章文光

【摘要】當(dāng)前，鞏固脫貧成效、銜接鄉(xiāng)村振興，已經(jīng)迎來(lái)了政策窗口期。為了保證實(shí)施效果，精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)政策措施需從注重強(qiáng)力推進(jìn)逐步轉(zhuǎn)向注重政策協(xié)同，要重點(diǎn)關(guān)注精準(zhǔn)識(shí)別與子女贍養(yǎng)老人的法律規(guī)定的協(xié)同、精準(zhǔn)施策與計(jì)劃生育政策的協(xié)同、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同、易地搬遷與生態(tài)移民的協(xié)同、拆舊復(fù)墾與傳統(tǒng)村落保護(hù)的協(xié)同。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 政策協(xié)同 政策執(zhí)行

【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在“精準(zhǔn)扶貧”基本方略的強(qiáng)力推進(jìn)下，中國(guó)已成為全球最早實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家。目前，中國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺階段，減貧難度越來(lái)越大，因人因地因戶施策的復(fù)雜性不斷升級(jí)。中國(guó)地域廣闊，各地區(qū)在地理、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都有著巨大的差異，只有根據(jù)不同地區(qū)的具體情況進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，出臺(tái)具有適宜性和針對(duì)性的政策，促進(jìn)政策協(xié)同發(fā)力，才能提升脫貧質(zhì)量、鞏固脫貧成效，進(jìn)而與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利銜接。

精準(zhǔn)識(shí)別與子女贍養(yǎng)老人的法律規(guī)定的協(xié)同

貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別是以戶為單位進(jìn)行建檔立卡的。然而當(dāng)前，我國(guó)某些貧困區(qū)存在不合理分戶現(xiàn)象，即具有贍養(yǎng)能力的子女與父母“分戶”，使父母符合建檔立卡戶標(biāo)準(zhǔn)被納為貧困戶，從而導(dǎo)致貧困戶數(shù)量虛增。

《中華人民共和國(guó)婚姻法》第二十一條規(guī)定，“子女對(duì)父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)”?！吨腥A人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》第十八條規(guī)定，“家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)?？赐蛘邌?wèn)候老年人”。這從法律上規(guī)定了子女具有在經(jīng)濟(jì)上奉養(yǎng)、生活上照料以及精神上慰藉老年人的義務(wù)。但是，法律法規(guī)通常較為抽象，并未明確子女在什么情況下必須履行義務(wù)，且一些農(nóng)村地區(qū)缺少專業(yè)的法律援助機(jī)構(gòu)，再加上分戶門檻較低，在精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中出現(xiàn)了“合法但不合理”的分戶現(xiàn)象。一些子女通過(guò)分戶將本應(yīng)由自己承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推給國(guó)家，讓父母享受低保戶或建檔立卡戶的政策紅利，甚至出現(xiàn)“一個(gè)屋檐下、三個(gè)戶口本”的現(xiàn)象。同時(shí)，由于不合理分戶的甄別難度較大、政策處罰依據(jù)不完善等原因，一些扶貧干部對(duì)此采取默許態(tài)度。由此可知，政策協(xié)同力度需進(jìn)一步深化，以減少“鉆空子”行為的發(fā)生。

精準(zhǔn)施策與計(jì)劃生育政策的協(xié)同

從二十世紀(jì)七十年代開始，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策。計(jì)劃生育實(shí)行分類指導(dǎo)，對(duì)不同地區(qū)、不同情況，分別采取不同的要求。對(duì)于一些人口稀少和少數(shù)民族聚居的地區(qū)，雖然也要實(shí)行計(jì)劃生育，但是可以適當(dāng)放寬要求。比如，在一些民族地區(qū)普遍實(shí)行二胎政策，部分總?cè)丝谏儆谝磺f(wàn)的少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行三胎政策。然而在實(shí)踐過(guò)程中，尤其是偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)，人口政策并未嚴(yán)格落實(shí)，超生現(xiàn)象仍然存在。在2015年8月—2016年5月開展建檔立卡“回頭看”工作后，大量超生家庭被納入幫扶范圍，大大增加了脫貧難度。

在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)方面，“兩不愁、三保障”政策得到了強(qiáng)有力的推進(jìn)，但這些超生現(xiàn)象嚴(yán)重的貧困戶人均收入普遍過(guò)低（不足1000元），在義務(wù)教育保障、基本醫(yī)療保障、不愁吃不愁穿等方面均存在較大的幫扶壓力。尤其是義務(wù)教育保障和學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃等所需的經(jīng)費(fèi)缺口和人才缺口較大，使得地方政府在防止貧困代際傳遞上面對(duì)較大壓力。事實(shí)上，如果政策執(zhí)行不到位、不平衡，就會(huì)影響后續(xù)的實(shí)施效果，因此需要加大各項(xiàng)政策在執(zhí)行過(guò)程中的協(xié)同，形成政策間相互補(bǔ)充、共同發(fā)力的有利局面。

扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同

2016年頒布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，是落實(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重大舉措，是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略安排。生態(tài)保護(hù)等各類環(huán)保投資，具有初始性投資高、周期長(zhǎng)、低風(fēng)險(xiǎn)、低收益等特性。因此，2018年1月，國(guó)家發(fā)展改革委等多部門聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)扶貧工作方案》，提出到2020年，力爭(zhēng)組建1.2萬(wàn)個(gè)生態(tài)建設(shè)扶貧專業(yè)合作社，吸納10萬(wàn)貧困人口參與生態(tài)工程建設(shè)，新增生態(tài)管護(hù)員崗位40萬(wàn)個(gè)。通過(guò)大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)貧困人口增收。

在精準(zhǔn)扶貧工作中，“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”是實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的重要途徑，但部分地方政府由于擔(dān)心被生態(tài)環(huán)境指標(biāo)“一票否決”，采取了“一刀切”式的方法，把區(qū)域內(nèi)導(dǎo)致污染的建筑材料生產(chǎn)企業(yè)全部關(guān)停，而達(dá)標(biāo)的建筑材料生產(chǎn)企業(yè)又未能及時(shí)引進(jìn)，使得危房改造、易地搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等所需的材料成本大幅上升，僅依靠生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付無(wú)法推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的各項(xiàng)工作。針對(duì)這些問(wèn)題，除了要尋求其他轉(zhuǎn)移支付的途徑外（如建立碳排放交易市場(chǎng)），更要增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力，拓寬生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路。這就要求地方政府要?jiǎng)?chuàng)新方式方法，探索符合本地區(qū)實(shí)際的政策協(xié)同路徑。

易地搬遷與生態(tài)移民的協(xié)同

移民搬遷是在生態(tài)脆弱區(qū)或貧困地區(qū)防范自然災(zāi)害和解決貧困共生問(wèn)題的重要手段。在相關(guān)移民補(bǔ)償政策出臺(tái)前，一些地方政府出現(xiàn)邊支援服務(wù)工程建設(shè)、邊搬遷安置移民、邊研究爭(zhēng)取政策的被動(dòng)局面。移民工作始終在“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題、反映訴求、爭(zhēng)取政策、化解情緒、維護(hù)穩(wěn)定”中負(fù)重前行，導(dǎo)致生態(tài)移民群眾難以融入當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活，成為貧困人口。隨著中央和地方主動(dòng)探索并出臺(tái)相關(guān)生態(tài)移民支持性政策，比如《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》等，移民搬遷過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)生活條件改善被放在了重要位置，要求實(shí)現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，這與易地搬遷政策的目標(biāo)一致。但在政策執(zhí)行過(guò)程中，卻存在易地搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大、不同地區(qū)間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大等問(wèn)題，導(dǎo)致之前的生態(tài)搬遷移民與后續(xù)的易地搬遷移民之間存在不平衡。

事實(shí)上，對(duì)于生態(tài)移民搬遷和易地扶貧搬遷來(lái)說(shuō)，更重要的是搬遷戶后續(xù)配套措施和社會(huì)融入問(wèn)題，這就需要統(tǒng)籌考慮生態(tài)搬遷戶與易地搬遷戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和就業(yè)渠道，實(shí)現(xiàn)政策間的延續(xù)與協(xié)同。

拆舊復(fù)墾與傳統(tǒng)村落保護(hù)的協(xié)同

對(duì)于農(nóng)村貧困人口來(lái)說(shuō)，實(shí)施易地扶貧搬遷工程是實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”目標(biāo)的重要舉措，也是“五個(gè)一批”的直接體現(xiàn)。易地扶貧搬遷不僅要因地制宜地選擇性搬遷，同時(shí)也包含后續(xù)幫扶、拆舊復(fù)墾、公共服務(wù)均等化、土地增減掛等多項(xiàng)配套政策，需要各項(xiàng)政策的協(xié)同發(fā)力。

在一些有悠久歷史的貧困地區(qū)，傳統(tǒng)村落雖然不適宜居住，但卻承載著歷史傳承、文化鄉(xiāng)愁，如果按照拆舊復(fù)墾的要求，即舊房必須拆除才能進(jìn)行搬遷和領(lǐng)取補(bǔ)助，那么那些還未開展傳統(tǒng)村落普查、未列入中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄的歷史村落將面臨拆除風(fēng)險(xiǎn)，尤其是一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)對(duì)傳統(tǒng)村落保護(hù)的認(rèn)識(shí)不足，改造維護(hù)又缺乏資金和技術(shù)，導(dǎo)致一些百年古村面臨被損毀的命運(yùn)。

針對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)，除了《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》等法律法規(guī)外，也有《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等行政指導(dǎo)意見(jiàn)，但仍缺少專門的法律加以規(guī)范。只有盡快實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行各相關(guān)方的協(xié)同，補(bǔ)充調(diào)查完善傳統(tǒng)村落名錄，才能真正讓老百姓“看得見(jiàn)山、望得見(jiàn)水、留得住鄉(xiāng)愁”。

（作者為北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平：中國(guó)是全球最早實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家》，人民網(wǎng)，2015年10月16日。