王正洪

摘要：房地產(chǎn)稅的改革推進事關每個家庭，近年來逐步成為大眾熱議的焦點。從調(diào)控房價、補充地方財政收入、調(diào)節(jié)財富分配及影響房地產(chǎn)市場四個方面分析了重慶市住房保有環(huán)節(jié)近年來的征稅效果，并進一步分析了重慶市住房保有環(huán)節(jié)征稅過程中與稅制法律、征收標準、配套制度及征收程序方面的問題，同時提出相應建議。

關鍵詞：房地產(chǎn);保有環(huán)節(jié);房產(chǎn)稅;房地產(chǎn)稅改革

中圖分類號：F299.27 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）04-0074-79 收稿日期：2019-02-16

1引言

2017年12月20日，財政部長肖捷指出，要按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產(chǎn)稅立法和實施;在2018年9月公開的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中也明確提出，屬于條件比較成熟的房地產(chǎn)稅法將在五年內(nèi)提請審議。

我國目前房地產(chǎn)稅收體系中呈現(xiàn)出“重流轉，輕保有”的特點，使得整個房地產(chǎn)稅收體系不協(xié)調(diào)，房地產(chǎn)稅的開征與立法實施呼之欲出。房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅包括城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，而此前國務院發(fā)展研究中心研究員倪紅日曾表示，房地產(chǎn)稅改革就是要把現(xiàn)有的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并起來，因此做好住房保有環(huán)節(jié)征稅效果的分析與改進工作是推出房地產(chǎn)稅的重中之重。

重慶市作為開征個人住房房產(chǎn)稅近8年的試點城市之一，其住房保有環(huán)節(jié)稅制在全國具有獨特性，分析重慶市住房保有環(huán)節(jié)的稅制影響可以為國家開征房地產(chǎn)稅及出臺相關稅法提供參考，也可以為其他省市制定地方政策、標準提供一定經(jīng)驗。

2重慶市商品房保有環(huán)節(jié)稅制

2.1城鎮(zhèn)土地使用稅

城鎮(zhèn)土地使用稅是以實際占用的土地面積為計稅依據(jù)征收的一種稅，主要是為了合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級差收入，提高土地使用效益，加強土地管理。根據(jù)《重慶市人民政府關于調(diào)整主城區(qū)城鎮(zhèn)土地使用稅等級稅額標準的通知》，對主城區(qū)城鎮(zhèn)土地使用稅應稅土地劃分8個等級，各等級土地年稅額如下：1等20元，平方米，2等16元/平方米，3等12元/平方米，4等10元/平方米，5等8元/平方米，6等6元，平方米，7等4元/平方米，8等2元/平方米。市政府僅對主城區(qū)應稅土地最高等級按區(qū)域進行了指示，主城區(qū)各人民政府根據(jù)自身功能定位制定方案，而主城以外的區(qū)縣則根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展變化和毗鄰地區(qū)應稅土地稅額等級情況，完善和規(guī)范稅額等級調(diào)整工作。

2.2房產(chǎn)稅

根據(jù)《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定，房產(chǎn)稅征收標準分為從價或從租兩種情況：（1）從價計征的，其計稅依據(jù)為房產(chǎn)原值一次減去10%-30%后的余值，年稅率為1.2%;（2）從租計征的，以房產(chǎn)租金收入為計稅依據(jù)，年稅率為12%。但上述房產(chǎn)稅征收范圍限于城鎮(zhèn)的經(jīng)營性房屋，個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)不征收房產(chǎn)稅。

重慶市自2011年1月28日起，在部分區(qū)域開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點。重慶市試點區(qū)域為主城九區(qū)，征收對象的住房為：（1）個人擁有的獨棟商品住房;（2）個人新購的高檔住房（高檔住房是指建筑面積交易單價達到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價2倍及2倍以上的住房）;（3）在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購首套及以上的普通住房。

重慶市個人住房房產(chǎn)稅應稅的計稅價值為房產(chǎn)交易價。其稅率設置為：獨棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價在上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價3倍以下的住房，稅率為0.5%;3倍（含3倍）至4倍的，稅率為1%;4倍及以上的稅率為1.2%;“三無”個人所購普通住房，稅率為0.5%。每戶家庭有且只有一套應稅住房可以扣除免稅面積，納稅人在試點之前擁有的獨棟商品住宅，免稅面積為180平方米;新購的獨棟商品住宅、高檔住房，免稅面積為100平方米。

3重慶市商品房保有環(huán)節(jié)征稅效果分析

已有很多學者研究提出，對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅將會帶來很多利處，一般認為可以增加住房持有成本以抑制房價、補充地方財政收入并逐步發(fā)展成地方主體稅種、調(diào)節(jié)收入分配及資源再分配及促進房地產(chǎn)市場良性發(fā)展。本文將結合重慶市商品房保有階段征稅現(xiàn)狀及效果進行分析。

3.1對重慶市房價的影響

增加住房保有環(huán)節(jié)稅收，即會增加住房者的住房持有成本，對于消費者來說可能會逐漸產(chǎn)生居住方式上“以租代購”的轉變，從而降低商品房購買市場的需求;而對于投資商或開發(fā)商來說，由于稅務增加導致利潤減少，不僅可以提高住房的供給量，也在一定程度上有助于遏制房地產(chǎn)市場中的炒房、囤房行為。以重慶市征收個人住房房產(chǎn)稅的征收對象可以看出，對“三無”人員嚴格征收房產(chǎn)稅即是一種抑制炒房行為的手段，對高檔住宅征稅則會導致居民更偏向購買經(jīng)濟實惠型住房。因此，理論上來說，重慶市的房價應該得到控制，然而結果并非完全盡如人意。

以重慶市近十年二手房市場交易價為例。由圖1可以看出，從2012-2015年間，重慶市的房價波動不大，但在接下來三年間卻迅速增長至翻番。這說明個人住房房產(chǎn)稅的開征只在最初兩三年對房價影響較大，隨著時間推移，炒房者或投資商對房產(chǎn)稅已經(jīng)產(chǎn)生了心理接受，房價又快速回到快速增長的階段。

對于城鎮(zhèn)土地使用稅和營業(yè)性住房房產(chǎn)稅，因為多年的征收實踐，早已不會對供需兩端產(chǎn)生影響;而重慶市特有的個人住房房產(chǎn)稅，因其征稅范圍過窄、稅率偏低等特點，對房價的影響微乎其微。

3.2對重慶市財政收入的影響

營業(yè)稅原本是由地方政府掌握的唯一一個主體稅種，其稅收收入大致占到地方政府稅收收入的一半以上，隨著“營改增”的推進，營業(yè)稅在2017年正式退出歷史舞臺。雖然增值稅收入分配由原來的政府與地方以3：1分配改為中央與地方各享50%（暫定），但是地方政府主體稅種的缺失已成事實，財政受到影響。如圖2所示，雖然重慶市地方財政的收入與支出均保持一樣的增長之勢，但是顯然自2015年起，地方財政一般預算收入的增長速度開始落后于預算支出的增長速度，且差距還在顯著拉大，這是因為地方政府事權支出責任沒有減少，而財權卻逐漸上移。

在地方政府需要重新構建一個主體稅種的背景下，房地產(chǎn)作為我國居民家庭巨大的存量財富，擁有固定且豐富的稅源和廣大稅基，可以為政府帶來長期的、穩(wěn)定的、可預見的收入，因此理論上而言，是發(fā)展主體稅種的一個絕佳選擇，

通過表1可以看出，重慶市房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收收入占地方財政收入的比重不到9%，對地方財政的影響不大。一方面，是因為征稅覆蓋范圍不夠廣泛。城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅范圍沒有包括個人所有的住房及院落用地，而且重慶市針對個人住房征收的房產(chǎn)稅的稅基和稅率都十分有限。另一方面，是因為土地出讓金未被納入稅收部分。近幾年由于用地指標的限制，土地交易成本越來越高，土地出讓金成為地方財政的主要來源。根據(jù)財政部與國家稅務總局的模擬框架，土地出讓金應被納入新的房地產(chǎn)稅之中，但重慶市的征稅過程中只征“房”，對于土地出讓金未進行處置。

3.3調(diào)節(jié)收入分配及資源再分配

一方面，土地是稀缺的，房地產(chǎn)本身就是一種資源，住宅閑置即是資源的浪費，再加上炒房者、囤房者的惡意購房行為，抬高房價的同時也控制了住宅供給量，使得欲購房者望而卻步。因此，加大對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅力度會促使持有者將房子銷售或出租出去，增加市場供給量，幫助解決供給與需求間的矛盾，促進房地產(chǎn)資源的合理配置，同時也會緩解高房價問題。

另一方面，調(diào)節(jié)收入分配要體現(xiàn)“量能征稅”的思想，即無住房者不納稅、少住房者少納稅、多住房者多納稅。從重慶市對個人住房房產(chǎn)稅的征收條款可以看出，重慶市對于高端住房市場把控更嚴，讓高端住房者多繳稅，再將所得稅收收入用于公租房建設與維護，落實“低端有保障、中端有市場、高端有約束”的住房制度體系。但是對于有經(jīng)濟實力的購買者和囤房的投資者來說，他們并不在意以較低稅率繳納的房地產(chǎn)相關征稅，而且出現(xiàn)另一個比房地產(chǎn)行業(yè)更具收益潛力的投資方向之前，人們依舊對房地產(chǎn)市場抱有增值預期，依舊愿意在犧牲少量利益的情況下繼續(xù)保持住宅持有。

3.4對重慶市房地產(chǎn)市場發(fā)展的影響

對房地產(chǎn)行業(yè)進行稅制調(diào)整和改革，保持全產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)稅費負擔總體基本不變，降低建設、交易環(huán)節(jié)的稅費，加強保有環(huán)節(jié)對應的房地產(chǎn)稅，是調(diào)控房地產(chǎn)市場的長效機制之一。我國房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)過迅猛發(fā)展階段，已經(jīng)存在一定的泡沫，控制泡沫、穩(wěn)定房價是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，乃至整個金融市場的迫切之需。

從供給端的角度來看，設置合理的住房保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，可以通過調(diào)整投資報酬以使其投機預期回歸理性水平，理性的投資者會因為投資利潤減少而選擇出手持有住房，這樣可以減少市場投機性購房行為，抑制炒房現(xiàn)象過熱。從需求端的角度來看，對不同類型的住房征收保有環(huán)節(jié)的稅費，會引導消費者向更加注重實際需要的方向購房或租房，讓市場在房產(chǎn)資源配置中確實起到?jīng)Q定性作用。因此，從供需兩端來看，針對保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅費能明顯提高炒房成本，引導人們的住房消費和購房預期，利用好該手段可以抑制房地產(chǎn)泡沫，促進住宅市場健康良性發(fā)展。

4重慶市住房保有環(huán)節(jié)征稅的問題及建議

4.1征稅行為的法律效力問題

國家現(xiàn)行的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，是通過國務院制定的行政性稅收法規(guī)，并未經(jīng)由全國人民代表大會及其常務委員會，而重慶作為房產(chǎn)稅改革試點提出的個人住房房產(chǎn)稅，僅為地方性法律文件，立法層次更低。雖然重慶市試點改革是由國務院授權開展的，但是根據(jù)我國現(xiàn)行稅法淵源，國務院授權行為并不具備立法效力，地方政府也并沒有立法征稅的權利。從“稅收法定”的原則來說，如果沒有完備權威的法律作為支撐，那么相關的征收管理必然會遇上一些阻礙。只有“立法先行”完成，才能談后續(xù)的“充分授權”和“分步推進”的問題。

現(xiàn)在普遍提到的房地產(chǎn)稅，即是針對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)所征收的稅別，因此解決保有環(huán)節(jié)征稅的法律效力問題，也就是要促進提出更高立法層級的房地產(chǎn)稅法。在此背景下，重慶市作為一個在房產(chǎn)稅上進行試點改革的城市，應該全面總結征稅過程中相關的經(jīng)驗與不足，同時借鑒國外發(fā)達國家的房地產(chǎn)稅收立法體系及實施經(jīng)驗，綜合考量，為促進我國房地產(chǎn)稅的改革與立法進程貢獻試點經(jīng)驗與新思路。

4.2征稅標準的科學性問題

現(xiàn)行的保有環(huán)節(jié)征稅標準是不完善、不夠科學的，如對于我國城鎮(zhèn)土地使用稅，其不合理之處主要在于不征收居民個人用房和以實際占用土地面積為計稅依據(jù)，這縮小了計稅范圍和忽略了土地的市場價值。再者，對于重慶市的個人住房房產(chǎn)稅，由于是全國的首次嘗試，其有限的征收對象、較低的稅率、以家庭為單位的免稅面積等特點都體現(xiàn)了征稅的力度之弱，征稅標準的合理性、科學性更待商榷。

房地產(chǎn)稅涉及對象眾多，體系龐大，且中國各個地區(qū)社會環(huán)境差異較大，各個省市政府應根據(jù)國家總體把控方案政策，結合地方實際情況制定詳細科學的征收制度。主要考慮的問題有：（1）征稅對象的確定，如是否區(qū)分增量房與存量房，是否區(qū)分普通住房與高檔住房，是否納入首套剛需購房或改善性住房，新舊住房涉及的土地出讓金問題等;（2）免稅面積的確定，如考慮以人均還是以家庭為單位設置免稅面積，家庭人口發(fā)生變動是否影響免稅面積等;（3）差異化稅率的制定，稅率制定不能簡單以交易價為依據(jù)，應該綜合考慮住房類型、住房面積、住房套數(shù)、住房市場價值等多方面因素;（4）計稅依據(jù)的選擇，應考慮到房產(chǎn)的市場價值和時間價值，建立動態(tài)的計稅依據(jù)評估機制。

房地產(chǎn)稅的征收牽涉到老百姓的切身利益，征收標準的制定一定要全面、科學、合理，在實際推進過程中一定要采用“分步推進”的方針，推進初期或許可以采用較低的稅率及溫和的征稅方案，循序漸進，獲取民眾的接受預期，不斷完善。

4.3征稅制度的配套性問題

住房保有環(huán)節(jié)稅征收過程繁復冗雜，房地產(chǎn)稅的改革與推出也困難重重，如何有效地落地實踐才是各方最關注和解決的問題，僅出臺法律政策和制定標準是不夠的，相關配套制度和手段也尤為重要。

如前文所述，為了制定更科學的計稅依據(jù)，應該采用住房評估價，那么評估機構的建立和評估制度的完善便需要協(xié)同解決。評估機構如何建立？為了兼顧政府部門的權威性和社會機構的專業(yè)性，可在國家或地方稅務部門設置專門的房產(chǎn)評估機構，逐步招納并培養(yǎng)評估人才。評估制度上，可充分利用大數(shù)據(jù)信息手段，完善房地產(chǎn)估值系統(tǒng)，聯(lián)系市場實際情況，確立評估流程、估值影響因素及權重、再次評估的周期、評估結果的爭議申訴機制等。

2013年底國務院明確提出要建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺，到2018年6月才正式宣布全國住房信息系統(tǒng)實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，不動產(chǎn)登記體系進入全面運行階段。重慶市自2015年12月14日起，正式啟用不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，結合“地房合一”，推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和交易一體化管理。雖然我國不動產(chǎn)登記體系進入全面運行階段，但后續(xù)工作仍舊很浩大，除了擁有龐大的住房基數(shù)，還要注意解決多住房群體的不配合性，國家及地方政府要做好不動產(chǎn)數(shù)據(jù)的收集、檢驗、整合、排查等工作，將信息統(tǒng)一匯總，打破不同地區(qū)、不同部門之間的“信息孤島”。

4.4征稅程序的規(guī)范性問題

中國稅收體系的一大問題在于征收過程的不規(guī)范，在一些稅種的征收過程中存在漏洞，納稅人能夠進行避稅，因此在對房地產(chǎn)稅進行改革時，應重視征收程序的規(guī)范。尤其是對于房地產(chǎn)相關征稅流程，事關每一個家庭的利益，工作量大，工作復雜，更應該嚴格把控征稅流程的規(guī)范性問題。國家及地方政府應該制定相應的、完備的征稅程序，務實規(guī)范地落到實處，同時要做好征稅信息公示及下達，要讓公眾了解征稅程序與義務，確保征稅公平、透明，使得任何問題都有章可循、有據(jù)可查。

5結語

重慶市目前的保有環(huán)節(jié)征稅體系在調(diào)控房價和補充地方財政等方面還沒有起到特別明顯的作用，但其作為國家房產(chǎn)稅改革的試點城市之一，在保有環(huán)節(jié)征稅進程上有其獨特的經(jīng)驗，可以為國家完善住宅保有環(huán)節(jié)征稅體系、加快房地產(chǎn)稅立法、促進房地產(chǎn)稅改革實施提供現(xiàn)實參考。

房地產(chǎn)稅是一個龐大復雜卻又影響每個居民的體系，開征前提眾多，開征過程緩慢，開征困難重重。我國應繼續(xù)堅持深化保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅改革，從多個方面加以完善，加快立法進程，利用多種配套手段，確保房地產(chǎn)稅順利開征，實現(xiàn)我國稅制的完善，促進房地產(chǎn)市場繁榮健康發(fā)展。