徐鵬飛，趙莉莉，張 欽

（太原師范學院法律系，太原 030619）

2016年至2019年，山西省各設(shè)區(qū)的市地方人大已經(jīng)陸續(xù)進行了地方立法，大約制定了近52 部地方性法規(guī)。對于沒有立法經(jīng)驗的設(shè)區(qū)的市而言，提高地方立法質(zhì)量的有效途徑就是加強立法前評估。目前，雖然各設(shè)區(qū)的市已經(jīng)進行了地方立法前評估的諸多實踐，但還存在一些不足。探討構(gòu)建完善的地方立法前評估機制，對山西省更好地開展地方立法工作具有重要的借鑒意義。

一、立法前的評估機制研究現(xiàn)狀

（一）理論研究薄弱

目前，山西省關(guān)于地方立法評估的理論研究較為薄弱。以“山西”“設(shè)區(qū)的市”為關(guān)鍵詞，通過知網(wǎng)搜索，發(fā)現(xiàn)有《論設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使中的幾個問題》和《設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的取得與行使——以山西省為例》等少數(shù)論文；以“山西”“地方立法評估”為關(guān)鍵詞，通過知網(wǎng)搜索發(fā)現(xiàn)，只有王華梅的《山西地方立法后評估的實踐與思考》一文，該文對《山西省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》《山西省道路貨物運輸源頭治理超限超載暫行辦法》《山西省旅游條例》《山西省動物防疫條例》等地方性法規(guī)的立法后評估進行了梳理，并提出了構(gòu)建立法后評估常態(tài)化啟動機制、構(gòu)建多元化地方立法后評估主體等相關(guān)建議。為了加強山西省立法研究，2019年3月，山西省成立了地方立法研究學會。總的來說，山西省關(guān)于地方立法的理論研究還不深入，尤其是關(guān)于立法前評估機制的研究還很欠缺。

（二）法規(guī)制定不完善

在國家層面，2015年修訂的《中華人民共和國立法法》第39 條、第63 條分別對法律草案的立法前評估和立法后評估進行了規(guī)定，確立了國家層面的立法評估制度。在地方層面，2014年浙江省人民政府辦公廳頒布的《政府立法項目前評估規(guī)則》，明確規(guī)定對于立法計劃需開展立法前評估，且應(yīng)提交立法前評估報告并報送省人大有關(guān)專門委員會作為審議參考，此規(guī)則的頒布標志著我國立法前評估工作規(guī)范化的開始。2015年11月26日通過的《山西省地方立法條例》確立了省級層面的立法評估制度，即省人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機構(gòu)對地方性法規(guī)或法規(guī)中有關(guān)規(guī)定可以進行立法前評估、立法后評估。目前，山西省已有8 個設(shè)區(qū)的市對地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章草案的立法前評估作出了明確規(guī)定，還有個別設(shè)區(qū)的市未對立法前評估作出明確規(guī)定。

（三）實踐探索初見成效

基于山西省地方立法實際情況，筆者主要采用數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析的方法，針對11 個設(shè)區(qū)的市的人大官方網(wǎng)站2016年1月至2019年3月的立法工作進行搜集總結(jié)，具體情況如下：

圖1 2016-2019年山西省各設(shè)區(qū)的市立法前評估活動數(shù)量統(tǒng)計

圖2 2016-2019年山西省各設(shè)區(qū)的市立法前各類評估活動數(shù)量統(tǒng)計

依照圖1、圖2可以看出，山西省各設(shè)區(qū)的市對于立法前評估工作非常重視。從2016年至2018年各設(shè)區(qū)的市總計進行了70 多次立法前評估活動，其中一些設(shè)區(qū)的市立法前評估工作開展較好，每部地方性法規(guī)在正式頒布之前都要開展3-4 次立法前評估活動?？傮w來看，各設(shè)區(qū)的市立法前評估活動明顯增多，并呈上升趨勢。同時，可以看出立法前的評估活動主要分為四大類，即立法調(diào)研、征求意見、座談會、論證會，且評估方法較為科學。其中，立法調(diào)研和征求意見為評估的主要形式，而舉辦座談會、論證會需要耗費的人力財力成本相對較高，因此以會議形式進行立法前評估的次數(shù)明顯少于立法調(diào)研和征求意見的次數(shù)。

二、立法前的評估機制存在的主要問題

山西省地方立法如火如荼地進行著，立法前評估關(guān)乎立法質(zhì)量，關(guān)乎立法的社會實踐效果。雖然實踐中各設(shè)區(qū)的市也開展了多種形式的立法前評估活動，取得了一定的成效，但還是存在著一些不足，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）立法前評估主體單一

山西省各設(shè)區(qū)的市立法前評估活動主要由立法機關(guān)來組織，并未委托過第三方機構(gòu)展開立法前評估活動。由于立法機關(guān)受限于其工作性質(zhì)，相較于行政機關(guān)，立法機關(guān)的社會接觸程度較低，因而只能采取調(diào)研的形式來獲取信息，而調(diào)研的信息大多來源于政府機關(guān)，信息的完整度、專業(yè)度和準確度難免存在不足。更何況，各設(shè)區(qū)的市立法工作處于起步階段，立法機構(gòu)工作人員較少，且知識結(jié)構(gòu)不平衡，因此，很難勝任立法前的評估工作。

（二）公眾參與度較低

立法機關(guān)網(wǎng)站信息更新不及時、不齊全，導(dǎo)致公眾獲取信息的渠道狹窄，參與度較低。目前，山西省各設(shè)區(qū)的市大多采用在官網(wǎng)發(fā)布征求意見的通知、征求意見座談會的形式來征求公眾意見。實踐中，普通群眾對于這些公布方式一般較少關(guān)注（除非專門關(guān)注），公眾了解信息困難，受眾群體較小。同時，評估主體即使征求公眾意見也只是在草案出來后的立項、審議階段有所體現(xiàn)，而在規(guī)章的起草、決定階段公眾參與就很少。

（三）立法前評估程序不完善

山西省人大及各地市人大均未對立法前評估活動出臺專門的規(guī)范性文件，各設(shè)區(qū)的市在立法前評估中，只能根據(jù)各自實際情況采取調(diào)研、座談會、論證會等形式進行評估活動。缺乏規(guī)范性的評估勢必導(dǎo)致評估結(jié)論不科學、不權(quán)威，評估活動容易受到不正當因素的干擾，不能全面客觀地反映現(xiàn)實存在的問題。

三、構(gòu)建完善的立法前評估機制

針對山西省各設(shè)區(qū)的市立法前評估存在的評估主體單一、公眾參與度低、立法前評估程序不完善等問題，筆者認為，可以從以下幾個方面入手，構(gòu)建完善的立法前評估機制。

（一）統(tǒng)籌評估主體與相關(guān)事項

立法評估不僅僅是立法機關(guān)的事情，評估過程中涉及的很多學理性問題、專業(yè)性問題都需要聽取政府部門、社會團體、專家學者、人民群眾等的建議意見，尤其是要發(fā)揮第三方評估機構(gòu)的作用。

1.優(yōu)化評估主體結(jié)構(gòu)。要優(yōu)化評估主體結(jié)構(gòu)，就必須有效整合評估主體。除立法機關(guān)外，評估主體主要還應(yīng)由以下兩方面組織構(gòu)成：一是以各設(shè)區(qū)市的人大為主，由人大法工委主導(dǎo)，組成由政府部門、社會團體、專家學者等參與的評估主體；二是以政府為主，由政府法制部門主導(dǎo)，人大法工委和其他專門委員會、政府主管部門、社會團體、專家學者等參與組成的評估主體。

2.合理分配評估事項。要統(tǒng)籌評估主體，需要合理分配評估事項。各設(shè)區(qū)的市以人大為主評估的主要評估范圍有：一是綜合性事務(wù)，二是涉及行政機關(guān)和行政相對人的事項，三是涉及行政強制、行政處罰、行政許可等項目；以政府為主評估的主要評估范圍有：一是專業(yè)性較強的行政管理事項，二是不直接涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的項目。

3.發(fā)揮第三方評估機構(gòu)的作用。為了讓第三方評估機構(gòu)進行獨立的評估活動，減少不正當因素干擾，筆者認為，可在法律層面賦予高校、社會團體等第三方評估機構(gòu)立法前評估的權(quán)力，并給予財政上的支持。

（二）提高公眾參與度

1.拓寬公眾表達意見渠道。立法機關(guān)可通過在微信等社交平臺或豆瓣、知乎等點評類網(wǎng)站上發(fā)起立法話題、公布立法草案，讓公眾更方便地參與地方立法。同時，立法者在發(fā)布草案時應(yīng)當將起草部門、起草依據(jù)、可行性報告等信息一并進行公布，以確保公眾接受的官方信息更加科學權(quán)威，從而進一步提高公眾參與度。

2.建立良性互動機制。評估主體在收到公眾意見后對于是否采納其意見應(yīng)當予以回復(fù)，建立與公眾雙向互動機制。這樣的良性互動有利于評估主體深入了解公眾的意見，進而不斷提高公眾參與度。

（三）完善立法前評估程序

1.綜合各方建議。各設(shè)區(qū)的市在立法前評估過程中，立法者需協(xié)調(diào)各方的意見以達成共識。涉及政府部門等其他主體的情況需充分征求各方建議、意見；協(xié)商后仍不能取得一致意見的，將立法機關(guān)的意見和有關(guān)部門的建議一同報地方人大常委會決定；對于公眾意見可利用大數(shù)據(jù)進行采集，通過大數(shù)據(jù)的分析總結(jié)，能夠獲取公眾對立法活動的意見建議，識別不同層次的公民的不同感受，進而將其意見建議反饋給評估人員，以提升評估工作效率。

2.建立可量化的評估指標體系。在構(gòu)建評估指標體系時，注重在定量的基礎(chǔ)上進行定性分析，力求可操作、可量化，切忌大而空的一些概括。將立法評估的必要性、合法性、公平性等特征納入評估指標體系，可更加精確地反映評估對象所具有的優(yōu)勢與劣勢。建立可量化的的評估指標體系，可以為立法前評估提供客觀的評估標準，避免隨意性，使評估結(jié)論更具有科學性與權(quán)威性。

3.提高立法前評估報告的效力。目前，山西省已將立法前評估報告作為對立法項目審議時的參考。立法前評估報告是該項目必要性、合法性等各項指標的反映，筆者認為，立法前評估報告將會對評估工作甚至立法工作產(chǎn)生重要的影響，建議將其作為相關(guān)部門審議時必須參考的結(jié)論，提高立法前評估報告的效力。若評估報告認為該立法項目不符合基本指標，應(yīng)暫停或取消該立法項目；若有特殊情況就該立法項目向公眾說明具體情況。

綜上所述，立法前評估是檢驗立法項目的一種重要手段，優(yōu)化立法前評估工作有利于改進和提高立法工作水準，保障立法質(zhì)量。山西省各設(shè)區(qū)的市地方立法前評估尚處于起步階段，若要進一步推動設(shè)區(qū)的市地方立法前評估發(fā)展，離不開精心的制度設(shè)計。筆者認為，立法前的評估要從基礎(chǔ)性的工作做起，逐步完善評估程序設(shè)計，不斷研究改進評估機制，促進科學立法、民主立法，進而推動山西省立法評估工作再上新臺階。