趙艷霞 邱揚

[摘 要]宅基地“三權(quán)分置”是現(xiàn)階段國家盤活農(nóng)村閑置宅基地，提高土地利用率，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。本文從基層政府在宅基地“三權(quán)分置”執(zhí)行中扮演著利益均衡分配者、關(guān)鍵紐帶連接者、公共服務(wù)提供者三個方面，分析出其在宅基地“三權(quán)分置”政策落地過程中可能會出現(xiàn)利益均衡不當(dāng)、服務(wù)理念薄弱、政策解讀能力差的行為偏差，從而增加落實政策的復(fù)雜性和風(fēng)險性。據(jù)此，應(yīng)引入監(jiān)督問責(zé)機制保障利益分配均衡，強化基層政府的政策理解，加大宣傳力度，發(fā)揮服務(wù)型政府效用最大化，優(yōu)化政府為民服務(wù)的行為，提高基層政府宅基地“三權(quán)分置”政策的推行效率，提升基層政府的政策落實效果，促進(jìn)農(nóng)村土地帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧穩(wěn)步增長。

[關(guān)鍵詞]“三權(quán)分置”;基層政府;行為偏差

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

宅基地是農(nóng)民生存與發(fā)展的重要保障，宅基地能夠保證農(nóng)民最基本的居住需求，其保障作用的發(fā)揮有利于農(nóng)村社會的持續(xù)穩(wěn)定，同時對推動我國農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展具有重要意義。2018年中央1號文件提出探索宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)“三權(quán)分置”，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房的政策。1月25日，國土資源部部長姜大明表示要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，可見中央政府對農(nóng)村宅基地改革的重視程度之深。隨著城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的不斷變化，舊制度矛盾出現(xiàn)，即原有農(nóng)村宅基地制度無法滿足目前經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的深化改革。舊制度矛盾進(jìn)而導(dǎo)致人地矛盾、資源配置低效等農(nóng)村建設(shè)阻礙，實施宅基地“三權(quán)分置”政策，通過對農(nóng)村宅基地進(jìn)行改革，旨在解決舊制度矛盾出現(xiàn)伴隨浮出的公平、節(jié)約、效率等問題，保證農(nóng)民公平分配住宅用地，提高宅基地集約效率，保障農(nóng)民住有所居，減少“空心村”問題的出現(xiàn)，促進(jìn)社會安定和諧。

各級政府是落實宅基地“三權(quán)分置”政策的重要的參與主體，宏觀層次上掌控國情民情、制定政策，微觀層面上負(fù)責(zé)政策的具體落實。與中央政府相比，基層政府向上對接上級政府，對下直接面對農(nóng)民，與農(nóng)民的聯(lián)系最為緊密，既是宅基地“三權(quán)分置”政策的直接落實者，也是農(nóng)民基本利益訴求的代表者?；鶎诱墓卜?wù)能力直接反映了我國整體的管理水平和管理能力，基層政府的政策執(zhí)行好壞也關(guān)系到政策的落實情況?；鶎诱慕巧ㄎ缓托袨檫x擇對宅基地“三權(quán)分置”的推進(jìn)起到至關(guān)重要的作用，直接影響到政策的落實效果和農(nóng)民對政策的相應(yīng)態(tài)度。因此，探究基層政府行為，分析其行為的偏差以及基層政府應(yīng)當(dāng)如何處理面對的各種問題困境，就顯得意義重大。

1 基層政府行為的重要作用

政府作為國家的行政機關(guān)，負(fù)責(zé)各類社會公共事務(wù)的管理。目前，基層政府的重要性愈見突出，是國家政權(quán)序列中一個不可缺少的環(huán)節(jié)，是中央政府在各個基層的代言人。基層政府也是國家管理農(nóng)村的行為主體，是農(nóng)村閑置宅基地的直接管理者，包括宏觀協(xié)助上級政府制定政策、規(guī)范市場行為、調(diào)節(jié)資源配置等，微觀嚴(yán)格政府人員的具體實踐行為。在宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)程中，中央政府把控的是全局大勢，是國家宏觀層次上的整體規(guī)劃，政策的整體靶向，而基層政府則是微觀層次上的政策具體落實，基層政府行為是政府在地方形象的實踐基礎(chǔ)，也是公眾對政府評價的主要客體。

1.1 基層政府是農(nóng)村宅基地利益均衡分配的保障者

利益作為一個極為敏感的詞匯。它本身是一個社會學(xué)名詞，指的是能夠帶給人快感，滿足人欲望的這一類事物，均可稱之為利益。人們往往會由于趨利意愿而做出違反正義的行為。政府作為國家的統(tǒng)治和社會管理機關(guān)，其目的是維護(hù)國家和社會環(huán)境的穩(wěn)定，也必然有著保障人民利益的職責(zé)和義務(wù)?；鶎诱苯用鎸Φ氖菑V大農(nóng)民，由于我國宅基地具有巨大的潛在使用價值和商業(yè)價值，且農(nóng)民自身維護(hù)利益意識不夠明確，因此協(xié)調(diào)好農(nóng)民集體的利益關(guān)系，保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益就是基層政府不可推卸的責(zé)任。

1.2 基層政府充當(dāng)上下層級的關(guān)鍵紐帶連接者

基層政府處于上級政府和下部農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點位置，是農(nóng)村住戶這一最基層群體的直接傾訴者，承擔(dān)著上級政策執(zhí)行落實者的重要任務(wù)。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村農(nóng)戶人口基數(shù)大是我國的一個基本現(xiàn)狀，因此土地的重要性則不言而喻。現(xiàn)階段農(nóng)民對農(nóng)村土地的依賴性極強，農(nóng)村宅基地是他們賴以生存的基本保障，一旦宅基地利益受損，農(nóng)民就可能會失去最基本的生活資料，生存問題就會面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。宅基地“三權(quán)分置”政策的新提出就亟需基層政府發(fā)揮其紐帶作用，了解農(nóng)民需求和農(nóng)村現(xiàn)狀，解讀理解好政策內(nèi)蘊并精準(zhǔn)下達(dá)，解決農(nóng)民現(xiàn)實問題。

1.3 基層政府是農(nóng)村公共服務(wù)的提供者

目前我國農(nóng)村情況復(fù)雜，不同農(nóng)村地區(qū)貧富差距、知識水平各有不同。農(nóng)村居民整體素質(zhì)偏低、法律知識匱乏、文化程度較差、經(jīng)濟(jì)水平偏低、信息獲取渠道狹窄等現(xiàn)象普遍存在，對國家出臺的宅基地“三權(quán)分置”政策了解不全面，甚至一無所知。這就需要作為農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)直接提供者的基層政府發(fā)揮其公共服務(wù)職能，拓寬公共服務(wù)覆蓋面，提高公共服務(wù)質(zhì)量，建立良好的信息渠道，加快農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，為廣大農(nóng)民提供信息、技術(shù)、法律等方面的服務(wù)。幫助農(nóng)民了解國家最新的優(yōu)惠政策，真正做到為基層服務(wù)，讓農(nóng)民走在時代前沿，做新型農(nóng)民。

2 基層政府行為偏差

基層政府角色定位越來越得到重視，基層政府的行為作用不容小覷。隨著政府改革的深化和政府間關(guān)系的變化，基層政府獲得了較多的權(quán)力，成為相對獨立的利益主體，有著自身的利益訴求，所表現(xiàn)出來的行為也就變得復(fù)雜多樣，這也增加了宅基地“三權(quán)分置”政策在基層落實情況的復(fù)雜性和基層政府行為出現(xiàn)偏差的風(fēng)險性。

2.1 基層政府趨利越位行為凸顯，利益均衡不當(dāng)

政府代表公共利益是其不可推卸的職責(zé)，但追求自身利益也是不容忽視的客觀事實，政府是具有公利性與自利性的矛盾統(tǒng)一體。宅基地“三權(quán)分置”政策落實中，基層政府作為參與者的重要角色之一，其行為特征有其必要性和正當(dāng)性。正確的行為特征會促進(jìn)宅基地制度的改革和政策的高效落實，促進(jìn)農(nóng)民公共利益的最大化。從公共選擇理論的角度來說，每個人都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，基層政府也一樣，同樣有著追求自身利益而忽略農(nóng)民公共利益的傾向。尤其是宅基地“三權(quán)分置”政策的出臺時間還較短，目前仍處于爭議頗多，各界學(xué)者意見對策不統(tǒng)一的新興階段，法律層次上的規(guī)范也出臺較少，監(jiān)督機制也不夠完善，基層政府的違法成本也幾乎可以忽略不計，這就導(dǎo)致對基層政府的約束力不夠，為基層政府因受自身利益動機的驅(qū)使而突破公共利益的底線，在政策執(zhí)行的過程中做出趨利避害的行為提供了庇護(hù)。基層政府官員利用法律漏洞和手中的權(quán)力，私自同第三方利益主體進(jìn)行串通，壓低宅基地價格進(jìn)行強買強賣，甚至存在一些基層政府工作人員為親戚謀私利，濫用行政職權(quán)強制農(nóng)民進(jìn)行土地使用權(quán)、資格權(quán)的流轉(zhuǎn)，這些行為都不利于土地資源的優(yōu)化配置。

2.2 基層政府公共服務(wù)行為失范，服務(wù)理念薄弱

服務(wù)型政府是我國政府建設(shè)的一種新型模式和新方向，遵循人民是國家主人的基本宗旨，政府的權(quán)利來自于人民的讓渡，為人民服務(wù)應(yīng)是政府的本職，政府必須全心全意為人民謀規(guī)劃，求發(fā)展，以實現(xiàn)社會公共利益的最大化?；鶎诱慕ㄔO(shè)也是應(yīng)該本著服務(wù)型政府的理念來規(guī)劃和發(fā)展，以人民利益為根本，以為人民服務(wù)為宗旨，保障人民的公共利益，提供公共服務(wù)。反映到農(nóng)村社會中就應(yīng)該以農(nóng)民的權(quán)益為中心，提供相關(guān)配套設(shè)施和相關(guān)服務(wù)。雖然我國基層政府近年來在農(nóng)村建設(shè)中履行公共服務(wù)職能這一方面有了一定的提升，從政策傳達(dá)者的身份逐漸向政策傳達(dá)加引導(dǎo)者轉(zhuǎn)變，但與農(nóng)民實際期望仍有較大差距。隨著宅基地“三權(quán)分置”政策的新推行，各種新的法律、規(guī)范，優(yōu)惠政策開始大量出臺，由于農(nóng)民受到農(nóng)村圈子局限性和文化低水平性的影響，對信息和政策缺乏及時且充分的了解，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿時，不知流轉(zhuǎn)對策是什么，流轉(zhuǎn)程序該如何進(jìn)行，而此時基層政府沒有跟上農(nóng)民的需求，未能及時建立土地流轉(zhuǎn)咨詢和服務(wù)的組織。同時，基層政府存在忽略自身作為服務(wù)者身份的問題，即認(rèn)為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題只是農(nóng)民與農(nóng)民之間的事兒，農(nóng)民與外部利益集體的事兒，并不能為農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，有的甚至越過農(nóng)民本身，不顧及農(nóng)戶意愿和傾向，直接強制干涉土地流轉(zhuǎn)問題。

2.3 基層政府政策解讀能力不足，改革落實緩慢

宅基地“三權(quán)分置”是我國針對宅基地制度改革的又一次新的突破，由原有的所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分置為現(xiàn)在的所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)三權(quán)，實際意義就是落實好農(nóng)村集體的所有權(quán)，保障農(nóng)民的資格權(quán)，同時對使用權(quán)進(jìn)行適度的放活，加強土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。此次改革的重點是對使用權(quán)的進(jìn)一步詮釋，從原有兩權(quán)中的使用權(quán)中派生出資格權(quán)和使用權(quán)，實現(xiàn)新的資格權(quán)承擔(dān)其原有使用權(quán)中的保障性功能，新的使用權(quán)承擔(dān)其原有使用權(quán)中的財產(chǎn)性功能，更大化的發(fā)揮土地的實際利用率，統(tǒng)籌土地公平和效率的矛盾。通過對使用權(quán)的適度放活，讓村民對自己的宅基地有了更多的操作空間，提升宅基地的利用價值，這該是此次改革的應(yīng)有之義。此次宅基地三權(quán)分置政策的新提出，對農(nóng)民來說是個好消息，但也因為政策的變動使得許多農(nóng)民對自身的權(quán)利義務(wù)認(rèn)識不夠清晰，對相應(yīng)政策缺乏詳細(xì)的了解，政策響應(yīng)態(tài)度消極?；鶎诱畱?yīng)該積極做好政策的宣傳和引導(dǎo)，輔助農(nóng)民對政策進(jìn)行解讀和宣傳，然而存在基層政府為了保持原有穩(wěn)定現(xiàn)狀，追求農(nóng)村社會情況的短暫平穩(wěn)，迫于政策績效考核壓力，或者存在基層政府對政策的理解不夠?qū)е聦τ陧憫?yīng)國家政策來促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的能力欠缺，因此出現(xiàn)不愿意也沒能力去響應(yīng)國家政策進(jìn)行改革的問題，采取不作為的態(tài)度，消極宣傳和引導(dǎo)，甚至限制土地使用權(quán)的放活和流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重拖緩宅基地制度的新改革趨勢。

3 基層政府行為調(diào)適對策探索

3.1 完善監(jiān)督問責(zé)機制，扎實履行“公平者”

趨利不正當(dāng)行為出現(xiàn)的原因之一就是宅基地“三權(quán)分置”政策中土地流轉(zhuǎn)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)部分的相應(yīng)法律尚不完善，對違反規(guī)定的行為缺少明確的懲罰措施，懲罰力度小，問責(zé)制度輕，這就都從不同程度上加劇工作人員存在僥幸心理，覬覦宅基地潛在的巨額商業(yè)價值，因此應(yīng)加強基層政府人員問責(zé)制度，把問責(zé)制度納入法律規(guī)范，加大問責(zé)力度，提高基層政府的違法成本。同時要加強監(jiān)督機制的建設(shè)，設(shè)立專門的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督部門，保證土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督部門的獨立性、公正性和權(quán)威性，嚴(yán)格依照法律來監(jiān)督土地的流轉(zhuǎn)程序，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程前、過程中和過程后進(jìn)行跟蹤檢查，監(jiān)測實施效果以保證土地的合理使用，監(jiān)督工作人員在組織工作中的行為是否存在利益傾斜，對不妥行為及時進(jìn)行指正，對農(nóng)民利益受損情況及時作出利益補償措施，保證宅基地在使用權(quán)、資格權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中的公平性，維護(hù)農(nóng)民利益。

3.2 強化基層政府服務(wù)行為，精準(zhǔn)轉(zhuǎn)型“服務(wù)者”

依照服務(wù)型政府的建設(shè)理念，基層政府應(yīng)該充分考慮農(nóng)村環(huán)境落后、閉塞的現(xiàn)實狀況，考慮到信息不通暢所引發(fā)的現(xiàn)實問題，切實做好為農(nóng)民服務(wù)，加快服務(wù)型政府的建設(shè)。首先設(shè)立專門的咨詢部門，積極為農(nóng)民提供好咨詢服務(wù)，提供法律知識，做到有問可答、有問必答，讓農(nóng)民在了解政策的同時也認(rèn)清自己的權(quán)利和義務(wù)。其次充分發(fā)揮村民“帶頭人”的積極作用，組建農(nóng)民領(lǐng)導(dǎo)小組，從村里選擇知識水平較高、理解力較強的年輕人員集中進(jìn)行政策解讀培訓(xùn)，強化農(nóng)民領(lǐng)導(dǎo)小組的帶領(lǐng)意識，通過農(nóng)民領(lǐng)導(dǎo)小組向其他村民進(jìn)行發(fā)散式的政策傳達(dá)，為其他村民提供服務(wù)，基層政府對優(yōu)秀年輕工作人員采取相應(yīng)的獎賞鼓勵措施，從而保證農(nóng)民領(lǐng)導(dǎo)小組的積極性。還可以通過建立中介平臺，負(fù)責(zé)將一些土地流轉(zhuǎn)信息，有意愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的人發(fā)布出來，提供信息交流的渠道，讓農(nóng)民能夠及時了解最新的動態(tài)信息，建立一個“農(nóng)戶+中介+基層政府”的服務(wù)機制，切實為農(nóng)民提供好服務(wù)。

3.3 認(rèn)真把握政策內(nèi)蘊，全力做好“解讀者”

基層政府是宅基地”三權(quán)分置“政策的直接傳達(dá)者，也應(yīng)是農(nóng)民最值得依靠的管理部門，新制度在基層的落實效果直接取決于基層政府對政策解讀和宣傳的程度，只有對政策更好的解讀才能做正確的引導(dǎo)。作為基層政府可以通過開展政策培訓(xùn)班的方式，從基層政府內(nèi)部首先進(jìn)行學(xué)習(xí)，集中對工作人員進(jìn)行組織培訓(xùn)，本著嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度學(xué)習(xí)中央提出的改革措施和傳達(dá)的政策精神，減少在執(zhí)行政策中出現(xiàn)的違反政策本身意愿而導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)不合規(guī)則的行為。同時，基層政府要精確把握政策內(nèi)蘊，將政策變?yōu)橥ㄋ滓锥恼Z言，方便農(nóng)民理解，通過印發(fā)手冊的方式發(fā)放給農(nóng)民，方便農(nóng)民了解學(xué)習(xí)，從基層政府本身和農(nóng)民兩個主體方面共同保證宅基地“三權(quán)分置”政策的順利開展。

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