鐘暉 朱文輝 解丹

摘 要：通過(guò)分析省市縣疾控機(jī)構(gòu)收入支出的構(gòu)成，財(cái)政保障的補(bǔ)助比例，提出相關(guān)的對(duì)策與建議。本文通過(guò)實(shí)地走訪、調(diào)查問(wèn)卷法、統(tǒng)計(jì)分析法及案例研究法對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)力檔次不同的四市四縣為樣本的疾控機(jī)構(gòu)收支情況進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研。 通過(guò)對(duì)省市縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)收支情況調(diào)查分析，各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)均沒(méi)有得到財(cái)政全額保障，缺口需要單位有償服務(wù)收入來(lái)彌補(bǔ)。建議各級(jí)政府按照國(guó)家相關(guān)政策，落實(shí)疾控機(jī)構(gòu)全額財(cái)政保障機(jī)制，探索適應(yīng)疾控機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的績(jī)效工資制度，使其真正發(fā)揮激勵(lì)作用，調(diào)動(dòng)單位職工積極性和提高技術(shù)服務(wù)水平，維護(hù)疾控機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的穩(wěn)定，促進(jìn)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，確保人民群眾的健康。

關(guān)鍵詞：疾控機(jī)構(gòu)；收支構(gòu)成；財(cái)政保障；績(jī)效工資

公共衛(wèi)生是關(guān)系到一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)人民大眾健康的公共事業(yè)，公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展要靠政府預(yù)算衛(wèi)生支出做主要支撐。疾控機(jī)構(gòu)作為主要的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，所擔(dān)負(fù)的服務(wù)項(xiàng)目是典型的公共產(chǎn)品。這些健康相關(guān)公共服務(wù)項(xiàng)目必須由財(cái)政全額予以保障。[1]然而，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的省份和地區(qū)，財(cái)政全額保障難以實(shí)現(xiàn)。在我省，大部分市縣財(cái)政只能稱(chēng)之為“吃飯財(cái)政”，財(cái)政困難，疾控機(jī)構(gòu)長(zhǎng)年以來(lái)大多數(shù)只有“全額之名”沒(méi)有“全額之實(shí)”。疾控機(jī)構(gòu)只能利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)提供有償服務(wù)來(lái)彌補(bǔ)人員、公用經(jīng)費(fèi)的不足。因此，針對(duì)這一情況，我們一行對(duì)四市四縣的疾控機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)收支情況進(jìn)行實(shí)地抽樣調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查與分析情況報(bào)告如下。

一、疾控機(jī)構(gòu)的收入構(gòu)成

疾控機(jī)構(gòu)收入主要由幾個(gè)部分組成：財(cái)政預(yù)算撥款（人員公用經(jīng)費(fèi)）、財(cái)政項(xiàng)目撥款、生物制品收入、委托檢測(cè)評(píng)價(jià)收入、門(mén)診收入、其他收入。

（1）省級(jí)疾控中心

2015年度省級(jí)疾控中心財(cái)政預(yù)算撥款（人員公用經(jīng)費(fèi)）1702.3萬(wàn)，其中：在職人員經(jīng)費(fèi)923.28萬(wàn)元，離退休人員經(jīng)費(fèi)644.02萬(wàn)元，公用人員經(jīng)費(fèi)135萬(wàn)元。2015年省疾控中心收入為9027.18萬(wàn)元。財(cái)政預(yù)算撥款（人員公用經(jīng)費(fèi)）1702.3萬(wàn)，財(cái)政項(xiàng)目撥款（中央、省級(jí)）2734.75萬(wàn)元，行政事業(yè)性收入4590.13萬(wàn)元。收入構(gòu)成如下：

（2）市級(jí)疾控中心

我們通過(guò)實(shí)地走訪方式，按照當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力高低，分別抽樣調(diào)查了四個(gè)財(cái)力不同的樣本市疾控中心，收入情況調(diào)查如下：

（3）縣級(jí)疾控中心

我們通過(guò)實(shí)地走訪方式，按照當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力高低，分別抽樣調(diào)查了四個(gè)財(cái)力不同的樣本縣疾控中心，收入情況調(diào)查如下：

二、疾控機(jī)構(gòu)的支出情況

疾控機(jī)構(gòu)支出由在職人員經(jīng)費(fèi)、離退休人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、其他資本支出、基本建設(shè)支出、其他支出等構(gòu)成。

（1）省級(jí)疾控中心

2015年度省疾控中心人員經(jīng)費(fèi)支出5964.1萬(wàn)元，公用經(jīng)費(fèi)（基本支出）1126.92萬(wàn)元，公用經(jīng)費(fèi)（項(xiàng)目支出）2341.78萬(wàn)元，其他資本性支出602.01萬(wàn)元，其他支出80.75萬(wàn)元，共計(jì)支出10115.56萬(wàn)元。

依上圖所示，2015年度省級(jí)疾控中心支出組成中，人員經(jīng)費(fèi)支出占總支出的59%（含離退休人員經(jīng)費(fèi)），公用支出占總支出的35%，其他資本性支出占6%。

（2）市級(jí)疾控中心

我們通過(guò)實(shí)地走訪方式，按照當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力高低，分別抽樣調(diào)查了四個(gè)財(cái)力不同的樣本市疾控中心，支出情況調(diào)查如下：

以上圖所示，抽樣調(diào)查的市級(jí)疾控中心的人員經(jīng)費(fèi)占總支出比例為45%，公用經(jīng)費(fèi)占24%，基本建設(shè)支出和其他資本性支出分別占比22%、9%。

（3）縣級(jí)疾控中心

我們通過(guò)實(shí)地走訪方式，按照當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力高低，分別抽樣調(diào)查了四個(gè)財(cái)力不同的樣本縣疾控中心，支出情況調(diào)查如下：

依上圖所示，抽樣調(diào)查的縣級(jí)疾控中心的支出構(gòu)成，人員經(jīng)費(fèi)支出占總支出56%，公用經(jīng)費(fèi)占29%，其他支出和其他資本性支出分別占總支出的9%、3%。

支出結(jié)構(gòu)小結(jié)：通過(guò)省、市、縣疾控中心的抽樣調(diào)查分析，省、市、縣級(jí)疾控中心的支出主要由人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、其他資本性支出組成。平均人員經(jīng)費(fèi)支出分別為59%、45%、56%，公用經(jīng)費(fèi)支出分別為35%、24%、29%，其他資本性支出分別為6%、9%、3%。

三、問(wèn)題的分析

我們通過(guò)省、市、縣級(jí)現(xiàn)場(chǎng)走訪和抽樣調(diào)查的收入與支出情況逐一分析。發(fā)現(xiàn)困擾我省疾控中心的問(wèn)題主要有：

（1）目前我省疾控機(jī)構(gòu)財(cái)政保障不足。

省級(jí)疾控中心：財(cái)政人員、公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算保障偏低，財(cái)政撥款與實(shí)際支出存在很大缺口。 按照2015年財(cái)政預(yù)算撥款人員經(jīng)費(fèi)（在職人員、離退休人員）1567.3萬(wàn)元，公用人員經(jīng)費(fèi)135萬(wàn)元測(cè)算，人員經(jīng)費(fèi)缺口總計(jì)4396.8萬(wàn)元，公用經(jīng)費(fèi)（基本支出）缺口為991.92萬(wàn)元，人員公用經(jīng)費(fèi)缺口資金共計(jì)5388.72萬(wàn)元。財(cái)政人員公用撥款只占中心人員基本公用支出的24%，剩下的76%的資金缺口依靠生物制品收入、監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)收入和門(mén)診收入等彌補(bǔ)。

就A市疾控中心為例，當(dāng)年在職人員經(jīng)費(fèi)3282.4萬(wàn)，離退休人員經(jīng)費(fèi)1417.81萬(wàn)元，基本公用經(jīng)費(fèi)364.63萬(wàn)元，項(xiàng)目公用經(jīng)費(fèi)2532.13萬(wàn)元。按照2015年度市級(jí)預(yù)算下?lián)蹵市疾控中心人員經(jīng)費(fèi)3304.94萬(wàn)元，公用經(jīng)費(fèi)24.06萬(wàn)元測(cè)算，公用經(jīng)費(fèi)撥款人均不足兩千元。人員基本公用經(jīng)費(fèi)共計(jì)缺口1735.8萬(wàn)元。人員公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款占基本人員公用支出65.7%。這一保障比例為我省疾控機(jī)構(gòu)基本支出財(cái)政保障的較高水平。而其他財(cái)力相對(duì)較弱的市州人員公用經(jīng)費(fèi)撥款明顯不足。

以C市疾控中心財(cái)政預(yù)算撥款為例，C市疾控中心2015年財(cái)政預(yù)算撥款（人員、公用經(jīng)費(fèi)）為546.5萬(wàn)元，其中，在職人員經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款231.8萬(wàn)，離退休人員經(jīng)費(fèi)撥款266.3萬(wàn)元，公用經(jīng)費(fèi)撥款48.4萬(wàn)元。以年平均在職人數(shù)94人，離退休人員68人為測(cè)算依據(jù)。人均在職人員經(jīng)費(fèi)撥款2.46萬(wàn)元/人，人均公用經(jīng)費(fèi)0.5萬(wàn)元/人，人均離退休經(jīng)費(fèi)撥款3.91萬(wàn)元/人。當(dāng)年在職人員實(shí)際支出1354.1萬(wàn)元，離退休人員經(jīng)費(fèi)366.4萬(wàn)元，公用經(jīng)費(fèi)591.3萬(wàn)元（其中，基本公用經(jīng)費(fèi)273.7萬(wàn)元），其他資本性支出48.4萬(wàn)元，人員公用經(jīng)費(fèi)缺口共計(jì)1447.7萬(wàn)元。人員公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款占基本人員公用支出27.4%。剩余72.6%的人員經(jīng)費(fèi)必須依靠生物制品收入和監(jiān)測(cè)檢測(cè)收入彌補(bǔ)。

縣級(jí)疾控中心：

抽樣四個(gè)財(cái)力不同的縣級(jí)疾控中心分析，縣級(jí)疾控中心的財(cái)政人員、公用經(jīng)費(fèi)撥款占人員基本公用支出比例如下圖：

以C縣為例，2015年財(cái)政預(yù)算撥款（人員、公用經(jīng)費(fèi)）289.8萬(wàn)，當(dāng)年人員、基本公用經(jīng)費(fèi)支出1035.7萬(wàn)，人員公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款占基本人員公用支出28%。剩余72%的人員經(jīng)費(fèi)必須依靠生物制品收入和門(mén)診收入彌補(bǔ)。

根據(jù)以上分析，省、市、縣級(jí)疾控中心的財(cái)政人員、公用經(jīng)費(fèi)的保障比例參差不齊，差距較大。財(cái)政人員、基本公用經(jīng)費(fèi)保障比例平均為18%-85%之間浮動(dòng)，抽樣省市縣疾控中心的平均保障比例為46%。

（2）疾控機(jī)構(gòu)有償服務(wù)性收入渠道進(jìn)一步萎縮。

疾控機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)政府公共衛(wèi)生職能的主體，承擔(dān)越來(lái)越多的政府公共衛(wèi)生職能，同時(shí)根據(jù)國(guó)家的相關(guān)政策要求，各級(jí)疾控中心收入渠道進(jìn)一步萎縮。2016年4月國(guó)務(wù)院修改《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》，明確疫苗生產(chǎn)企業(yè)直接向縣級(jí)疾控中心供貨，縣級(jí)疾控中心只收取儲(chǔ)存、運(yùn)輸費(fèi)。省、市級(jí)疾控中心疫苗收入的取消將造成省、市級(jí)疾控中心總收入平均分別下降17%、10%，形成更大的資金缺口。二是而越來(lái)越多的門(mén)診與疾控機(jī)構(gòu)剝離，導(dǎo)致門(mén)診收入萎縮。三是按照國(guó)家政策，疾控機(jī)構(gòu)的檢測(cè)檢驗(yàn)收入政策取消。在有償服務(wù)性收入減少，收入渠道萎縮的多重環(huán)境下，疾控機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)將面臨更大的挑戰(zhàn)。

四、思考與建議

（1）落實(shí)財(cái)政全額保障，維護(hù)公共衛(wèi)生服務(wù)公益性。

中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》明確指出：完善政府對(duì)公共衛(wèi)生的投入機(jī)制。專(zhuān)業(yè)公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)、發(fā)展建設(shè)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由政府全額安排。

疾控機(jī)構(gòu)作為公益一類(lèi)事業(yè)單位，承擔(dān)政府公共衛(wèi)生職能，疾控機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由各級(jí)人民政府預(yù)算足額保障，并建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的政府投入機(jī)制和經(jīng)費(fèi)渠道，才能更好地履行疾病預(yù)防控制職能，提供高質(zhì)量的公共衛(wèi)生產(chǎn)品，維護(hù)公共衛(wèi)生服務(wù)公益性。

（2）探索適合疾控機(jī)構(gòu)特色的績(jī)效工資制度，真正發(fā)揮績(jī)效的激勵(lì)作用。

疾控機(jī)構(gòu)績(jī)效工資總量制定總體偏低。湖南省內(nèi)63.3%的疾控機(jī)構(gòu)績(jī)效工資核定水平參照當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位的平均水平，沒(méi)有體現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位的工作特點(diǎn)。職工的實(shí)際收入與同級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位差距過(guò)大，有的地區(qū)可達(dá)2～3倍，不利于調(diào)動(dòng)職工的積極性。

以B縣疾控中心為例，該縣屬于我省第一批進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和績(jī)效工資改革的試點(diǎn)單位。由于該縣屬于我省少有的人員經(jīng)費(fèi)全額保障的疾控機(jī)構(gòu)，財(cái)政的基本支出保障比例高達(dá)85%，但保障水平偏低。在座談時(shí)該縣中心主任談到，2012年實(shí)行績(jī)效工資以來(lái)，崗位之間收入差別不大，與當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)職工收入距離逐年拉大，職工吃“大鍋飯”，形成“什么事也不想做，什么事也做不了”的局面。

五、結(jié)束語(yǔ)

因此，筆者認(rèn)為，促進(jìn)疾控機(jī)構(gòu)健康穩(wěn)定發(fā)展不但需要財(cái)政的全額保障，也需要適合疾控行業(yè)特點(diǎn)的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制。 探索適合疾控機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的績(jī)效工資分配制度，應(yīng)在政府財(cái)政“保基本”的前提下，允許疾控機(jī)構(gòu)利用現(xiàn)有的技術(shù)力量，為社會(huì)提供有償?shù)淖栽肝泄残l(wèi)生服務(wù)。不僅能夠彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的不足。而且通過(guò)技術(shù)服務(wù)，作為專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員提升能力的儲(chǔ)備，尤其是檢測(cè)檢驗(yàn)?zāi)芰?，以?yīng)對(duì)各種疾病侵襲和突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在政府相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管下，財(cái)政可對(duì)疾控機(jī)構(gòu)的服務(wù)收入返還，返還的收入主要用于單位事業(yè)發(fā)展和激勵(lì)職工積極性。 以此，緩解政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和激勵(lì)公共衛(wèi)生單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的積極性，實(shí)現(xiàn)績(jī)效工資改革“調(diào)動(dòng)事業(yè)單位工作人員積極性，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展、提高公益服務(wù)水平”的醫(yī)改整體目標(biāo)。