會結(jié)構(gòu)的社區(qū)教育城鄉(xiāng)區(qū)隔的現(xiàn)狀也沒有實質(zhì)性的改變。社區(qū)教育的城鄉(xiāng)區(qū)隔，造成了農(nóng)村社區(qū)教育與城市社區(qū)教育的巨大發(fā)展差距，使農(nóng)村人口本應(yīng)與城市人口平等享受的教育權(quán)利得不到保障，整體上降低了農(nóng)村教育發(fā)展水平、農(nóng)村人口的文化素質(zhì)，也拉大了城鄉(xiāng)人口和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的發(fā)展差距。

社區(qū)教育城鄉(xiāng)區(qū)隔的根源是城鄉(xiāng)區(qū)隔的二元社會結(jié)構(gòu)，解決問題的根本出路是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。今天，我國已經(jīng)進入了社會主義建設(shè)新時代，正在深入推進城鄉(xiāng)一體化進程。“城鄉(xiāng)教育一體化”是“城鄉(xiāng)一體化”的邏輯延伸，城鄉(xiāng)社區(qū)教育一體化自然包含其中。城鄉(xiāng)社區(qū)教育一體化的實質(zhì)是打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的束縛，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展，補齊農(nóng)村社區(qū)教育的發(fā)展短板、縮小城鄉(xiāng)社區(qū)教育差距，促進城鄉(xiāng)社區(qū)教育資源的雙向流動、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)教育的公平發(fā)展、均衡發(fā)展和共同發(fā)展。因此，我們應(yīng)從城鄉(xiāng)一體化的政策視角出發(fā)，用城鄉(xiāng)一體化的理論思維，重新審視和定位城鄉(xiāng)社區(qū)教育關(guān)系，撤除社區(qū)教育城鄉(xiāng)區(qū)隔的制度藩籬，構(gòu)建動態(tài)均衡、雙向溝通、良性互動的教育體制機制，實現(xiàn)社區(qū)教育的城鄉(xiāng)區(qū)隔向城鄉(xiāng)社區(qū)教育一體化轉(zhuǎn)變。

二、從政府單中心治理向多主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變

從我國社區(qū)教育發(fā)展歷史看，盡管學(xué)校、企業(yè)、社會團體、志愿者組織也在一定程度上參與了社區(qū)教育發(fā)展，但多是扮演配角、起輔助性作用的表層參與。總體上，我國社區(qū)教育發(fā)展表現(xiàn)出一種較為典型的政府單中心治理特征。其一，從管理體制看，“政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，教育部門主管，有關(guān)部門配合，社會積極支持，社區(qū)自主活動，群眾廣泛參與”是我國社區(qū)教育的基本管理體制。這種管理體制的組織形態(tài)是各層級（區(qū)、街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等）的“社區(qū)教育委員會”，由其代表政府具體履行社區(qū)教育管理職能。盡管社區(qū)教育委員會在一定程度上也吸收了社會人士、企業(yè)代表、社區(qū)管理干部等參與，但其主要組成人員卻是相關(guān)政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，一般由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，決策權(quán)實際掌控在各級政府手中?！斑@種地域型管理體制，由于政府機構(gòu)出面牽頭，以行政力量為主導(dǎo)，具有明顯的行政屬性。”[2]其二，從辦學(xué)主體看，各級政府始終是社區(qū)教育最主要的辦學(xué)主體。改革開放以來，我國社區(qū)教育發(fā)展大體經(jīng)歷了“啟動——轉(zhuǎn)型發(fā)展——實踐深化和提升”三個階段[3]。在這一過程中，各級政府紛紛創(chuàng)辦了不同形式、不同層次的社區(qū)教育實體機構(gòu)，我國初步形成了由社區(qū)大學(xué)、社區(qū)學(xué)院、社區(qū)學(xué)校、社區(qū)教學(xué)點組成的社區(qū)教育體系。其三，從經(jīng)費投入看，社區(qū)教育的辦學(xué)經(jīng)費主要由政府負擔(dān)，其他渠道來源的經(jīng)費在社區(qū)教育總經(jīng)費中占比微乎其微，基本可以忽略不計[4]。有調(diào)查證實，即使在經(jīng)濟較發(fā)達、社區(qū)教育發(fā)展較好較快的地區(qū)，社區(qū)教育的辦學(xué)經(jīng)費也主要依靠政府的財政投入[5]。

社區(qū)教育政府單中心治理的弊端顯而易見。一是政府單中心治理容易在不了解實際情況下，對社區(qū)教育的發(fā)展形勢、真實需要作出錯誤判斷，導(dǎo)致決策失誤。二是政府對社區(qū)教育事無巨細的大包大攬，實際上是政府沒有認清自己角色和職責(zé)的一種越位行為，極易誘發(fā)和強化其他主體“凡事靠政府”的一種心理定勢和慣性思維，心安理得地置身社區(qū)教育事外。三是社區(qū)教育的單中心治理，也使社區(qū)教育發(fā)展中的一些突出問題，如社區(qū)教育服務(wù)供需失衡、辦學(xué)經(jīng)費短缺、優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏、合格師資嚴重不足等，長期得不到解決。因此，社區(qū)教育的發(fā)展，必須擺脫對政府的過度依賴，實現(xiàn)從政府單中心治理向多主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

社區(qū)教育多主體協(xié)同治理是指：政府、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)組織、社區(qū)居民等“利益相關(guān)人”，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，制定并遵守一定的規(guī)則和程序，通過合作行動共同管理社區(qū)教育事務(wù)，以實現(xiàn)社區(qū)教育利益性最大化的過程。其意義在于：一是有利于減少誤識、誤判，利用集體智慧提高社區(qū)教育決策的科學(xué)性;二是有利于充分挖掘和有效整合各種資源，有效解決社區(qū)教育資源短缺的難題;三是有利于豐富社區(qū)教育活動，為社區(qū)居民提供多樣化、個性化的社區(qū)教育服務(wù);四是有利于提高社區(qū)居民對社區(qū)教育的認同度，為社區(qū)教育發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

從西方發(fā)達國家社區(qū)教育發(fā)展歷史看，成功的社區(qū)教育從來都不是依靠單一的政府行為。例如，美國政府鼓勵社區(qū)教育的多元參與，作為實施主體的社區(qū)學(xué)院，積極通過與商業(yè)組織、俱樂部、慈善組織等開展合作，為社區(qū)居民提供多樣化的社區(qū)教育形式和豐富的社區(qū)教育內(nèi)容[6]。美國的普通公立中小學(xué)校在業(yè)余時間會面向社區(qū)居民提供多種教育服務(wù)。各類高等教育機構(gòu)也會利用自身在科學(xué)文化知識等方面的優(yōu)勢開展各種知識推廣，如講座和主題討論會等。在北歐國家，如丹麥、挪威、瑞典、芬蘭、冰島等，民間團體在社區(qū)教育中扮演了重要角色[7]。這些西方發(fā)達國家發(fā)展社區(qū)教育的成功經(jīng)驗之一，就是讓政府、學(xué)校、企業(yè)、社會組織、民間團體等多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同推動社區(qū)教育發(fā)展。

我們要從西方發(fā)達國家社區(qū)教育歷史中汲取成功經(jīng)驗，努力推動我國社區(qū)教育從政府單中心治理向多主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

三、從注重擴大社區(qū)教育規(guī)模向著力提高社區(qū)教育質(zhì)量轉(zhuǎn)變

自20世紀(jì)80年代社區(qū)教育發(fā)展伊始，我國就選擇了一條外延式發(fā)展道路。即：從需求側(cè)發(fā)力，通過典型示范、以點帶面，從中心城市向其他市、縣、區(qū)、街道和農(nóng)村延伸，不斷擴大規(guī)模、提高覆蓋面，重點解決城鄉(xiāng)社區(qū)教育的有與無、多與少問題。

1986年，上海真如中學(xué)成立了我國第一個社區(qū)教育委員會。1987年，天津市河西區(qū)以中小學(xué)校外教育為主要內(nèi)容，在區(qū)轄三個街道開展社區(qū)教育試點試驗。1988年，《中共中央關(guān)于改革和加強中小學(xué)德育工作的意見》，提出開展社區(qū)教育試點工作。2000年，教育部首次批準(zhǔn)8個全國社區(qū)教育實驗區(qū)。2008年，教育部確定了34個單位為全國教育示范區(qū)。正是通過這種“以點帶面”、發(fā)揮典型示范效應(yīng)的推進方法，使我國社區(qū)教育規(guī)模不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計，僅2013年，全國社區(qū)教育開展老年人教育培訓(xùn)約1728.1萬人、外來務(wù)工人員培訓(xùn)約1477.9萬人、青少年培訓(xùn)1400.1萬人、農(nóng)民培訓(xùn)944.6萬人、下崗失業(yè)人員培訓(xùn)234.8萬人[8]，社區(qū)教育覆蓋率迅速提高。

截至2016年，全國共有國家級實驗區(qū)228個、示范區(qū)122個[9]，覆蓋全國31個省級行政區(qū)（不含港澳臺地區(qū)）。除國家級實驗區(qū)、示范區(qū)外，還有大量省級、地市級、區(qū)縣級社區(qū)教育實驗區(qū)、示范區(qū)，而實驗區(qū)、示范區(qū)只是社區(qū)教育中的少數(shù)典型，每一個實驗區(qū)、示范區(qū)都包含了數(shù)量眾多的各層級社區(qū)教育實體機構(gòu)。例如，2001年9月，浙江省杭州市下城區(qū)和寧波市鄞州區(qū)被教育部確定為全國首批社區(qū)教育實驗區(qū)，率先開展社區(qū)教育實驗工作，自此社區(qū)教育快速發(fā)展。2008年浙江省建立省社區(qū)教育指導(dǎo)中心，全省11個設(shè)區(qū)市均建立了社區(qū)大學(xué)（城市大學(xué)），90個縣（市區(qū)）全部建立縣級社區(qū)學(xué)院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)學(xué)校達1289所，村（社區(qū)）市民學(xué)校達17283所。截至2013年，浙江省共創(chuàng)建國家級社區(qū)教育實驗區(qū)20個，其中示范區(qū)11個，省級社區(qū)教育實驗區(qū)43個，省級社區(qū)教育示范校54所，全省架構(gòu)起省、市、縣區(qū)、鎮(zhèn)街、村居五級社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，基本形成了以國家級和省級社區(qū)教育示范區(qū)和實驗區(qū)為引領(lǐng)，以市、縣社區(qū)學(xué)院為龍頭，以鎮(zhèn)街社區(qū)學(xué)校為骨干，輻射所有村居的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)[10]。

不過，值得警惕的是，我國社區(qū)教育在規(guī)?；瘮U張的同時，也暴露出較為嚴重的質(zhì)量問題。集中體現(xiàn)為：社區(qū)教育無特色、針對性不強，城鄉(xiāng)社區(qū)居民對社區(qū)教育的認同度、參與度、滿意度低等[11]。究其原因，主要在于：社會普遍存在對社區(qū)教育的認知偏差、社區(qū)教育的法律地位不明、無固定經(jīng)費來源、專業(yè)隊伍渙散匱乏等[12]。由于社區(qū)教育的質(zhì)量不高，導(dǎo)致社區(qū)教育“聽起來很好”“看起來很美”，實際上卻陷于“好看不好用”“叫好不叫座”的尷尬境地。

對任何教育而言，質(zhì)量都是生命線。社區(qū)教育要走出發(fā)展困境，就不能基于傳統(tǒng)的慣性思維，繼續(xù)走“以規(guī)模求生存”的外延式發(fā)展老路，必須從供給側(cè)發(fā)力，在穩(wěn)步擴大社區(qū)教育規(guī)模的同時，著力于質(zhì)量提升，以多樣化、個性化、高質(zhì)量的新供給激發(fā)新需求，實現(xiàn)社區(qū)教育的內(nèi)涵式發(fā)展。尤其是當(dāng)前中國特色社會主義進入了新時代，全面建成小康社會進入關(guān)鍵期，國家正在實施鄉(xiāng)村振興、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、國家治理現(xiàn)代化、教育治理現(xiàn)代化、學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略。這既給社區(qū)教育發(fā)展帶來前所未有的歷史機遇，也對社區(qū)教育提出了更大的挑戰(zhàn)。社區(qū)教育只有抓住機遇、戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，緊扣“提升質(zhì)量”這個主題，才能不辱使命、行穩(wěn)致遠！

值得慶幸的是，近年來，國家有關(guān)職能部門已經(jīng)越來越關(guān)注社區(qū)教育的質(zhì)量問題。例如，2014年以來，教育部相關(guān)職能部門，持續(xù)開展“社區(qū)教育滿意度調(diào)查”“終身學(xué)習(xí)主題論壇”“全民終身學(xué)習(xí)活動周”等活動，以此為抓手，大力推動我國社區(qū)教育質(zhì)量的整體提升。質(zhì)量即生命。社區(qū)教育要獲得城鄉(xiāng)居民的廣泛認可，獲得政府和社會的堅定支持，就必須牢固樹立質(zhì)量意識，堅持走內(nèi)涵式發(fā)展道路，盡快實現(xiàn)從規(guī)模擴張到質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)變。

四、從政策引導(dǎo)性發(fā)展向法制化、制度化發(fā)展轉(zhuǎn)變

改革開放以來，國家出臺了一系列政策，引導(dǎo)、鼓勵和支持社區(qū)教育的發(fā)展。從1988年的《中共中央關(guān)于改革和加強中小學(xué)德育工作的通知》到1993年中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，再到2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，都對社區(qū)教育發(fā)展提供了要求;2014年教育部等七部委《關(guān)于推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》和2016年《教育部等九部委關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》等文件則從部委層面明確了社區(qū)教育的工作目標(biāo)與任務(wù)。

除國家政策外，一些地方政府也出臺了專門性的地方社區(qū)教育政策，或在地方終身教育立法中涉及社區(qū)教育發(fā)展舉措。比如：1992年的《上海市社區(qū)教育工作暫行規(guī)定（草案）》;1993年天津市的《關(guān)于深化社區(qū)教育的若干意見》;2003年浙江省的《關(guān)于大力開展社區(qū)教育工作的意見》;2005年的《福建省終身教育促進條例》，2011年的《上海市終身教育促進條例》，2017年江西省《關(guān)于加快推進社區(qū)教育發(fā)展的實施意見》、江蘇省《關(guān)于加快社區(qū)教育發(fā)展的實施意見》，等等。

目前，我國已經(jīng)初步形成了較為完善的社區(qū)教育政策體系。正是在國家和地方政策的強力推動下，我國社區(qū)教育得到快速發(fā)展。鑒于此，本文把我國社區(qū)教育發(fā)展的這種特征，歸結(jié)為“政策引導(dǎo)性發(fā)展”。

政策與法律有不同的調(diào)整范圍和約束力。通常政策實施主要依靠政策執(zhí)行主體和實施對象的政策意識、政治覺悟和道德水平，違反政策可能受到行政處分、承受輿論壓力，但其總體上是對行為主體的一種“柔性約束”;法律則不同，不管法律關(guān)系主體是否具備一定的思想覺悟、法律意識和能力，都必須做到“有法必依，執(zhí)法必嚴”，違反法律通常需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任，甚至刑事責(zé)任，具有剛性約束力。沒有法律保障，社區(qū)教育實際上處于一種“依附性”地位，常常陷于一種近似于體制外生存的邊緣化困境。社區(qū)教育能否得到發(fā)展，在很大程度上取決于地方政府領(lǐng)導(dǎo)的個人意志，容易出現(xiàn)“人走政息”，不能穩(wěn)定發(fā)展。

西方發(fā)達國家發(fā)展社區(qū)教育的成功經(jīng)驗之一，就是非常注重通過立法促進社區(qū)教育的法制化。例如，日本與1949-1951年間頒布了《社會教育法》《圖書館法》《博物館法》;瑞典20世紀(jì)60年代以來，頒布了《學(xué)習(xí)小組法》《市立成人教育法》《民眾中學(xué)法》;韓國1999年頒布了《終身教育法》，等等[13]。與西方發(fā)達國家相比，我國社區(qū)教育的立法工作明顯滯后。迄今，我國還沒有國家層面的終身教育、社區(qū)教育立法。盡管一些地方政府也出臺了一些涉及社區(qū)教育發(fā)展的地方性法規(guī)，但卻鮮見專門性的地方社區(qū)教育立法。2016年的《成都市社區(qū)教育促進條例》，可能是我國迄今唯一的、專門性的地方社區(qū)教育法規(guī)。

當(dāng)前，我國正在大力推進國家治理法制化、教育治理現(xiàn)代化建設(shè)，我們可以借鑒西方社區(qū)教育發(fā)展的成功經(jīng)驗，盡快制定專門的《社區(qū)教育法》，用法律為我國社區(qū)教育的健康發(fā)展保駕護航。同時，在政策、法律下還需制度配套。制度作為一個關(guān)聯(lián)性、結(jié)構(gòu)性存在，包括核心制度和外圍制度。核心制度是指那些對社區(qū)教育運行發(fā)生直接影響的制度，如管理制度、經(jīng)費投入制度、課程開發(fā)制度、教師制度、評價制度等;外圍制度則是指那些對社區(qū)教育運行發(fā)生間接影響的制度，如戶籍制度、就學(xué)制度、就業(yè)制度、福利制度等。我國幅員廣闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展、社區(qū)教育發(fā)展差異巨大，需因地制宜、因時而變，科學(xué)制定特色鮮明的地方社區(qū)教育制度。

教育治理現(xiàn)代化過程本質(zhì)上是教育法制化、制度化的過程。社區(qū)教育須順時而動、順勢而為，努力實現(xiàn)從政策引導(dǎo)性發(fā)展向法制化、制度化發(fā)展轉(zhuǎn)變。