王 瑾

（天津師范大學政治與行政學院，天津 300387）

在深入推進國家治理現代化的進程中，我國正在積極探索公共決策科學化與民主化的平衡與統(tǒng)一。公共決策實踐通過多種途徑征詢與吸納多方意見，積極鼓勵公民參與，其中，知識是公共決策的基礎，從知識視角出發(fā)，公共決策既需要政府、專家或智庫組織具備的專業(yè)知識，亦需要公民源于實踐的經驗知識，因此，面向知識基礎的公共決策過程就尤為重要。實踐中應鞏固拓展公共決策的知識基礎，構建“政府+專家+公民”的知識共同體，實現公共決策科學化與民主化的平衡與統(tǒng)一。

一、公共決策科學化與民主化的研究轉向

20世紀90年代，我國諸多學者開始研究公共決策科學化與民主化問題，并形成了豐碩的理論成果。傳統(tǒng)的研究視角集中于“權力—參與”的分析，如政策權力論者關注公共決策過程中決策主體的權力關系，主要強調不同決策主體的權力強弱程度和權力配置問題。由于決策主體在公共決策中的功能發(fā)揮不同，因此，公民參與論者更加關注公共決策中公民資格的確立、公民參與權利以及公民參與決策的程度與效果?！皺嗔Α獏⑴c”視角的研究盡管為化解公共決策科學化與民主化的兩難困境奠定了堅實的理論基礎，提供了良好的化解路徑，但是，在公共決策過程中仍然存在公共決策科學化與民主化不可兼得的事實〔1〕。同樣，政府為鞏固合法性基礎逐步擴大公民參與，但對公民參與能否決定決策科學化的回答不是特別肯定，這就導致公共決策科學化與民主化相統(tǒng)一問題仍然處于顧此失彼的狀態(tài)。

面對既有問題，我國學者開始尋找新的出路，研究視角聚焦于知識邏輯。知識分工論者主張，專家和公民在公共決策領域具有不同的知識分工，專家具備專業(yè)知識和解決專業(yè)問題的技能，公民雖然不具備專門的知識但卻擁有引導決策目標制定的知識〔1〕。政府作為公共決策最重要的決策主體，盡管會受到知識的制約，但也要尋求積極合適的知識，發(fā)揮不同知識的決策功能〔2〕。顯然，政府在公共決策中不僅要尋求積極合適的知識，也要尋求不同層次的新知識。而新的知識不是經過時間檢驗的“完備知識”，而是不完備或富有爭議的知識〔3〕。政策過程論者發(fā)現，新知識的應用是啟動政策議程的重要動因，決策者在政策議程中需要引用多方面的政策知識〔4〕。但是，關注不同知識主體的研究發(fā)現，專家知識的不確定性導致的政策問題已日益凸顯。諸多研究表明，公共決策過度運用專家知識會弱化公民參與的效果，大大降低決策民主化程度?；诖?，學界轉而關注公民個人知識在公共領域的重要價值。如韓志明認為，傳統(tǒng)國家治理以高度標準化和理性化的官僚知識為基礎，現代國家民主治理需要從官僚知識轉向公民個人知識以提高國家治理的適應性和回應性〔5〕。那么，在現代社會存在高度復雜性和不確定性的條件下，張康之認為，主體行動往往面對的主要是偶發(fā)性的事件，以至經驗知識要遠比理性知識更能在行動中發(fā)揮作用〔6〕。而公民參與的意愿和能力是公民知識的一部分，公民經驗知識在政策參與中具有重要作用〔7〕。

不同主體所擁有的知識已成為實現公共決策科學化與民主化的關鍵要素，特別是公民的經驗知識，在平衡公共決策科學化與民主化中發(fā)揮著重要作用。適應現代國家治理和社會發(fā)展的公共決策，一定程度上弱化了公共決策的權力基礎，轉向公共決策的知識基礎。面向知識基礎的公共決策堅持合作原則，強調知識主體的平等性、知識內容的互補性、知識過程的互動性。公共決策從權力到知識的轉向，不是對權力的拋棄，而是在權力中注入知識要素。因此，本文重點分析知識配置下的公共決策過程，揭示這一過程存在的問題，提出需要構建公共決策的知識共產機制，形成“政府+專家+公民”的知識共同體，為實現公共決策科學化與民主化的平衡與統(tǒng)一提供智力支持和制度保障。

二、知識配置下的公共決策過程

以往通過決策權力分析決策過程，決策主體因權力配置不同而擁有不同的決策地位。在政府主導的決策制定中政府決策地位遠高于其他主體，公民參與權大于決策權。從知識配置的角度出發(fā)，科學、民主的政府決策是政府知識、專家知識、公眾知識共同作用及功能調和的產物〔8〕?？梢姡煌闹R具有不同的優(yōu)勢，在公共決策中發(fā)揮著不同的功能。公共決策科學化與民主化的平衡與統(tǒng)一取決于多元主體知識的相互協調和共同作用，旨在強調公共決策知識主體的平等性、知識內容的互補性以及知識過程的互動性。

我國“公民參與、專家論證、政府決策”的決策體制，從橫向專家論證到縱向民意收集，在避免政府知識壟斷促進公共決策科學化與民主化方面發(fā)揮了積極作用。然而，實踐中為實現政策目標或解決社會問題，專家知識的專業(yè)性和科學性使得政府與專家聯合，公民經驗知識往往受到科學性的質疑。因此，為更好地體現不同知識主體在公共決策過程中的不同作用，本文將政府、專家或智庫組織所具備的專業(yè)知識統(tǒng)稱為權威理性知識，將公民來源于實踐的知識稱為公民經驗知識。決策過程可分為決策前期—知識擴散階段、決策中期—知識吸納階段、決策后期—知識產出階段。

決策前期—知識擴散階段。這一階段，政策起草部門發(fā)布公共政策的主要信息，包括政策起草背景、政策制定必要性、政策主要內容、政策要點說明等。這些信息經過時間檢驗和論證，具有可言傳性，是權威理性知識的擴散階段。權威理性知識指向政策目標形成執(zhí)行政策的方式，將政策目標、政策內容、政策執(zhí)行統(tǒng)一起來，是科學理性的知識擴散。為實現政策目標，權威理性知識的擴散過程也是決策權威者進行知識選擇的過程。決策權威者不僅需要更多方面的政策知識，還需要對不同知識進行甄選。由于知識的分散性、復雜性，所以知識選擇是局部的、有限的。這在某種程度上說明，盡管權威理性知識是以科學性、專業(yè)性來促進政策目標的實現，但知識選擇也會受到政策目標的影響，可能會在政策空間內忽略或過濾掉與目標不一致的其他知識。

決策中期—知識吸納階段。這一階段是權威理性知識對公民經驗知識的吸納過程。公民通過多種渠道發(fā)表建議和表達訴求，有利于決策權威者對公民經驗知識的獲得和吸納。公民經驗知識體現著公民個人的經驗、需求和偏好，多數情況下反映著決策目標指向的真實情況?？梢哉f，公民經驗知識在某種程度上發(fā)揮著政策選擇需要的理性功能，正如張康之所言，經驗知識也是理性知識，是包含著經驗理性的知識〔6〕。知識吸納階段是權威理性知識與公民經驗知識的匯集融合過程，公民經驗知識發(fā)揮著對權威理性知識的補充作用。另外，權威理性知識同樣需要公民經驗知識來實現知識更新。需要強調的是，公共決策的科學性取決于權威理性知識吸納公民經驗知識的程度。

決策后期—知識產出階段。這一階段是權威理性知識吸納公民經驗知識的結果回應階段。公民經驗知識在決策中期與權威理性知識進行融合與轉化，是公共決策順利制定的前提。知識產出階段反映著權威理性知識吸納公民經驗知識的程度，是知識再生產的結果。知識產出階段建立了一種新型的合作關系，即在權威理性知識與公民經驗知識的優(yōu)勢互補基礎上通過知識再生產，發(fā)揮不同知識的互補優(yōu)勢和協調優(yōu)勢，共促公共決策的科學化與民主化相統(tǒng)一，為制定出優(yōu)質決策提供智力支持。此外，知識產出階段也是決策權威者對公民運用經驗知識參與政治生活需求的一種回應。

三、公共決策知識生產過程的問題：公民經驗知識的弱化

知識是公共決策的基礎，知識掌握者是公共決策的重要參與者，決策權威者需要聯結不同知識主體，根據政策目標采用適當的政策手段，科學制定決策。然而，現行決策體制下對科學理性知識的倚重以及公民經驗知識的碎片化特征，使得公共決策過程仍以權威理性知識為主，這就在一定程度上弱化了公民經驗知識。

在公共決策知識生產過程中，決策權威者根據政策目標和社會問題選擇吸納不同的知識。一方面，基于政策目標和解決問題的需要，決策權威者考量知識質量的標準傾向于科學理性，公民經驗知識很難超越權威理性知識。在公共決策過程中逐漸弱化了公民經驗知識，權威理性知識與公民經驗知識并沒有共同發(fā)揮知識生產的功能。另一方面，公民的個體性使公民經驗知識呈現碎片化特征，特別是在公共決策過程中，政策目標的實現不是簡單的任務執(zhí)行，而是根據政策環(huán)境的變化不斷進行評估、調整，碎片化的公民經驗知識容易在政策調整中被分離。此外，基于不同的知識特征，權威理性知識和公民經驗知識有著不同的話語體系。從理論設計上對這兩種知識體系中的知識來源、知識結構和知識特征進行區(qū)分，形成了兩種獨立的知識體系。由于公民經驗知識的碎片化、獨立化、分散化的特征，權威理性知識也就相對弱化了公民經驗知識，具體表現在知識主體、知識形式、知識類型、知識生產等四個方面：

一是知識主體。對于一項優(yōu)質的決策來說，權威理性知識不是唯一正確的知識，也不是全方位的知識，其自身也存在知識的邊界。而公民經驗知識的理性表達、發(fā)揮公民經驗知識優(yōu)勢、對權威理性知識進行補充、達成政策共識等是優(yōu)質決策的良好基礎。但在以往的決策過程中，決策權威者與專家處于決策內，公民個人位于決策外，因為，公民往往被貼上能力不足、理性不夠、效率過低等標簽而被排斥在政策過程之外〔9〕。

二是知識形式。政策生產是權威理性知識在相對封閉情境中的定制化生產過程。公民經驗知識受個體因素的影響，其知識形式呈現點狀分散形態(tài)。在社會領域，公民經驗知識較少受到干擾，可自由地選擇參與和自己相關的政策議題。公民經驗知識的形式相比權威理性知識更加開放，但公民經驗知識在相對封閉的決策環(huán)境中雖然獲得了更多的表達和利用知識的空間，但其知識運用結果則不盡如人意。

三是知識類型。馬克思認為，知識是人類認識世界的成果或結晶，包括經驗知識和理論知識。經驗知識是知識的初級形態(tài)，系統(tǒng)的科學理論是知識的高級形態(tài)。可以說，知識的存在就具有內在科學性，科學和理性繼而成為公共決策的內在要求和目標基礎。然而，盡管政治是一種知識傳統(tǒng)，但在權威理性知識的世界里，公民經驗知識是業(yè)余的、不可靠的。因此，在一般社會生活中，依據理性知識而對人加以排斥的情況是無處不在的〔6〕。

四是知識生產。公共決策是知識生產與再生產的過程。權威理性知識的生產體現出規(guī)則化、秩序化，而公民經驗知識的生產體現出無序化?；诓煌纳a方式，規(guī)則化的權威理性知識相對邊緣化公民經驗知識，反過來，公民經驗知識不斷地沖擊著權威理性知識。公民經驗知識難以轉化為權威理性知識，因而決策過程就逐步演變?yōu)橐詸嗤硇灾R為核心的知識生產過程。

對公民經驗知識的弱化似乎說明決策權威者和專家的理性知識要比公民經驗知識更具有政策智慧，然而事實卻并非如此。有學者研究表明，知識具有建構性，科學知識生產過程存在著建構性、情境性和偶發(fā)性特征，單純使用權威知識的公共決策，會放大知識建構性的威脅〔3〕?？梢哉f，權威知識和科學知識的絕對客觀性將被打破，科學知識的絕對理性也逐漸退場，因為“科學知識的認知功能取決于它在公共空間內被人認可和接受的程度，而不是專家看似理性的單方面的自圓其說”〔9〕。顯然，個體雖然可以經過嚴格訓練擁有科學化的專業(yè)知識，但這樣的知識在解決社會問題時所具有的智慧并不一定完全超越未經訓練和學習之前的經驗知識。

四、構建公共決策的知識共產機制

化解公共決策知識生產過程中存在的問題是實現公共決策科學化與民主化平衡與統(tǒng)一的關鍵。因此，需要構建公共決策的知識共產機制，形成政府+專家+公民的知識共同體。知識共產機制的建立，不僅能拓寬公共決策的知識基礎、切實發(fā)揮公民經驗知識的優(yōu)勢作用，而且能為實現公共決策科學化與民主化的平衡與統(tǒng)一提供新的路徑選擇和制度保障。

20世紀80年代，合作生產的提出是為了試圖重新界定政府服務的概念，隨后這一理論引申為政府與公民之間的合作機制。知識共產機制的目標是政府、專家與公民共同完成公共決策的知識生產過程，最大限度地達成政策共識。無論是權威理性知識還是公民經驗知識，知識共同生產是不同知識的融合、協調與轉化。這不僅體現出權威理性知識對公民經驗知識的吸納，更為重要的是建立了一種知識主體的平等合作關系，切實發(fā)揮不同知識主體的優(yōu)勢互補作用。因為，當所有專業(yè)認知者都開始學習借助于非專業(yè)性的語言來開展知識生產時，實際上意味著他們所生產的知識本身也變成了一種社會知識〔10〕。

具體而言，知識共產機制的構建需要在合作原則的基礎上，重點體現在知識結構、功能及其相互關系等三個方面。從知識結構來看，需要轉變傳統(tǒng)地以政府或政府+專家為主導的決策結構，形成“政府+專家+公民”的知識共同體。在決策空間內，權威理性知識具有舉足輕重的地位，對決策權威者而言，要共同運用好權威理性知識和公民經驗知識。這就要求決策權威者在積極吸納公民經驗知識的同時，注重不同知識流在政策空間的融合、協調與轉化，特別強調的是將公民經驗知識轉化為政策知識，是構建公共決策知識共產機制的關鍵。同時，知識轉化的難點在于確保知識質量，這就需要決策權威者盡快建立嚴密的選擇標準和有效的制度設計。從知識功能來看，權威理性知識與公民經驗知識共同發(fā)揮優(yōu)勢互補功能，強調知識主體的平等性。發(fā)揮知識的優(yōu)勢互補功能，其前提取決于決策權威者、專家與公民之間的相互信任和共同行動。從相互關系來看，在知識共同生產場域中，任何一個知識主體都擁有他們特定的知識。知識共產機制體現了決策權威者、專家與公民的知識互動，在此基礎上建立一種知識主體間新型的平等合作關系。每一種特定知識通過匯集融合，按照不同的政策目標、類型與標準進行協調與轉化，合作完成知識生產過程。每一個相關的知識主體互相聯系、共同促進公共決策的制定和完善（如圖1）。筆者認為，這是公共決策未來發(fā)展的方向。

圖1 公共決策的知識共同生產模式

在公共決策場域內，決策權威者需轉向決策的知識邏輯，與其他知識主體在決策制定過程中積極互動、平等合作，不斷發(fā)揮知識優(yōu)勢互補功能，進而達到公共決策科學化與民主化的平衡與統(tǒng)一。