徐淑敏 張振宇 王興文

摘 要：市場化改革解決了我國城市供水部門一直以來所面臨的資金短缺、生產(chǎn)效率和管理能力不足的問題，為城市供水部門的發(fā)展開辟了一條新的解決途徑。但是由于各地對市場化目標(biāo)缺乏足夠的認(rèn)同，特別是相關(guān)法律法規(guī)滯后，在城市供水市場化進(jìn)程中產(chǎn)生了對公眾利益的輕視引起水價(jià)上漲、政府政績觀定位混亂以及對外資的過分依賴等現(xiàn)象。當(dāng)下，評估私人部門進(jìn)入對我國城市供水的影響，有助于重新審視城市供水領(lǐng)域的投融資和相關(guān)政策制定，對今后城市供水可持續(xù)發(fā)展有一定積極意義。本文在梳理我國供水部門市場化進(jìn)程的基礎(chǔ)上，用自由成本分布模型和固定效應(yīng)模型分別研究了私人部門進(jìn)入對供水企業(yè)績效和供水服務(wù)質(zhì)量的影響。實(shí)證結(jié)果表明，私有資本在提高供水企業(yè)績效和供水服務(wù)質(zhì)量上存在一定的優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：供水單位；績效評價(jià)；服務(wù)質(zhì)量；統(tǒng)計(jì)分析

基金項(xiàng)目：承德市社會科學(xué)發(fā)展研究課題（項(xiàng)目編號：20193176 課題類別：一般課題）

1 引言

通過市場化改革，供水部門的一些績效指標(biāo)大幅提升，供水綜合生產(chǎn)能力由1998年的2.10億立方米/日提高到2016年的3.03億立方米/日，同時(shí)，平均供水普及率由85.8%提高到98.42%。但在供水行業(yè)市場化改革后，一些城市開始出現(xiàn)水價(jià)攀升和供水污染等問題。國外資本并購我國大量供水企業(yè)，也使得我國本土供水企業(yè)被邊緣化。水價(jià)過快上漲、供水質(zhì)量無法保證、消費(fèi)者共享普惠得不到保障、管網(wǎng)資產(chǎn)建設(shè)缺失、城鄉(xiāng)供水均等化進(jìn)程緩慢、外資項(xiàng)目公司壟斷利潤等隱患也在逐漸暴露出來。特別是一些與民生切身相關(guān)的問題更是讓地方政府和社會公眾開始重新審視私人部門進(jìn)入供水企業(yè)。私人部門進(jìn)入能否提高供水企業(yè)績效，能否改善城市供水服務(wù)水平，不同私人部門在不同地區(qū)影響效果是否存在明顯差異，以及我國供水部門改革方向，都值得我們深入探討。在改革轉(zhuǎn)型時(shí)期的供水部門，亟需從理論、經(jīng)驗(yàn)上對私人部門進(jìn)入進(jìn)行準(zhǔn)確地評估。認(rèn)清私人部門對供水部門的影響、作用機(jī)理，使供水部門真正能在市場化改革中起到示范效應(yīng)、行業(yè)市場效應(yīng)和城市發(fā)展效應(yīng)，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

2 私人部門對供水企業(yè)績效影響的研究

全國范圍內(nèi)私人部門進(jìn)入提高了供水企業(yè)成本效率，使企業(yè)的生產(chǎn)成本降低，并且無論是東部、中西部，私人部門的成本降低效應(yīng)不存在區(qū)域性差異，都使得成本得到了節(jié)約。但是，兩種不同的私有部門類型外資企業(yè)和民營企業(yè)之間效率值相差無幾，可以認(rèn)為它們生產(chǎn)效率是基本一致的。王嶺認(rèn)為私人部門進(jìn)入對供水企業(yè)成本的降低效應(yīng)是國外資本和國內(nèi)民營資本共同作用的結(jié)果，單一的國外資本進(jìn)入或國內(nèi)民營資本進(jìn)入均不能使供水生產(chǎn)成本降低，必須通過二者同時(shí)或先后進(jìn)入，以此形成一種有效的競爭，才能使這個(gè)降低效應(yīng)更顯著地發(fā)揮出來。這也從另一角度說明了在以前認(rèn)識中偏好認(rèn)為外資企業(yè)能夠更好的減少成本這個(gè)觀點(diǎn)不是十分客觀的。引入私有部門的一個(gè)重要的原因就是在整個(gè)行業(yè)展開競爭，這樣才能給企業(yè)管理者不斷更新生產(chǎn)技術(shù)、管理理念的動力，并不是與企業(yè)的所有制類型有必然的關(guān)系。這也給了我國國有供水企業(yè)經(jīng)營者提供了一個(gè)改革思路，要把企業(yè)放到市場大環(huán)境中，參與市場競爭，自負(fù)盈虧，而不是靠地方政府財(cái)政兜底。供水部門作為基礎(chǔ)生產(chǎn)生活部門有其特殊性，完全放手給市場是不可行的，但是政府在改革的過程中應(yīng)起到的角色是監(jiān)督引導(dǎo)，而不是過度參與。

東部地區(qū)的國有企業(yè)與私有企業(yè)生產(chǎn)效率之間相差很少，中西部地區(qū)私有企業(yè)在減少生產(chǎn)成本上有明顯的優(yōu)勢。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場開放程度、制度完善程度都在一定程度上優(yōu)于中西部地區(qū)，所以在東部地區(qū)供水企業(yè)所有制對生產(chǎn)成本的影響是不顯著的。然而，中西部地區(qū)受到自然條件、社會條件、經(jīng)濟(jì)條件的制約，國有供水企業(yè)改革動力不足，因此私人部門的進(jìn)入帶來了資金、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)使得供水生產(chǎn)成本減少。鑒于中西部地區(qū)供水部門的發(fā)展現(xiàn)狀，以及我們在前面得到的實(shí)證結(jié)論，我國中西部地區(qū)的供水部門還應(yīng)該持續(xù)進(jìn)行，在嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)更多私有資金進(jìn)入，讓供水市場化良性競爭持續(xù)存在，進(jìn)一步刺激供水部門的發(fā)展。

3 私人部門對供水服務(wù)質(zhì)量影響的研究

東部地區(qū)與中西部地區(qū)在增加供水管道長度和提高總供水效率方面都是顯著地，但是在提高綜合供水能力方面東部地區(qū)是不顯著的。出現(xiàn)這個(gè)結(jié)果的原因可能與前文對成本降低效應(yīng)分析中，東部地區(qū)略弱是相類似地。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，城市化水平較高，長久以來對水資源的需求量的大，因此國有供水企業(yè)本身具有較高地生產(chǎn)水平，私人部門進(jìn)入后對于提高供水量沒有表現(xiàn)出超越性的優(yōu)勢。而私人部門的進(jìn)駐對于供水基礎(chǔ)設(shè)施的新建或改造，使得供水管道、供水效率都得到明顯改善。這也從另一個(gè)角度說明，國有供水企業(yè)在改善設(shè)備、建設(shè)管網(wǎng)以提高供水效率等方面仍存在發(fā)展的潛力，這也為國有供水企業(yè)改革提供一個(gè)方向。此外，企業(yè)規(guī)模對于供水服務(wù)質(zhì)量的三個(gè)方面都起到積極促進(jìn)作用，由此可以認(rèn)為我國城市供水企業(yè)存在規(guī)模效應(yīng)。企業(yè)規(guī)模越大，資金越充足，在改善生產(chǎn)技術(shù)，提高供水效率等方面有著越大的優(yōu)勢。我國現(xiàn)有集中供水企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的組建大型供水集團(tuán)，就是利用了規(guī)模效應(yīng)這個(gè)優(yōu)勢。但是也要認(rèn)識到，規(guī)模大的企業(yè)對領(lǐng)導(dǎo)者的管理水平提出了更高地要求，否則規(guī)模越大整個(gè)企業(yè)將會陷入人員冗余、管理混亂的境地。企業(yè)產(chǎn)出對供水能力的影響系數(shù)為正，但是不顯著的，說明企業(yè)產(chǎn)出大并不一定意味著供水量越大，供水企業(yè)要更注重提高生產(chǎn)質(zhì)量，政府也要對本地用水需求進(jìn)行調(diào)研，對供水企業(yè)進(jìn)行規(guī)劃，既要保證供能應(yīng)求，也要保證最大化利用水資源。企業(yè)成本對供水管道長度的影響是顯而易見地，只有投入更多的資本才能使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起來。人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化率這三個(gè)與城市發(fā)展水平相關(guān)的指標(biāo)對供水服務(wù)質(zhì)量也起到了明顯的拉動作用。城市發(fā)展水平在一定程度上反映了企業(yè)的成熟度，隨著城市的發(fā)展，企業(yè)資本得到積累，并且容易吸引更多資本的加入，這樣對于供水企業(yè)生產(chǎn)能力、供水能力、生產(chǎn)效率都能得到提高。

4 供水部門改革的幾點(diǎn)建議

我國供水部門市場化改革27年來，取得了顯著的成績，但私人部門進(jìn)入對城市供水的影響也帶來了一定的問題。本文通過實(shí)證研究，提出以下幾點(diǎn)建議。

4.1 拓寬供水市場開放路徑

私人部門在企業(yè)績效和城市供水服務(wù)質(zhì)量方面上的優(yōu)勢是很明顯的，因此在供水部門改革中要繼續(xù)擴(kuò)大和開放供水市場，鼓勵(lì)支持私人部門進(jìn)入供水部門。國有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)最根本的差異在于，公有產(chǎn)權(quán)利益對外排斥性不足。產(chǎn)權(quán)界定不清晰使得它不能夠激勵(lì)公有產(chǎn)權(quán)，這也是促進(jìn)供水部門市場化改革的原因之一。

4.2 鼓勵(lì)民營資本投向供水行業(yè)

國內(nèi)民營資本和國外資本兩種私有化形式與政府制定的發(fā)展戰(zhàn)略、地域因素、和當(dāng)?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)有著很大的關(guān)系。外資企業(yè)大多采用獨(dú)資形式，它們更傾向于與其他外資企業(yè)之間的相互配套，因此外資對國內(nèi)企業(yè)的示范效應(yīng)和關(guān)聯(lián)效應(yīng)非常小，想要依靠先進(jìn)外資促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的，并且在國際政治、經(jīng)濟(jì)形勢下，經(jīng)濟(jì)增長和高端產(chǎn)業(yè)對外資的過度依賴是十分危險(xiǎn)的。但是，需要認(rèn)識到國內(nèi)民營資本有著天然的本土優(yōu)勢，風(fēng)險(xiǎn)小，潛力大。給予國內(nèi)民營資本資金、政策扶持，鼓勵(lì)它們進(jìn)入供水部門，才能提高我國供水企業(yè)整體的素質(zhì)，促進(jìn)供水部門的市場化改革。

4.3 推動私人部門進(jìn)入中西部地區(qū)

私人部門進(jìn)入提高了中西部地區(qū)供水企業(yè)成本效率，也提高了城市供水服務(wù)的質(zhì)量。鼓勵(lì)私人部門進(jìn)入中西部地區(qū)，不僅能夠提高中西部地區(qū)供水部門的發(fā)展水平，帶動中西部地區(qū)區(qū)域生產(chǎn)總值，而且讓更多的居民享受到供水服務(wù)等公用事業(yè)均等性帶來的便利。

4.4 切實(shí)發(fā)揮政府監(jiān)督管理作用

在供水部門市場化改革之前，政府承擔(dān)了城市供水服務(wù)的組織者、生產(chǎn)者、提供者三種角色，政府既制定規(guī)則，又親自提供生產(chǎn)，并且還監(jiān)督生產(chǎn)和服務(wù)的質(zhì)量。市場化改革后供水部門的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，生產(chǎn)者從政府職責(zé)中分離出來，政府的職責(zé)變?yōu)閷ιa(chǎn)者的選擇和對生產(chǎn)者的生產(chǎn)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。政府部門應(yīng)該主要在市場監(jiān)管和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控領(lǐng)域發(fā)揮作用，充分認(rèn)識到市場機(jī)制的本質(zhì)，將城市供水服務(wù)的直接生產(chǎn)權(quán)力下放到私人部門，政府部門的職能是發(fā)揮監(jiān)管作用。

通過研究私人部門進(jìn)入對城市供水的影響，發(fā)現(xiàn)了我國供水部門市場化中私有部門起到的重要作用。通過對實(shí)證研究結(jié)果的分析，提出了供水部門改革的四個(gè)方面建議不是割裂進(jìn)行的，只片面的市場化不能實(shí)現(xiàn)中國城市市場化改革的目的，所以必須通過它們的共同協(xié)作，才能同步實(shí)現(xiàn)中國城市供水市場的政府、市場、社會三方共贏。

5 結(jié)語

通過本文對相關(guān)數(shù)據(jù)的分析論證，可以得出私人部門進(jìn)入在對與供水企業(yè)績效和供水服務(wù)質(zhì)量兩個(gè)方面都產(chǎn)生了積極地影響。這也證實(shí)了，我國供水市場化改革中采取的引入私人部門這個(gè)主要戰(zhàn)略具有重大意義的。在提高企業(yè)績效，生產(chǎn)成本效率方面，兩種形式的私人部門相差無幾，說明了在我國目前市場化改革中，兩種形式的私有資本都是十分重要的。東部地區(qū)和中西部地區(qū)的私有部門在成本效率上都存在優(yōu)勢，但東部地區(qū)優(yōu)勢十分微弱；在供水服務(wù)質(zhì)量方面，私有資本進(jìn)入提高了中西部地區(qū)的綜合供水能力、供水管道長度和總供水效率，但是并未顯著提高東部地區(qū)的綜合供水能力，這與東部地區(qū)的發(fā)展程度是密切相關(guān)的。我國中西部供水部門改革還有很大潛力，需要進(jìn)一步吸引私人部門進(jìn)入來促進(jìn)供水企業(yè)的發(fā)展。

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作者簡介

徐淑敏（1974-），女，滿族，河北省承德市灤平縣人，本科，研究方向：水利統(tǒng)計(jì)。