周佳玉

[摘 要]宅基地制度改革是我國鄉(xiāng)村治理結構弊端、產(chǎn)權界定不清等因素作用下的必然結果，同時也是宅基地福利性與市場化矛盾激化的產(chǎn)物。在宅基地市場化的強烈需求下，我國對宅基地制度運用試點進行探索。然而，現(xiàn)行改革雖然運用制度設計放寬了對宅基地及其使用權流轉的限制，但是囿于基層組織職能復雜、流轉平臺不完善等因素，宅基地經(jīng)濟屬性不能充分發(fā)揮，現(xiàn)行制度設計不僅與農(nóng)民的真實需求不相適應，而且也不利于宅基地利用效率最大化。本文運用法學與制度經(jīng)濟學的分析方法，以農(nóng)民這一微觀主體的需求性與有限理性入手，對試點運行的合理性、弊病以及完善路徑進行分析，以探索農(nóng)村宅基地制度“從身份到契約”的有效改革路徑。

[關鍵詞]宅基地使用權;有限理性;產(chǎn)權變遷

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

改革開放以來，中國社會的經(jīng)濟、人口結構已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。城市以前所未有的速度向前發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距正在逐漸拉大，城鄉(xiāng)二元結構倒逼鄉(xiāng)村的變革。然而，這種外部因素所導致的劇烈變化給村莊帶來的往往并非前進的動力，而是加劇了鄉(xiāng)村的衰敗。從人口因素分析，農(nóng)村人口結構的代際變化體現(xiàn)為“農(nóng)一代”與“農(nóng)二代”“農(nóng)三代”之間的差異性，這種代際變化正在逐步削弱農(nóng)村宅基地的福利性功能?？梢?，城市的日益擴張正在不斷吸干農(nóng)村的年輕血液，“空心化”“老齡化”成了農(nóng)村發(fā)展的最大阻礙。其中，宅基地的閑置與浪費則是其衰敗的明顯體現(xiàn)。隨著農(nóng)村年輕人口的遷移，大量宅基地由于無人居住而閑置，一戶多宅、超占耕地的現(xiàn)象普遍存在?，F(xiàn)行宅基地制度不僅限制其經(jīng)濟屬性，同時也不利用農(nóng)地效用的發(fā)揮。而宅基地的重整、利用及其財產(chǎn)屬性的發(fā)揮可以增加農(nóng)村經(jīng)濟收入，從而增加農(nóng)村就業(yè)途徑，也可以刺激農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，而且更能吸引城市資金的投入等，因此宅基地的改革成為了中國農(nóng)村變革中的關鍵因素。

1 宅基地制度改革必要性分析：現(xiàn)行制度目標與農(nóng)民需求不符

我國的宅基地制度是作為一種保障機制而存在的，其制度目標在于保障農(nóng)民居住權。正是由于宅基地對于我國農(nóng)村結構的福利色彩，國家對于宅基地的權能進行限制。然而，伴隨我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及城市化水平的提高，農(nóng)民更加注重生產(chǎn)生活水平的提高，而當前制度無法滿足我國現(xiàn)代農(nóng)民對于生活質量的要求。與此同時，城鎮(zhèn)貫徹國有土地有償取得制度使土地具有巨額經(jīng)濟效益，對比農(nóng)村宅基地制度貫徹的無償取得、長期使用、禁止流轉制度，導致土地無法產(chǎn)生經(jīng)濟效益現(xiàn)象的發(fā)生對農(nóng)民產(chǎn)生了強烈沖擊。因此，農(nóng)村人口代際變化的出現(xiàn)極大地弱化了農(nóng)村宅基地的福利性，加之土地市場的強烈需求，農(nóng)村宅基地使用權產(chǎn)生了遠超其生活保障功能的經(jīng)濟價值，農(nóng)民對于宅基地的需求性逐漸向經(jīng)濟價值轉變。從邏輯上看，由于宅基地的福利性具有身份屬性，宅基地的福利性與可流通性是不可相容的，可知矛盾的關鍵在于宅基地的身份性。因此，化解這一矛盾的一條路徑就是要使其去身份性，使得宅基地使用權完全物權化，這樣宅基地使用權的流轉在法理上才是合理的。然而，這一路徑在如今看來不具有可操作性。雖然宅基地的市場化需求是現(xiàn)有宅基地制度變革的契機，但是宅基地天然的福利性始終使得這兩者相互抗衡。限于歷史與國情，完全放開宅基地使用權的流轉是一種過于冒險的行為，宅基地福利性與市場化的矛盾在限制宅基地財產(chǎn)屬性的同時也制約著農(nóng)民權益的保障。因此，是否“開禁”宅基地使用權切勿冒險，仍然需要以試點的方式逐步進行探索。

2 宅基地“三權分置”改革基準及試點地區(qū)運行模式

宅基地制度改革基準在于，應針對農(nóng)戶的差異化需求來構建改革模型。且對農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度進行分析需要從農(nóng)戶這一微觀主體入手。通過調研我們發(fā)現(xiàn)，不同類型的農(nóng)戶對于宅基地的需求呈現(xiàn)出顯著的差異化。根據(jù)農(nóng)戶居住類型可以劃分為三種類型。第一類是居住在山區(qū)、林區(qū)等條件較差地區(qū)農(nóng)戶。這一類型的農(nóng)戶多居住條件較差且以務農(nóng)收入為主，對于宅基地的需求性主要體現(xiàn)在改善居住環(huán)境，其次為經(jīng)濟價值的轉換;第二類農(nóng)戶則相對零散地聚居在村中，對于改革的需求性體現(xiàn)為完善基礎設施與經(jīng)濟屬性發(fā)揮并重;第三類農(nóng)戶通常已經(jīng)在城鎮(zhèn)購房或租賃房產(chǎn)，宅基地通常屬于閑置狀態(tài)，改革需求主要為財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。根據(jù)對不同居住條件農(nóng)戶的類型化分析可以得知，農(nóng)戶對于宅基地改革的需求主要表現(xiàn)為財產(chǎn)屬性發(fā)揮、居住環(huán)境改善、配套設施完善等幾個方面。

瀘縣在成為改革試點縣后對全縣范圍內(nèi)的宅基地現(xiàn)狀進行了摸底，發(fā)現(xiàn)以下問題：第一，宅基地無償取得使耕地被占用;第二，宅基地有償取得和有償退出機制的缺失使宅基地大量閑置;第三，“一戶多宅”的現(xiàn)象普遍;第四，宅基地無償無限期使用?；诖耍瑸o縣政府初步建立了改革方向，包括制定宅基地有償取得制度、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地有償退出渠道、創(chuàng)新宅基地管理方式等。此外，改革中嘗試拓寬宅基地使用權流轉渠道，宅基地使用權可以用來進行出租、入股聯(lián)營、互換、有條件轉讓或者托管、抵押等土地融資方式，而結余指標可以在縣區(qū)域、省區(qū)域內(nèi)流轉使用，以提高土地利用效率;此外，在整體規(guī)劃展開的同時，瀘縣從不同類型農(nóng)戶各自的需求性入手，提出了一系列應對宅基地退出的有針對性的模式供給。首先，面對居住在山中、林中的條件較差的農(nóng)戶，將生態(tài)搬遷、易地扶貧以及宅基地退出模式有效結合起來，放寬要求或無償幫助貧困農(nóng)戶搬入集中居住區(qū)，改善居住環(huán)境;其次，對于在村中分散居住的農(nóng)戶采取有償退出并統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的模式，鼓勵農(nóng)民退出宅基地并選擇在中心村集中建房，可利用指標流轉或轉換進行盈利或開展持續(xù)經(jīng)營模式;此外，針對已經(jīng)或者即將定居城鎮(zhèn)的農(nóng)戶，以經(jīng)濟補貼的行使鼓勵其完全退出對宅基地資格權的享有，并結合進城購房補助、社保補助、就業(yè)培訓等多元化補償安置措施來滿足其經(jīng)濟需求以及生活保障。瀘縣作為宅基地制度改革試點，其點面結合、分層規(guī)劃的制度設計模式具有實踐意義。

3 宅基地制度改革中的不足及原因分析

3.1 宅基地經(jīng)濟屬性的實現(xiàn)效益低下

宅基地使用權財產(chǎn)屬性的發(fā)揮是農(nóng)民對于宅基地的重要需求，在實踐做法中，通過提供宅基地退出補貼、放寬宅基地使用權流轉用途等方式來激發(fā)經(jīng)濟屬性的發(fā)揮。然而，由于宅基地退出補償標準過低，農(nóng)民把宅基地退出補貼用來購買集中居住區(qū)后往往不會有過多盈余，甚至會產(chǎn)生虧損，這對于農(nóng)民財產(chǎn)收益收效甚微。此外，宅基地流轉需求不足。宅基地通過出租、轉讓等方式流轉范圍及主體局限在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，但是本集體內(nèi)的成員可以根據(jù)制度規(guī)定免費申請宅基地的使用權，所以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉抑制了流轉交易需求。故雖然制度設計看似給宅基地制度“松綁”，但實際取得的經(jīng)濟效益卻仍需要進一步探索。

3.2 宅基地流轉收益分配機制不完善

改革能否真正保護農(nóng)民自身利益很大程度上取決于農(nóng)民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權、收益權能否得以實現(xiàn)。實踐中，由于主要決策主體為村委會成員，宅基地改革中存在信息不對稱情況，使得村民的知情權難以得到保障。當部分權益分配信息不透明，土地收益分配則容易出現(xiàn)偏差。使得實踐中集體土地獲利主要流向參與決策的利益相關者，普通村民通過參與土地改革獲取的合理經(jīng)濟收益被不當截取，造成了權益分配上的不公與低效。長久以來，農(nóng)村社會中的公共意志的表達遇到了不少障礙，出現(xiàn)了干部個人決策現(xiàn)象，一定程度上阻卻了農(nóng)民集體意志和公共意志的表達。村民委員會的集體意志到底能夠發(fā)揮到什么程度仍值得探討，其中牽扯的厚重的集體利益也有待考量。

3.3 影響宅基地改革有效性原因在于制度性因素

導致土地利益分配不均的根本原因在于現(xiàn)行制度無法達到對權力的制約，故宅基地制度改革的根本措施在于變革農(nóng)村基層管理體制。其中涉及宏觀的制度本身以及微觀的個體本身。從宏觀角度表現(xiàn)為：村民自治體制與宅基地制度。村委會作為我國農(nóng)村的基層組織，集鄉(xiāng)村治理權力與集體資產(chǎn)管理權限于一體，是典型的我國“政社分離”的“改革爛尾樓”。這種經(jīng)濟控制權與行政權力的重合在進入市場經(jīng)濟時代以后更加彰顯其弊端，鄉(xiāng)村政治腐敗現(xiàn)象難以抑制。而如今宅基地制度改革的展開使得土地運營以及收益權利集中到村委會手中，使得農(nóng)民宅基地的部分收益權利不平等的被少數(shù)群體占有，影響土地指標流通的公平性與效率實現(xiàn);根據(jù)新制度經(jīng)濟學的理論，不同形式的制度安排是由人們對更為有效的制度的需求所引致的。故從微觀角度分析具有意義。根據(jù)經(jīng)濟學理論，資源若想實現(xiàn)效用最大化，須得由擁有無窮理性的經(jīng)濟人來進行理性選擇。然而，人并非是符合效用函數(shù)的“無窮理性”，而是“有限理性”。比起實現(xiàn)集體宅基地產(chǎn)權效用最大化，村委會成員們往往會根據(jù)自己有限的認知與思維做出自己滿意的選擇。此外，由于人的自利性在運用資源時，他們會設法追求自己的福祉。成員個體的理性選擇所求得的利益往往是符合自利的，并不一定符合集體組織成員的利益。此時，村委會成員的自利性加上監(jiān)督、反饋機制的缺失使得個體理性行為的最大化損害集體土地利用效益。

4 宅基地制度改革制度性完善建議

影響我國的宅基地制度改革陷入困境的根本是制度性因素，若想進行改革，最重要的前提便是觀念的轉變。首先，需要我們擺脫“父愛主義”，正視農(nóng)民的生存理性。用諾思教授的話說， 人們之所以有不同的選擇 ，是因為有不同的制度框架 ，“制度框架約束著人們的選擇集”?？梢娹r(nóng)戶的經(jīng)濟行為實際上是一種行為選擇 ，它既是對社會、經(jīng)濟和自然資源環(huán)境相適應的結果 ，也是根據(jù)環(huán)境調整自己行為方式的表現(xiàn)。也就是說，承認農(nóng)民作為個體的理性選擇，將如何利用宅基地的選擇權與決定權歸還給農(nóng)民，讓其決定是否對土地進行流轉。其次，是要對基層政治體制進行改革。剝離行政村作為集體土地所有者管理人的職責，將其精簡為一個具有政治屬性的公共服務組織。至于集體資本則轉化為股份制的形式在村民中按份配股，即實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織自由人的自由經(jīng)濟聯(lián)合屬性，而并不是產(chǎn)權模糊、被強制捆綁的“一袋馬鈴薯”。

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