王海航

【摘 要】本文首先對(duì)什么是自然資源資產(chǎn)管理進(jìn)行了闡述，其次結(jié)合現(xiàn)狀分析了自然資源資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，最后提出了自然資源資產(chǎn)管理的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】資產(chǎn)管理；自然資源；問(wèn)題對(duì)策

一、自然資源資產(chǎn)管理的定義

一般來(lái)說(shuō)，具有明確和稀缺性的產(chǎn)權(quán)，我們稱之為自然資源資產(chǎn)。而對(duì)于所有者而言，自然資源是指可以在今后和未來(lái)帶來(lái)其他福利，或者是經(jīng)濟(jì)收益的資源。完善對(duì)自然資源資產(chǎn)管理，重點(diǎn)在于中央企業(yè)國(guó)有土地制度以及建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的委托代理制度。自然資源轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)需要三個(gè)必備的基本條件，分別是：產(chǎn)權(quán)明確、稀缺性以及有用性。所以，自然資源資產(chǎn)被定義為產(chǎn)權(quán)明確、包括生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的有用性以及稀缺性的自然資源。自然資源資產(chǎn)在財(cái)政部二零一五年印發(fā)的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中被納入政府資產(chǎn)。聚居環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)也被納入自然資源范疇，所以，除了能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入的水、草、林、礦以及地外，具有公益屬性和保護(hù)價(jià)值的生態(tài)環(huán)境和構(gòu)成產(chǎn)權(quán)主體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)資源一樣都是重要的自然資源資產(chǎn)[1]。

二、自然資源資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題

（一）自然資源資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)不清晰

國(guó)有自然資源資產(chǎn)中主要的兩大類，分別是未處置的資產(chǎn)和已處置的資產(chǎn)。比如，國(guó)務(wù)院行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，礦產(chǎn)資源屬國(guó)家所有就是法律所規(guī)定的。所以，開(kāi)采礦產(chǎn)資源所得權(quán)益中央與地方的分配關(guān)系在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的通知》中被進(jìn)一步明確。然而，實(shí)際情況卻是，絕大部分自然資源的處置權(quán)和收益權(quán)的使用權(quán)在地方政府手中。由此產(chǎn)生的問(wèn)題就是對(duì)于例如濕地、未利用地等資源地方政府開(kāi)發(fā)、實(shí)際利用，但中央政府只具有行政管理權(quán)力。自然資源部按照目前的法律政策框架可以直接行使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利的事項(xiàng)，主要是國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中的土地資產(chǎn)處置和部分礦種礦業(yè)權(quán)的出讓[2]。

（二）給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)影響

自然資源開(kāi)發(fā)給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的影響主要表現(xiàn)在水資源、林地資源、草地資源以及耕地資源等總體質(zhì)量下降且數(shù)量不斷減少。生產(chǎn)功能和生態(tài)功能是自然資源主要具有的兩大功能。生產(chǎn)功能是資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持功能也是資源開(kāi)發(fā)利用時(shí)所注重的，但是對(duì)于資源本身的生態(tài)調(diào)節(jié)功能卻缺乏相應(yīng)的考慮。資源開(kāi)發(fā)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了環(huán)境承載能力，局部區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，造成生態(tài)功能下降、環(huán)境污染嚴(yán)重以及生態(tài)空間減少等。例如，草地資源的過(guò)度開(kāi)墾，或者過(guò)度放牧導(dǎo)致土地沙化，而水資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用一般是導(dǎo)致流域生態(tài)功能的退化和失調(diào)的主要原因。

（三）市場(chǎng)交易機(jī)制不夠成熟

由于自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育程度較低，而我國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)起步較晚，所以資源配置仍然主要靠行政手段實(shí)現(xiàn)。鑒于交易規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、準(zhǔn)入規(guī)則不完善，產(chǎn)權(quán)的交易主體不夠豐富，令人尷尬的是，目前我國(guó)資源產(chǎn)權(quán)配置以及資源資產(chǎn)管理由于市場(chǎng)參與力度不夠，依舊過(guò)度依賴于政府部門。除此之外，僅僅依靠行政定價(jià)缺乏市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，由于自然資源價(jià)格體制機(jī)制缺陷嚴(yán)重，往往會(huì)造成自然資源價(jià)格偏低，資源資源的稀缺程度不能得到有效反饋，市場(chǎng)價(jià)值也脫軌，自然資源枯竭后的退出成本以及環(huán)境污染的治理成本也沒(méi)有得到有效的解決[3]。

三、自然資源資產(chǎn)管理的有效途徑

（一）實(shí)現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一

只有注重生產(chǎn)功能向?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)功能和生態(tài)功能雙贏轉(zhuǎn)變，才能做到自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)、利用和管理的目標(biāo)的高效化。中央及地方各級(jí)政府要根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況，盡快按照主體功能區(qū)劃和生態(tài)保護(hù)紅線的要求，科學(xué)合理開(kāi)展自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)工作。在資源超載區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資源開(kāi)發(fā)限制性措施，對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)力度要加大資源開(kāi)發(fā)。為確保區(qū)域主要生態(tài)功能，避免自然資源的用途被所有者和使用者擅自改變，在重要生態(tài)功能區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)施用途管制制度。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后但是自然資源資產(chǎn)豐裕的區(qū)域則需要實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及生態(tài)價(jià)值，同時(shí)大力推進(jìn)自然資源資產(chǎn)的可持續(xù)管理與科學(xué)經(jīng)營(yíng)。

（二）明確自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度

實(shí)施自然資源資產(chǎn)化管理的基礎(chǔ)條件就是產(chǎn)權(quán)明晰，使用權(quán)、監(jiān)管權(quán)分離，這同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)自然資源權(quán)利流轉(zhuǎn)秩序的必要條件，也是得以建立自然資源權(quán)利歸屬秩序的基礎(chǔ)。所以，監(jiān)管有效、權(quán)責(zé)明確以及歸屬清晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系是首先應(yīng)當(dāng)建立的，同時(shí)也要盡快為自然資源監(jiān)督管理明確責(zé)任主體，明確資源的所有者和使用者以及落實(shí)自然資源確權(quán)登記。為了保證使用權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，盡量避免林業(yè)、土地等周期長(zhǎng)的資源使用權(quán)的頻繁調(diào)整，使之與資源開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)周期相適應(yīng)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)使用權(quán)期限。自然資源資產(chǎn)管理部門也應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一設(shè)立，從而統(tǒng)一形式自然資源修復(fù)、自然資源的保護(hù)以及自然資源的資產(chǎn)監(jiān)管等原則。為了防止自然資源資產(chǎn)因產(chǎn)權(quán)糾紛或者資源產(chǎn)權(quán)管理不嚴(yán)而流失，中央與地方間、中央各部門間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系也應(yīng)當(dāng)明確[4]。

（三）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用

維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益以及盤活自然資源資產(chǎn)的必然要求就是自然資源資產(chǎn)化管理，這同時(shí)也是合理開(kāi)發(fā)利用自然資源的有效保證。最大限度地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，在自然資源有效合理配置中發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用，是自然資源資產(chǎn)化管理的最基本要求。自然資源可持續(xù)管理的主體在我國(guó)一直被認(rèn)為是政府部門，但是私人或廠商經(jīng)過(guò)自然資源管理的實(shí)踐證明才是解決資源問(wèn)題的關(guān)鍵。同時(shí)由注重生產(chǎn)功能向?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)功能和生態(tài)功能的轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)是加快健全自然自然資源資產(chǎn)管理的目標(biāo)。為了使生態(tài)環(huán)境損害和修復(fù)成本以及資源稀缺程度能夠被資源開(kāi)發(fā)利用反映出來(lái)，除了資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系工作外，還要逐步健全資源有償使用制度，擴(kuò)大資源稅范圍，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，逐步建立國(guó)家和重點(diǎn)區(qū)域范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]馬永歡，吳初國(guó)，黃寶榮， 等.構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制新格局[J].中國(guó)軟科學(xué)，2018，（11）：10-16.

[3]劉欣.實(shí)施自然資源資產(chǎn)管理改革的探討與對(duì)策[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2018，31（5）：13-22，29.

[4]靳利飛.關(guān)于新形勢(shì)下我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)的思考[J].國(guó)土資源情報(bào)，2017，（2）：12-18.