竇維祥

基本建設(shè)單位指的是基建項(xiàng)目投資建設(shè)活動(dòng)的管理者以及組織者，是一種非盈利性組織，從行政上看屬于獨(dú)立組織形式，在經(jīng)濟(jì)上采取獨(dú)立核算，法律上通常具備一定的法人資格。對(duì)基本建設(shè)單位所開展的財(cái)務(wù)管理研究有其必要性。首先，建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的要求。監(jiān)管資金的合理化使用，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的公開、透明。其次，提升投資效益的要求?；窘ㄔO(shè)投資的目標(biāo)是通過最少的投入最終獲得最大化的生態(tài)與社會(huì)效益，強(qiáng)化對(duì)基本建設(shè)單位的財(cái)務(wù)管理，能夠有效的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的有序開展，提升基建投資的效益。最后，強(qiáng)化廉政建設(shè)的要求。基本建設(shè)單位所實(shí)施的財(cái)務(wù)管理工作，可以有效的推進(jìn)基建工作的實(shí)施，避免基建活動(dòng)中出現(xiàn)的各種損失浪費(fèi)的問題。以筆者原工作單位合肥市政務(wù)文化新區(qū)建設(shè)指揮部辦公室為例，該單位為公益性事業(yè)單位，承擔(dān)合肥市政務(wù)區(qū)12.67平方公里范圍內(nèi)主次干道等市政基礎(chǔ)設(shè)施、合肥體育中心、合肥大劇院、市政務(wù)中心等一系列重點(diǎn)工程建設(shè)任務(wù)，資金來源主要為省、市財(cái)政撥款。該單位自2002年成立以來，完成基建投資130多億元，基本建設(shè)項(xiàng)目多，資金量大，基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理重要性非常突出。筆者現(xiàn)工作單位合肥東部新中心建設(shè)管理辦公室，建設(shè)區(qū)域34平方公里，基本建設(shè)項(xiàng)目更多，資金量更大，加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理重要性和必要性更為明顯。

一、基本建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理中存在的問題

（一）基本建設(shè)投資管理制度滯后

近年來， 國(guó)家提升了財(cái)政改革的速度，部門預(yù)決算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付、非稅收入管理、中期財(cái)政規(guī)劃、政府債務(wù)管理等各項(xiàng)財(cái)政制度相繼實(shí)施。但是，基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度主要還是2002年財(cái)政部頒布的《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》及相關(guān)配套文件，2016年，財(cái)政部頒布了《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（簡(jiǎn)稱《規(guī)則》），新制度對(duì)基本建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理提出了全新的要求。但是，從實(shí)施效果來看，成效并沒有得到完全體現(xiàn)。通過近年來本單位對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收、檢查和基建決算審查方面來看，基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程中產(chǎn)生了很多新的問題與情況，同時(shí)也暴露出了基本建設(shè)項(xiàng)目存在會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、管理職能缺失、會(huì)計(jì)信息反映不夠真實(shí)的問題，不單單提升了監(jiān)管的成本，同時(shí)對(duì)投資效益的有效發(fā)揮也產(chǎn)生了影響。所以，《規(guī)則》相關(guān)的配套設(shè)施，尤其是配套政策的落地依然有待進(jìn)一步強(qiáng)化。

（二）部門管理職能缺失

財(cái)務(wù)內(nèi)控制度管理是基本建設(shè)單位的一項(xiàng)關(guān)鍵工作，同時(shí)也是長(zhǎng)期的工作內(nèi)容。相對(duì)完備的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度體系能夠確保業(yè)務(wù)活動(dòng)以及單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加的合法合規(guī)，保證資金可以得到更加有效的使用，財(cái)務(wù)信息更加的完整與真實(shí)，有效的杜絕腐敗以及舞弊情況的出現(xiàn)，提升公共服務(wù)的效果與效率。不少單位領(lǐng)導(dǎo)非常重要這項(xiàng)工作，單位內(nèi)控建設(shè)也較為完備?？墒?，基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理是基本建設(shè)單位的核心內(nèi)容，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的建設(shè)卻沒有引起各方的關(guān)注，在制度體系層面缺少相應(yīng)內(nèi)容，導(dǎo)致了存在工作職能不夠清晰、工作任務(wù)不夠明確以及績(jī)效評(píng)價(jià)模糊等制度層面職能缺失問題。比如，從工作流程上看，財(cái)務(wù)管理工作需要貫穿基建項(xiàng)目的整個(gè)過程，并且要詳細(xì)的掌握項(xiàng)目可研的批復(fù)和編制，初步的設(shè)計(jì)概算批復(fù)以及編制，項(xiàng)目招投標(biāo)、實(shí)施以及竣工驗(yàn)收等眾多環(huán)節(jié)。可是有些單位在財(cái)務(wù)管理層面只是完成了簡(jiǎn)單財(cái)務(wù)核算工作，因?yàn)閷?duì)項(xiàng)目整個(gè)過程不夠了解，產(chǎn)生了管理上的問題。首先，從編制預(yù)算的過程上看，部門預(yù)算編制以及政府采購(gòu)預(yù)算、新增資產(chǎn)配置預(yù)算之間無法做到有效銜接，產(chǎn)生了錯(cuò)報(bào)以及漏報(bào)的問題。其次，項(xiàng)目預(yù)算不夠細(xì)化，無法準(zhǔn)確的分解項(xiàng)目各個(gè)年度的財(cái)政資金預(yù)算需求，所申請(qǐng)的年度國(guó)庫(kù)資金和實(shí)際的需求之間存在著較大的差距，使得預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度非常緩慢。再次，建設(shè)成本控制完全偏離項(xiàng)目概算批復(fù)以及初步設(shè)計(jì)，使得竣工財(cái)務(wù)決算的時(shí)候頻繁出現(xiàn)建設(shè)成本費(fèi)用需要調(diào)整的問題，對(duì)成本費(fèi)用準(zhǔn)確性產(chǎn)生了間接影響。最后，在工程預(yù)付款、竣工價(jià)款、進(jìn)度款結(jié)算過程中沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的審核職責(zé)。

（三）規(guī)范化管理亟待提升

1.會(huì)計(jì)崗位設(shè)置不合理。因?yàn)榛窘ㄔO(shè)單位相較于普通單位而言，并非是長(zhǎng)期存在，因此基本建設(shè)財(cái)務(wù)崗位也是隨著基本建設(shè)項(xiàng)目的最終批復(fù)，由單位現(xiàn)有會(huì)計(jì)兼任或者是安排臨時(shí)人員。因?yàn)闆]有經(jīng)過基本建設(shè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相關(guān)知識(shí)的全面培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，對(duì)基建法律法規(guī)以及流程不夠熟悉，在履行概預(yù)算控制、會(huì)計(jì)核算以及財(cái)務(wù)監(jiān)督等層面，難以履行相關(guān)職責(zé)。

2.建設(shè)資金沒有能夠?qū)？顚Ｓ?，存在相互挪用現(xiàn)象。財(cái)務(wù)人員沒有介入項(xiàng)目的前期工作，對(duì)項(xiàng)目情況不了解，部分單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度不熟悉，不重視項(xiàng)目資金管理，部分資金使用改變了用途，資金不能專款專用，弱化了財(cái)務(wù)管理的職能。

3.成本費(fèi)用控制不夠準(zhǔn)確?；窘ㄔO(shè)單位沒有能夠嚴(yán)格的按照規(guī)定對(duì)建設(shè)成本范圍、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制。主要是待攤項(xiàng)目費(fèi)用核算、管理部門報(bào)銷和基建項(xiàng)目無關(guān)的費(fèi)用，這些費(fèi)用都需要財(cái)務(wù)管理人員加強(qiáng)控制與監(jiān)督。

4.財(cái)務(wù)決算和審計(jì)報(bào)告內(nèi)容不完整。部分項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算和審計(jì)報(bào)告沒有能夠真實(shí)的體現(xiàn)出項(xiàng)目資金的實(shí)際支出情況，這類問題體現(xiàn)在待核銷基本建設(shè)支出處理問題上。在基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中可能會(huì)涉及到一些無法形成資產(chǎn)的支出，比如綠化、土地平整、損毀道路修復(fù)等，這些內(nèi)容需要按照實(shí)際的情況將其作為待核銷的基建項(xiàng)目支出進(jìn)行處理，而不能夠?qū)⑵浜?jiǎn)單的按照投資總額將其完全作為交付資產(chǎn)，導(dǎo)致人為原因出現(xiàn)的賬面資產(chǎn)不準(zhǔn)確的問題。

5.資產(chǎn)交付手續(xù)難以及時(shí)辦理。首先，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格以后，按照規(guī)定，竣工價(jià)款結(jié)算一般應(yīng)當(dāng)在2個(gè)月內(nèi)完成，大型項(xiàng)目一般不超過3個(gè)月，但存在不少項(xiàng)目沒有能夠做到，有的項(xiàng)目甚至延遲較長(zhǎng)時(shí)間，更沒有按照規(guī)定能夠辦理資產(chǎn)交付手續(xù)，沒有能夠按照批復(fù)的項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)務(wù)處理。其次，建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)，建設(shè)內(nèi)容繁多的項(xiàng)目，沒有能夠按照相關(guān)規(guī)定編制竣工財(cái)務(wù)決算，沒有能夠按照單項(xiàng)工程估值以及設(shè)備采購(gòu)價(jià)值及時(shí)的計(jì)入到固定資產(chǎn)中，并交付使用。上述這些問題在某種意義上會(huì)對(duì)投資效益的有效發(fā)揮產(chǎn)生影響。

二、基本建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理的改進(jìn)策略

（一）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作

要定期組織財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》及相關(guān)會(huì)計(jì)制度，要學(xué)習(xí)了解基本建設(shè)程序、設(shè)計(jì)概算和施工圖預(yù)算等基本建設(shè)相關(guān)知識(shí)，要學(xué)習(xí)《招投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《工程造價(jià)管理》等相關(guān)知識(shí)，要采取走出去、請(qǐng)進(jìn)來等多種方式加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，財(cái)務(wù)人員專業(yè)過硬，才能更好的做好財(cái)務(wù)工作。

（二）建立和完善相關(guān)制度

1.建立基本建設(shè)管理制度，其中包含了工程造價(jià)、會(huì)計(jì)核算、合同簽訂、項(xiàng)目管理等方面的制度，對(duì)牽涉到的項(xiàng)目環(huán)節(jié)要加以規(guī)范，將立項(xiàng)、建設(shè)、設(shè)計(jì)以及移交等方面工作貫穿項(xiàng)目的整個(gè)過程，資金使用環(huán)節(jié)，相關(guān)部門和人員要能夠彼此制約與監(jiān)督。要嚴(yán)格的按照《規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行核算，做好會(huì)計(jì)科目設(shè)置以及賬務(wù)處理工作，推動(dòng)會(huì)計(jì)核算的規(guī)范化。在完善相關(guān)制度的進(jìn)程中，要構(gòu)建和基本建設(shè)項(xiàng)目相符的內(nèi)控體系，對(duì)于審批、決策、預(yù)算、環(huán)節(jié)、跟蹤審計(jì)、工程進(jìn)度等控制制度要加以完善，只有這樣，在項(xiàng)目建設(shè)的全部過程中，才能夠保證資金的合理而又科學(xué)的使用。

2.強(qiáng)化成本核算，提高資金控制意識(shí)，按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行投資活動(dòng)，嚴(yán)格控制建設(shè)成本。嚴(yán)格結(jié)算紀(jì)律，不能夠以撥代支，將工程進(jìn)度款、工程備料款以及工程結(jié)算款撥付進(jìn)行簡(jiǎn)單統(tǒng)一化處理，需要嚴(yán)格按照招投標(biāo)文件、工程承包合同以及施工設(shè)計(jì)圖的相關(guān)資料、文件進(jìn)行審核，杜絕超概算支付。

3.對(duì)基本建設(shè)程序加以規(guī)范，各項(xiàng)工作要嚴(yán)格的按照程序開展。制定項(xiàng)目的立項(xiàng)規(guī)則，訂立招投標(biāo)、經(jīng)濟(jì)合同、工程設(shè)計(jì)變更、工程款項(xiàng)審批支付的相關(guān)流程。構(gòu)建合同簽訂、預(yù)算管理、監(jiān)督、實(shí)施以及反饋的相關(guān)程序。

4.強(qiáng)化不同部門之間的溝通。以制度的形式要求所有的財(cái)務(wù)人員都要積極的介入項(xiàng)目不同階段的工作，比如項(xiàng)目招投標(biāo)、設(shè)計(jì)、工程變更以及合同簽訂等方面工作，實(shí)現(xiàn)事前、事中以及事后整個(gè)過程的管理、監(jiān)督，將相關(guān)項(xiàng)目信息進(jìn)行及時(shí)的反饋，使得各方能夠及時(shí)的掌握相關(guān)情況，保證項(xiàng)目任務(wù)的順利完成。

5.積極對(duì)接財(cái)政、審計(jì)等部門，定期接受監(jiān)督檢查。以筆者單位為例，市審計(jì)局將該單位作為跟蹤審計(jì)單位，1-2年定期對(duì)該單位進(jìn)行全面審計(jì)，市財(cái)政局、市紀(jì)委等相關(guān)單位派出專人跟蹤項(xiàng)目建設(shè)全過程都取得了非常好的效果。

（三）做好會(huì)計(jì)核算工作

1.基建項(xiàng)目立項(xiàng)后，按照規(guī)定成立財(cái)務(wù)管理部門以及明確由專人負(fù)責(zé)的基建財(cái)務(wù)工作。以概預(yù)算建設(shè)內(nèi)容為依托，以基建會(huì)計(jì)制度合理化為根本要求，設(shè)置賬套，構(gòu)建內(nèi)控制度。

2.嚴(yán)格基建成本構(gòu)成。建設(shè)成本包含了設(shè)備投資支出、安裝工程支出、其他投資支出等。每個(gè)月的月末財(cái)務(wù)人員依據(jù)監(jiān)理單位、建設(shè)單位以及施工單位共同簽字的第三方審計(jì)報(bào)告，計(jì)入工程投資。對(duì)于質(zhì)量試驗(yàn)費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)以及監(jiān)理費(fèi)用等待攤投資，依據(jù)實(shí)際支付的金額入賬。嚴(yán)格控制建設(shè)成本標(biāo)準(zhǔn)、范圍，超出標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容不得列入項(xiàng)目成本。

3.要加強(qiáng)專戶資金管理工作，定期與相關(guān)單位核對(duì)往來科目，盤活存量資金。專戶資金管理的好壞直接影響建設(shè)成本，影響資金周轉(zhuǎn)，影響項(xiàng)目的效益。如筆者單位承擔(dān)的匡河工程，總造價(jià)近5億元，資金主要由市財(cái)政撥款。2012年，京福鐵路合肥段部分工程跨匡河，需要對(duì)匡河部分綠化、河道、景觀進(jìn)行拆除和恢復(fù)，合肥市地方鐵路辦公室專項(xiàng)撥款1.5億元，明確規(guī)定必須在商業(yè)銀行開立專戶，專款專用，多退少補(bǔ)。如果相關(guān)人員對(duì)項(xiàng)目情況不做深入細(xì)致的了解，工程付款報(bào)告單上不詳細(xì)注明具體工作內(nèi)容，是列入京福鐵路項(xiàng)目還是列入匡河項(xiàng)目，就會(huì)造成市財(cái)政撥入的資金已經(jīng)用完，需要建設(shè)單位想其他辦法籌集資金，并支付財(cái)務(wù)費(fèi)用，同時(shí)京福鐵路專戶上大量資金沒有用，閑置在銀行賬戶上，無法使用。或者可能會(huì)造成擠占挪用鐵路專項(xiàng)資金，相關(guān)人員被追責(zé)，同時(shí)會(huì)造成工程成本嚴(yán)重不實(shí)。

4.及時(shí)編制竣工財(cái)務(wù)決算，反映竣工項(xiàng)目建設(shè)成果和資產(chǎn)價(jià)值。建設(shè)項(xiàng)目整體竣工，并且試運(yùn)行合格并投入使用以后，建設(shè)單位要嚴(yán)格按照財(cái)政部頒發(fā)的《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》的規(guī)定及時(shí)做好編制項(xiàng)目竣工決算的相關(guān)工作，包括賬目核對(duì)、賬務(wù)調(diào)整、財(cái)產(chǎn)物資核實(shí)處理、債權(quán)清收和債務(wù)清償、待攤投資支出分?jǐn)偧鞍匆?guī)定要求編制竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表等工作。

（作者單位：合肥東部新中心建設(shè)管理辦公室）