摘 要：隨著十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對于農(nóng)村宅基地改革的探索逐漸拉開了序幕。2018年和2019年的中央一號文件，繼續(xù)聚焦三農(nóng)問題，對于農(nóng)村宅基地的改革方向也做出了具體的引導(dǎo)，探索“所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)‘三權(quán)分置”，適當(dāng)放寬宅基地的流轉(zhuǎn)，把農(nóng)民“死”資產(chǎn)變成“活”資產(chǎn)，為鄉(xiāng)村振興添磚加瓦。

隨著“三權(quán)分置”改革路徑逐漸明晰，附著在集體土地的小產(chǎn)權(quán)房的流轉(zhuǎn)也隨著有所變化，小產(chǎn)權(quán)房能否由“死”變“活”？農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)收益能否增加？

關(guān)鍵詞：宅基地；小產(chǎn)權(quán)房；改革

一、宅基地改革概述

現(xiàn)行法對宅基地使用權(quán)進(jìn)行了特殊的制度安排，對宅基地使用權(quán)的權(quán)能進(jìn)行了限縮，流通和融資功能被嚴(yán)格限制。但現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度面臨著一定的困境和障礙，主要體現(xiàn)在：一方面，農(nóng)村土地存在大量的閑置，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著我國戶籍制度的改革，農(nóng)民進(jìn)城居住和就業(yè)變得相對自由，戶籍制度改革使得許多農(nóng)民“背井離鄉(xiāng)”，并在城市中取得居住之定所。城鄉(xiāng)居民這種大融合趨勢導(dǎo)致了農(nóng)村存在大量的閑置宅基地，由于其流轉(zhuǎn)受到限制，導(dǎo)致了大量宅基地和農(nóng)村房屋閑置，造成土地資源的浪費(fèi)。另一方面，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制不能夠滿足農(nóng)民融資和現(xiàn)代化需求?，F(xiàn)行土地管理體制下，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過建設(shè)用地使用權(quán)，不僅體現(xiàn)在不允許其單獨(dú)流轉(zhuǎn)，還體現(xiàn)在處分權(quán)能僅限于集體組織內(nèi)部。

第一，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)自由流轉(zhuǎn)。有關(guān)宅基地的流轉(zhuǎn)，有各種各樣的觀點(diǎn)。完全自由派主張宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不應(yīng)該受到任何限制，應(yīng)當(dāng)如建設(shè)用地使用權(quán)一樣自由流轉(zhuǎn)。而限制使用權(quán)流轉(zhuǎn)學(xué)派認(rèn)為，流轉(zhuǎn)會損害農(nóng)民根本利益。

第二，農(nóng)村土地改革應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍。過去宅基地的流轉(zhuǎn)主要限制在村莊集體成員內(nèi)部。因?yàn)楸炯w成員都有宅基地，所以這種規(guī)定實(shí)質(zhì)上等同于不讓流轉(zhuǎn)。未來應(yīng)該允許宅基地使用權(quán)不僅僅在同縣域的農(nóng)村戶籍內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而且還可以在城市之間流轉(zhuǎn)。第三，宅基地流轉(zhuǎn)的時(shí)間應(yīng)該足夠長，應(yīng)該跟國有土地流轉(zhuǎn)時(shí)間一致，即70年。2017年8月，國土資源部會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，事實(shí)上已經(jīng)突破了城鄉(xiāng)土地供應(yīng)的二元分化。為防止出現(xiàn)“以租代售”，在國內(nèi)首批13個(gè)試點(diǎn)中，北京公布的試點(diǎn)方案就規(guī)定“只租不售”“單次租期不得超過10年”。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革應(yīng)該邁出更大步伐，只有延長到70年，才能真正激活市場。

第四，放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)宅交易市場。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)目前還受到諸多限制，而建立起一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)市場非常重要，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”，使要素市場平等化，宅基地使用權(quán)才能真正流轉(zhuǎn)。未來應(yīng)該允許宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，還應(yīng)該允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是未來的必然趨勢，但前提是必須明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場，防止公權(quán)力侵占。

二、小產(chǎn)權(quán)房論述

小產(chǎn)權(quán)房主要指在農(nóng)民集體所有土地上建造的房屋沒有向國家主管部門繳納土地出讓金、登記、征收稅費(fèi)和辦理產(chǎn)權(quán)證書等，持有的只是由鄉(xiāng)政府或者村委會發(fā)給的產(chǎn)權(quán)證明，且不能向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員流轉(zhuǎn)的住宅。因?yàn)猷l(xiāng)政府或者村委會頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證不具有法律上的產(chǎn)權(quán)效力，相對于國家相關(guān)主管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證是不完整的，所以稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”。

小產(chǎn)權(quán)房主要分布在農(nóng)村和城市郊區(qū)，占地為集體土地，具體又可劃分為宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和耕地。其中建設(shè)在耕地上的小產(chǎn)權(quán)房，國家嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。特別是在我國耕地保護(hù)形勢異常嚴(yán)峻的當(dāng)前，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》非常明確地提出要堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)最嚴(yán)格制度”，就是堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。我國人口眾多，土地資源十分匱乏?；?3億人口的糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的考慮，18億畝耕地紅線就是保護(hù)社會公共利益的底線。維護(hù)社會公共利益是現(xiàn)代法治的必然要求?！八綑?quán)應(yīng)遵從公共福祉”。 占用農(nóng)用地進(jìn)行住宅建設(shè)，嚴(yán)重?fù)p害了社會公共利益。因此，對于占用農(nóng)用地的“小產(chǎn)權(quán)”房，違反了強(qiáng)制性、禁止性的法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)責(zé)令建房人自行拆除。

而其余建設(shè)在宅基地與農(nóng)村及建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，是我們本文分析的主要對象。

城鄉(xiāng)一體化為小產(chǎn)權(quán)房合法化鋪平了道路。興起于改革開放后期的城鄉(xiāng)一體化浪潮，是中國經(jīng)濟(jì)以及城市現(xiàn)代化發(fā)展的新階段和必經(jīng)階段，顧名思義就是把城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體，動員城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民協(xié)同發(fā)展工業(yè)與農(nóng)業(yè)，消除存在已久的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元經(jīng)濟(jì)體制，使城市和鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)收益、福利待遇、工業(yè)發(fā)展等方面逐漸實(shí)現(xiàn)平衡，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的相互帶動作用，促進(jìn)整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

共同富裕是我國社會主義的根本原則和奮斗目標(biāo)，它的核心內(nèi)容是消除兩極分化，實(shí)現(xiàn)共同富裕。這要求充分調(diào)動市場活力。實(shí)踐中，城市土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及房屋的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，城市建設(shè)和擴(kuò)張所帶來的“拆遷熱”造就了一大批“先富起來”的人，這種資源分配方式是嚴(yán)重影響社會公平，阻礙廣大人民群眾的生產(chǎn)積極性的。分享土地紅利是共同富裕目標(biāo)的應(yīng)有之義，人為劃分土地二元體制，是在從根源上上導(dǎo)致不平等，阻礙共同富裕的進(jìn)程。

小產(chǎn)權(quán)房合法化的基礎(chǔ)是小產(chǎn)權(quán)房所占用土地的合法化，也就是流轉(zhuǎn)不受限制，而這解決的不僅是數(shù)以億計(jì)的住房需求的民生問題，也將對我國經(jīng)濟(jì)和城市的可持續(xù)發(fā)展提供重要的空間支撐。據(jù)計(jì)算，2020年我國的戰(zhàn)略目標(biāo)是城鎮(zhèn)化率60%，工業(yè)化率70%，需要增加的建設(shè)用地面積接近兩億畝，而我國未來十幾年可以增加的建設(shè)用地?cái)?shù)量不足3000畝。面對建設(shè)用地增加量的制約，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地就顯得尤為重要。而農(nóng)村集體建設(shè)用地市場一旦打開，人為地限制集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)用途，無疑是對我國城鄉(xiāng)諸多二元體制問題解決的隔靴搔癢。

三、解決之道

小產(chǎn)權(quán)房根據(jù)建設(shè)在不同性質(zhì)的土地上，應(yīng)該采取不同的手段進(jìn)行解決。

（一）建設(shè)在集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房

1、集體土地使用需要進(jìn)行限制，但小產(chǎn)權(quán)房買賣行為卻是有效的

從法律上講，政府禁止小產(chǎn)權(quán)房買賣是有法律依據(jù)的，主要包括《土地管理法》第43條、63條；而我國也是一個(gè)人多地少，人均耕地持有量非常少的國家，因此保護(hù)耕地是必須。但是，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)與耕地破壞并無必然聯(lián)系，如果農(nóng)民將已有宅基地、已有房屋用于流轉(zhuǎn)并不影響到耕地保護(hù)；同時(shí)，現(xiàn)有的法律安排并不一定就合理，從長期看，法律是可以修訂的?；谶@些理由，從長期看，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)可以流轉(zhuǎn)。就算小產(chǎn)權(quán)房不符合法律規(guī)定，但合同效力具有相對性，農(nóng)民未按照法律要求的審批、許可程序在集體土地上修建建筑物確實(shí)是違法行為，應(yīng)當(dāng)給予懲處。但是這并不影響小產(chǎn)權(quán)房買賣行為的效力，房屋買賣具有相對獨(dú)立性，在無法律明確禁止下應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法。

2、已經(jīng)建成的、出售的：補(bǔ)繳土地出讓金等稅費(fèi)

盡管現(xiàn)有法律政策禁止小產(chǎn)權(quán)房買賣，但小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)建成的事實(shí)并不能簡單通過拆除進(jìn)行解決，盡管這些房屋不符合土地利用、建設(shè)規(guī)劃，也沒有上繳土地出讓金等稅費(fèi)，但這些都已經(jīng)是社會存量財(cái)富，而且不少小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)出售，住滿了居民，強(qiáng)行拆除勢必影響穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可這些小產(chǎn)權(quán)房占有的合法性，但是需要補(bǔ)繳土地出讓金等稅費(fèi)。當(dāng)然，誰支付土地出讓金等稅費(fèi)、以及這些稅費(fèi)是否收得回來同樣牽涉到大量細(xì)致的問題。

（二）建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房

伴隨著對“三權(quán)分置”改革的逐步探索，附著在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房的“緊箍咒”也隨之松動。宅基地作為一種社會保障性的工具，保障農(nóng)民有房可住，但是伴隨著城市化的快速進(jìn)行，擁有大量宅基地的農(nóng)民也無法享受城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的紅利。如果能夠通過宅基地“三權(quán)分置”改革，促進(jìn)農(nóng)村土地要素的市場化，就可以打破城鄉(xiāng)土地要素的分隔，使城鄉(xiāng)要素資源同權(quán)同利。正如國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦所講的：“如果農(nóng)民的房子可以賣的話，收益就不僅僅是辦旅游那點(diǎn)收入，當(dāng)?shù)氐牡貎r(jià)就起來了，農(nóng)民的集體用地、宅基地價(jià)格可能就不止翻一番兩番了。農(nóng)民土地值錢了以后，有些人可以把這個(gè)房子賣掉，手頭就有錢了，就可以進(jìn)城買房了，促進(jìn)城里房地產(chǎn)去庫存。這是理論和政策上非常實(shí)際的問題?！?/p>

1、對于占用多戶農(nóng)村宅基地開發(fā)建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)”房，首先應(yīng)當(dāng)由房屋建設(shè)主管部門依法對房屋質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收。對符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，先由出讓方村民在有關(guān)房地產(chǎn)及土地主管部門，申請辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)證。再由房地產(chǎn)開發(fā)商繳納“農(nóng)村宅基地使用金”，補(bǔ)繳其他稅費(fèi)，并協(xié)助購房人到有關(guān)房地產(chǎn)及土地主管部門，申請辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)證以及注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權(quán)屬證書。

2、明確多種小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)形式。宅基地使用權(quán)人通過租賃、合作、入股合同將一定期限的宅基地使用權(quán)或連同房屋所有權(quán)租賃、合作、入股給符合條件的主體，按照合同約定分享土地增值收益。在租賃、合作、入股期間受讓人享有以使用或收益為目的的占有權(quán)，受讓主體有權(quán)利用宅基地自住、開展庭院經(jīng)濟(jì)或其他家私產(chǎn)業(yè)，且有權(quán)排除他人干擾。租賃、合作、入股合同關(guān)系結(jié)束后，受讓人的宅基地使用權(quán)喪失，原宅基地使用權(quán)人重新獲得完整的宅基地使用權(quán)。而附著在宅基地上的小產(chǎn)房，也可以按照宅基地流轉(zhuǎn)思路進(jìn)行設(shè)計(jì)，明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，拓寬小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)的形式，把“死資產(chǎn)”變成“活資產(chǎn)”。

3、對農(nóng)民單獨(dú)擁有的農(nóng)村住房以及集體經(jīng)濟(jì)組織盤活農(nóng)村宅基地后修建的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)當(dāng)逐步運(yùn)行流轉(zhuǎn)，其方式可逐漸從租過渡到賣，從補(bǔ)繳土地出讓金等稅費(fèi)過渡到政府收取資源稅。筆者之所以建議事先推行小產(chǎn)權(quán)房出租的原因在于，首先，這可以作為政府廉租房的一種補(bǔ)充制度；其次，更重要的理由在于，當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房市場尚不規(guī)范的情形下，為避免由于購房者、售房者在買賣決策時(shí)考慮之不充分以及分散市場風(fēng)險(xiǎn)，以租代售不失為一種折中；再次，由于農(nóng)民的承包權(quán)是有年限的，如果允許所有權(quán)買賣（永久性出售）會要求我國土地制度的根本性變化。

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作者簡介：

易寧，1993年8月19日出生，男，回族，籍貫甘肅省，現(xiàn)就讀于陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院2017級民商法專業(yè)，碩士研究生，主要研究方向：民商法。