俞鵬程

摘要：黨的十九屆三中全會(huì)吹響了政府機(jī)構(gòu)全面深化改革的號(hào)角，自然資源部應(yīng)運(yùn)而生，自然資源領(lǐng)域一場(chǎng)信息化建設(shè)的革命也正在展開。構(gòu)建覆蓋全面、動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化、決策化的自然資源信息化管理體系，對(duì)于全面摸清自然資源家底，反映自然資源管理績效，提升政管部門、主管部門的監(jiān)管能力和水平具有重要意義，同時(shí)，能夠?yàn)樾聲r(shí)代自然資源高效保護(hù)、開發(fā)、利用提供數(shù)據(jù)支持。

關(guān)鍵詞：政府改革;自然資源;信息化

中圖分類號(hào)：P208 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）04-0036-39 收稿日期：2019-03-06

為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實(shí)現(xiàn)山水林田湖革整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，2018年3月，根據(jù)十九屆三中全會(huì)通過的黨和政府機(jī)構(gòu)改革方案，國土資源部走下了歷史舞臺(tái)，自然資源部擔(dān)起了新的重任。自然資源信息化建設(shè)全面取代國土資源信息化建設(shè)，在自然資源管理各領(lǐng)域展開。

始于上世紀(jì)90年代的國土資源信息化建設(shè)，經(jīng)過近30年的努力，成績斐然，當(dāng)前全面推進(jìn)自然資源信息化建設(shè)，必須以國土資源信息化建設(shè)的既有成果為基礎(chǔ)，繼往開來，與時(shí)俱進(jìn)。

1國土資源信息化建設(shè)歷史成果

長期以來，原國土資源管理部門按照中央“放管服”改革要求，為加強(qiáng)國土資源監(jiān)管，不斷深化拓展信息化應(yīng)用，圍繞“天上看、地上查、網(wǎng)上管”，既有國土資源信息化管理體系基本形成。一是夯實(shí)基礎(chǔ)、強(qiáng)化監(jiān)管、做好服務(wù)?！耙粡垐D”核心數(shù)據(jù)庫持續(xù)得到豐富和完善。2017年6月全面完成基本農(nóng)田上圖入庫，為加強(qiáng)耕地保護(hù)奠定了重要基礎(chǔ);落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求，將國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)與“一張圖”比對(duì)分析，有效支撐礦業(yè)權(quán)項(xiàng)目的全面清理。充分利用綜合監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)事前、事中、事后監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“不見面”審批。二是基本建成了“國土資源云”。目前已完成了部機(jī)房的全面改造，期間，數(shù)據(jù)、系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)不間斷運(yùn)行。形成了“國土資源云”基本框架，信息化建設(shè)的技術(shù)水平上了新臺(tái)階。三是不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)作為首個(gè)重大應(yīng)用在“云”上得以實(shí)現(xiàn)。按照“反彈琵琶”的總體思路，以信息平臺(tái)建設(shè)推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的落地。目前，全國不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)運(yùn)行穩(wěn)定，全國2854個(gè)縣（市）不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)接人國家級(jí)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)接人全覆蓋，日均實(shí)時(shí)匯集20多萬條登記數(shù)據(jù)。四是啟動(dòng)國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)。對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整合，提供更為廣泛的應(yīng)用。

2新時(shí)代對(duì)自然資源信息化管理的新要求

2.1自然資源信息化建設(shè)的新形勢(shì)

其一，自然資源部的成立，特別是三定方案的內(nèi)容決定了未來工作重點(diǎn)和方向。概括地講就是：重生態(tài)、重規(guī)劃、重管控、重監(jiān)管。

其二，政務(wù)大力提倡的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，打造便民、利民的服務(wù)體系。

其三，當(dāng)前新技術(shù)的出現(xiàn)和高速發(fā)展，比如云計(jì)算、AI、虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)等。

2.2新時(shí)代對(duì)自然資源信息化建設(shè)提出新要求

政策要求：“放管服”下“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè);簡政放權(quán)、便民利民;“一窗受理”“不見面審批”“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”。

業(yè)務(wù)變化：重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變;國土空間規(guī)劃;生態(tài)保護(hù)與修復(fù);全民資源所有者。

技術(shù)需求：信息化建設(shè)統(tǒng)籌;跨部門數(shù)據(jù)共享應(yīng)用;大數(shù)據(jù)分析與決策服務(wù)。

3自然資源信息化建設(shè)趨勢(shì)

3.1必須適應(yīng)最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)政策與手段

自然資源部成立后除了與住建部通力配合，推出多規(guī)合一信息化平臺(tái)這一新成果外，最熱門的就是在耕地保護(hù)領(lǐng)域打出的組合拳。例如，去年下半年以來，自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合督辦，地區(qū)督查局具體操刀，重點(diǎn)在北方地區(qū)開展了“大棚房”專項(xiàng)整治。此外，自然資源部聯(lián)合財(cái)政部、國家審計(jì)署等部門，督查土地占補(bǔ)平衡、土地整治、土地復(fù)墾等項(xiàng)目落實(shí)情況。這些問題分布區(qū)域廣，矛盾隱患交織，初步排查還發(fā)現(xiàn)不少地區(qū)存在流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)問題，表現(xiàn)形式多以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名，擅自改變農(nóng)用地用途違法占地建設(shè)住宿餐飲、休閑旅游等經(jīng)營性場(chǎng)所，侵占復(fù)墾整治土地。隨著第三次國土大調(diào)查工作的結(jié)束，耕地保護(hù)將上升到國家高度，呼喚更科學(xué)精細(xì)化的管理手段。面對(duì)多樣化的耕地保護(hù)需求，“智慧耕地”呼之欲出。

3.2必須建立最嚴(yán)格的國土空間規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)測(cè)評(píng)估體系

針對(duì)國土空間規(guī)劃，自然資源部采取兩方面措施：其一建設(shè)國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，目的是為規(guī)劃編制提供“底圖、底線、底板”，以便國土空間規(guī)劃基于這個(gè)平臺(tái)開展編、修;其二建設(shè)規(guī)劃實(shí)施與評(píng)估監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，有力支撐政府各部門科學(xué)規(guī)劃，有效監(jiān)管國土空間開發(fā)利用活動(dòng)，提升政府管理決策水平。這兩個(gè)重量級(jí)的平臺(tái)系統(tǒng)要求依托國土資源、測(cè)繪地理等既有空間數(shù)據(jù)資源，搭建國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)、空間規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，為政府部門開展國土空間相關(guān)的規(guī)劃、審批、監(jiān)管與分析決策提供綜合決策支撐服務(wù)，提升國土空間治理能力現(xiàn)代化水平。

3.3必須探索最有可能的面向統(tǒng)一、統(tǒng)籌的管理模式

伴隨信息化建設(shè)的一直是“共享”和“安全”這組矛盾。“云”計(jì)劃為自然資源信息共享提供了可能，共享是信息化建設(shè)的初衷，安全是信息化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。要解決好這對(duì)矛盾，最好的辦法就是在自然資源管理領(lǐng)域，探索建立面向統(tǒng)一、統(tǒng)籌的管理模式。一方面，必須由政府主導(dǎo)，分級(jí)分層管理，推進(jìn)共享，具體為大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的共享模式;另一方面，要自上而下全面普及信息化安全教育，按照保密級(jí)別映射用戶職能的模式實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理。

3.4必須謀劃最大程度的便民、利民服務(wù)舉措

黨的十八大以來，便民、利民服務(wù)思想回歸，在自然資源管理領(lǐng)域大行其道。例如，和群眾息息相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域，采取信息化方式辦理權(quán)屬登記發(fā)證，實(shí)現(xiàn)了讓群眾少跑路，讓信息多跑路，極大地提高了辦證效率，頗受群眾歡迎。各地應(yīng)進(jìn)一步做好登記資料移交和整理，全面完成集體土地所有權(quán)、城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的存量現(xiàn)勢(shì)登記數(shù)據(jù)清理、關(guān)聯(lián)掛接、補(bǔ)錄補(bǔ)測(cè)和整合入庫等工作，盡快完成向部匯交。加速推進(jìn)“房地一體”的宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

3.5必須健全最靈活多樣化的自然資源監(jiān)督執(zhí)法體系

未來自然資源管理重點(diǎn)在兩頭，一頭規(guī)劃管控，一頭就是執(zhí)法監(jiān)管。對(duì)于執(zhí)法監(jiān)管，我國正在擺脫傳統(tǒng)思維束縛，不斷鼓勵(lì)新手段、新思路、新科技在執(zhí)法監(jiān)測(cè)監(jiān)管中的運(yùn)用，進(jìn)而又提出購買社會(huì)化服務(wù)這一大膽嘗試。終極目標(biāo)應(yīng)該是，在原有行政執(zhí)法體系基礎(chǔ)上，引入社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督，構(gòu)成靈活多樣化的自然資源監(jiān)督執(zhí)法體系。

4自然資源信息化建設(shè)發(fā)展方向及措施建議

4.1自然資源信息化建設(shè)宏觀發(fā)展方向

要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)謀劃自然資源信息化工作，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，更好地服務(wù)于自然資源管理改革，服務(wù)于政府部門對(duì)自然資源信息的需求，服務(wù)于企業(yè)與社會(huì)大眾。一是進(jìn)一步完善不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)。在自然資源管理體制改革中，發(fā)揮基礎(chǔ)支撐和保障作用。下大力氣推進(jìn)存量登記數(shù)據(jù)的整合與匯交，不斷深化信息平臺(tái)應(yīng)用，加快實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息與相關(guān)部門的實(shí)時(shí)互通和共享，完善便民利民和提升服務(wù)效能的措施;二是抓緊推進(jìn)國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)。按照黨的十九大提出統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的要求，進(jìn)一步夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，加快形成統(tǒng)一的國土空間工作“底圖”“底線”和“底板”，為各部門提供共享服務(wù)，為重大工程和項(xiàng)目建設(shè)提供支撐，構(gòu)建“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的國土空間治理新機(jī)制;三是不斷完善“自然資源云”。創(chuàng)新信息化工作方式，形成云平臺(tái)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。將現(xiàn)有的“一張圖”、辦公自動(dòng)化、行政審批、綜合監(jiān)管等數(shù)據(jù)系統(tǒng)和平臺(tái)逐步遷移到云環(huán)境，最終達(dá)到“全面上云”的目標(biāo)。通過政府采購方式，向社會(huì)購買云服務(wù)，在確保安全的前提下，逐步將部分外網(wǎng)應(yīng)用遷移到公共云平臺(tái)。

4.2自然資源信息化建設(shè)具體措施

4.2.1整合自然資源權(quán)屬及其他綜合屬性信息平臺(tái)

對(duì)于自然資源分類及信息項(xiàng)，按照資源卡片管理的思想，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源分類的管理。同時(shí)，為滿足不同分類自然資源管理的要求，支持自定義明細(xì)分類信息;對(duì)于自然資源的私有信息和公共信息，支持信息項(xiàng)的橫向擴(kuò)展，滿足自然資源精細(xì)化管理的要求。不同分類的自然資源發(fā)生變動(dòng)時(shí)，系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)變更信息項(xiàng)的智能顯示。單件自然資源變更與批量資產(chǎn)變更均可在系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)。在填寫自然資源變更報(bào)告單后，如果本次自然資源變更還有其他的相關(guān)文檔，可以將其上傳至系統(tǒng)，作為輔助說明材料一并提交。在系統(tǒng)中還可查看自然資源變更的進(jìn)展情況。

4.2.2搭建自然資源價(jià)值核算體系

搭建以自然資源實(shí)體層面、自然資源經(jīng)營權(quán)層面、自然資源開采權(quán)層面為基礎(chǔ)的三層自然資源價(jià)值核算體系，構(gòu)建涵蓋成本法、收益法、市場(chǎng)法、意愿法等多種核算方法的價(jià)值量估值模型，完成對(duì)自然資源存量、增減量的核算以及變化原因的分析。

4.2.3著力打造自然資源綜合監(jiān)管平臺(tái)

自然資源管理部門按照分類模板要求進(jìn)行自然資源管理，提交主管部門和政管部門進(jìn)行審批，完成資源日常監(jiān)督的交叉管理工作。通過“基層一主管一政管”的管理模式，統(tǒng)一國有自然資源監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)政管部門的統(tǒng)一監(jiān)管。系統(tǒng)通過GIS、RS技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的有效監(jiān)管和預(yù)警提醒。以土地資源資產(chǎn)為例，利用GIS對(duì)耕地、農(nóng)田、土地整治、土地開墾等數(shù)據(jù)處理后，將其與遙感（RS）影像進(jìn)行空間疊加分析，實(shí)現(xiàn)破壞耕地、閑置用地、違規(guī)整治開發(fā)土地等情況的智能分析與預(yù)警。

4.2.4全覆蓋的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)

大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)集中管理自然資源一體化數(shù)據(jù)資源，并借助分布式云存儲(chǔ)、文件管理等技術(shù)手段對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行統(tǒng)一配置和調(diào)度。大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)是數(shù)據(jù)管理的重要平臺(tái)，具體包括成果數(shù)據(jù)集成顯示、專題圖制作、檢索查詢、統(tǒng)計(jì)分析、輸入輸出、元數(shù)據(jù)管理、安全管理和數(shù)據(jù)更新維護(hù)等方面的功能。

大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)具備數(shù)據(jù)采集和預(yù)處理功能，集成了數(shù)據(jù)接人工具、清洗工具、校驗(yàn)工具、融合工具等。大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)具備數(shù)據(jù)治理功能，包括數(shù)據(jù)挖掘工具、數(shù)據(jù)發(fā)布工具等，大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)具備數(shù)據(jù)交換的功能，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)服務(wù)的集中注冊(cè)、分布管理、共享交換、統(tǒng)一分發(fā)，提供橫向上跨部門、跨業(yè)務(wù)，縱向上跨層次、跨級(jí)別的數(shù)據(jù)支撐服務(wù)。

4.2.5打造權(quán)限分級(jí)信息共享平臺(tái)

系統(tǒng)可自動(dòng)按職能生成數(shù)據(jù)共享權(quán)限，終端用戶在局域網(wǎng)內(nèi)可以共享運(yùn)用云數(shù)據(jù)平臺(tái)上的法規(guī)政策信息、自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)、空間矢量信息、綜合規(guī)劃信息。打造數(shù)據(jù)高速通道，直達(dá)自然資源管理基層一線，打通信息壁壘。

4.2.6建設(shè)可靠的決策支持平臺(tái)

對(duì)自然資源數(shù)據(jù)進(jìn)行多維度、多角度的橫向與縱向分析，為業(yè)務(wù)部門和主管部門提供決策依據(jù)。（1）建立時(shí)間與空間的多維度分析體系，實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與自然資源數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，完整反映自然資源資產(chǎn)層次和結(jié)構(gòu)。（2）建立各級(jí)部門橫向、縱向數(shù)據(jù)的銜接與共享，基于政府大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的智能預(yù)警和預(yù)測(cè)。（3）通過圖文方式展示資源數(shù)據(jù)信息，使用戶更直觀的掌握資源動(dòng)態(tài)，提高監(jiān)管效率。國有自然資源管理系統(tǒng)以資產(chǎn)管理為中心，利用GIS、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，基于統(tǒng)一的自然資源信息標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)自然資源全生命周期管理，為自然資源管理工作提供高效、安全的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)與決策依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源全面化、動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化的監(jiān)督管理決策支撐。