關(guān)鍵詞 設(shè)區(qū)的市 地方立法 公眾參與

作者簡介：劉金鑫，沈陽師范大學(xué)2017級法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.172

在2015年3月15日，我國《中華人民共和國立法法》進行了修改 并經(jīng)由第20號主席令公布。新的《立法法》總計105條，其中有專門一章提到了地方性法規(guī)，該章受到了社會大眾的廣泛關(guān)注，因為本章的確立代表著設(shè)區(qū)的市以后都可以在不違背上位法的基礎(chǔ)上進行地方立法?，F(xiàn)階段，我國一共有八千多部地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)不但在實際中發(fā)揮著巨大的作用，而且也是我國特色社會主義法律體系中的重要組成部分 。不過，地方性法規(guī)呈現(xiàn)出立法變化快不穩(wěn)定的問題，其主要的原因是設(shè)區(qū)的市地方立法民眾參與度低，缺少民主性。在下文中我將以《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區(qū)管理條例》為例展開深入的探討。

一、法律上的公眾參與權(quán)

公眾參與權(quán)這一概念來源于“協(xié)商民主”理論，哈貝馬斯對該理論的貢獻最大，通過公眾參與和民主協(xié)商來實現(xiàn)共和政府的組織形式和運行過程是協(xié)商民主理論的最大特點。根據(jù)王錫鋅教授的觀點：“在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵利害關(guān)系人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機制。 ”我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！蔽覈F(xiàn)有多部全國性的法律原則性地規(guī)定了公眾參與權(quán)，除了憲法第二條之外，公眾參與權(quán)還分別廣泛的分布于我國其他的法律法規(guī)中。

2015年新的《立法法》發(fā)布并開始實施，結(jié)合《立法法》第五條和第七十二條第二款的規(guī)定，可以得出這樣一個結(jié)論：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會在進行地方立法時應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。以遼寧省為例，九個新設(shè)區(qū)的市 的人民代表大會及其常務(wù)委員會都可以按照所在城市的綜合實際情況和城市的特定訴求，以我國現(xiàn)行的憲法法律為基礎(chǔ)，在不與上位法沖突的情況下，制定有地方特色的地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)在城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護、歷史文化保護三個方面擁有著自主立法的權(quán)利，那么這三個方面的具體事務(wù)是要如何進行界定的需要進行深一步的探究。筆者認為，應(yīng)當(dāng)以第十二屆全國人民代表大會法律委員會頒布的《中華人民共和國立法法修正案（草案）》中提到的一些主張和說法作為參考的依據(jù)。這樣，便于我們從立法原意出發(fā)來列舉上述三方面事項的具體范圍。具體言之，我們認為，上述三方面事項的具體范圍應(yīng)包括：（1）城鄉(xiāng)建設(shè)與管理;（2）環(huán)境保護;（3）歷史文化保護，這份法案中沒有講到，那么我們可以采納易有祿教授提出的觀點 ，將其范圍界定為： 對歷史文物進行保護、對歷史的文化遺址/遺跡進行保護，還有所有傳統(tǒng)的藝術(shù)和工藝，以及民族傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣，歷史文化性的名城的保護，歷史文化的保護管理，等 。

《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區(qū)管理條例》是針對環(huán)境保護工作而制定的地方性法規(guī)。這個濕地自然保護區(qū)位于遼寧丹東東港，范圍10.81萬公畝，于1997年成為了國家級的自然保護區(qū)。該濕地不僅對于整個亞太地區(qū)的水鳥保護工作起非常重要的作用，還有著儲蓄水量、調(diào)節(jié)天氣氣候、調(diào)控洪水情況等更多的功能。此項管理條例不僅符合《立法法》的地方環(huán)境保護的地方立法規(guī)定，而且這是丹東市在得到地方性立法權(quán)之后所確立的第一部具有實際意義的地方性法規(guī)。

二、 立法存在問題

2015年10月1日起丹東市擁有地方立法權(quán)，2016年之后，丹東市人大城建委員、法制委，市政府法制辦等多個機構(gòu)單位就聯(lián)合起來組成了一個立法班子全權(quán)負責(zé)自然保護區(qū)的立法工作。首先，針對丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區(qū)展開了全方位的勘察工作，組織相關(guān)工作人員到鄱陽湖南磯濕地國家級自然保護區(qū)等數(shù)個濕地自然保護區(qū)去學(xué)習(xí)和借鑒，并對現(xiàn)有的自然保護區(qū)的法律法規(guī)等進行了學(xué)習(xí)研究。其次，丹東市人民代表大會常務(wù)委員會在草案制定了后，還向外界民眾，社會工作者，科研工作者等征求了相關(guān)意見，并對草案進行了多次的修正。歷時10個月，3次審核，經(jīng)過10余次的修改，在2017年1月遼寧省的人民代表大會通過了審批。但是在2018年1月又對已經(jīng)審定通過的該條例進行了如下修改：

1.將第十七條第一款第（二）、（三）改成了：（二）筑壩、燒荒、放牧、采藥、砍伐、捕撈;（三）圍墾、填埋濕地。

2.將第二十二條第一款的部分內(nèi)容進行了修改，修改后的表述為：違反本條例，有下列（一）、（二）、（三）項行為之一的單位和個人，經(jīng)由相關(guān)行政主管按照法律要求作出行政處罰;有下列（四）、（五）項行為之一的單位和個人，經(jīng)自然保護區(qū)的管理機構(gòu)照法律要求施行行政處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

由此可見，《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區(qū)管理條例》立法存在的最大的問題是變更速度快，不夠穩(wěn)定。經(jīng)歷了如此過程的地方性法規(guī)在短時間內(nèi)就被修改了關(guān)鍵的兩條，說明在制定法案之初還有考慮不全面的地方。所以，地方立法單位在進行相關(guān)法律條例的制定過程中，一定要按照規(guī)則要求，不僅要保證地方立法的科學(xué)性和民主性，還要確保其穩(wěn)定性，不能夠在短時間內(nèi)總是頻繁地出現(xiàn)更改，借此來提高地方立法的水平和質(zhì)量。

三、 域外經(jīng)驗

或許在建構(gòu)公眾參與地方立法的模型時，我們可以學(xué)習(xí)借鑒一下波特蘭市模式。波特蘭市城市規(guī)劃局在制定“好萊塢發(fā)展規(guī)劃”時將草案分為三個階段，共12個步驟，并組成了一個由社區(qū)居民、商人和房地產(chǎn)業(yè)主組成的三方公民工作組，以及由政府機構(gòu)代表組成的技術(shù)顧問委員會，確保公眾的廣泛參與。該模式最大的優(yōu)點是充分保障了公眾參與權(quán)，多層次多方位多角度的擴大公眾參與的渠道。

四、 解決辦法

為了增強我國法律體系的穩(wěn)定性和權(quán)威性，減少因為地方立法經(jīng)常性變更帶來的危害，就一定要提高民眾的參與度，讓地方性立法具有更高的民主性。因為“立法的民主性是非常關(guān)鍵的，一方面，是實現(xiàn)政治民主性，主權(quán)民眾性的必須的一個要點;而另外一方面，只有確保立法的民主性，才能有效的預(yù)防立法當(dāng)中出現(xiàn)的違紀、違規(guī)和腐敗的情況”。不過，從現(xiàn)實情況來看，公眾參與權(quán)實踐并不理想，一直以來，廣大民眾不但沒能夠有效的參與到立法工作中來，而且也沒有充分的發(fā)揮民主的作用，這就為地方立法的不穩(wěn)定性提供了可能的土壤。 要不斷提高地方立法工作中民眾的參與度，主要是要從以下這三個方面開始進行改善：

第一，要提高地方立法工作中的信息透明度。民眾只有在充分了解立法的具體情況，掌握立法的相關(guān)信息，才能夠進行有效的立法參與工作。所以，在今后設(shè)區(qū)市的地方性立法工作中，應(yīng)當(dāng)利用各種途徑、渠道，現(xiàn)在最主要的渠道就是互聯(lián)網(wǎng)，就要充分利用好互聯(lián)網(wǎng)傳播渠道的優(yōu)越性。構(gòu)建出一套科學(xué)的立法工作信息發(fā)布體系，讓立法的各項信息和情況都及時的對外發(fā)布。具體立法過程中的各項資料，數(shù)據(jù)，信息等都及時的向外界披露，并且還要將此次立法的目的，具體內(nèi)容，存在的爭議等情況，都要向外界進行解釋。還要和民眾保持溝通互動，對于民眾提供的各種問題，都要進行及時的回應(yīng)，這對民眾來說是一個好的保障。

第二，要不斷促進民眾參與立法的機制構(gòu)建工作。以前，因為沒有科學(xué)規(guī)范的參與機制，也就導(dǎo)致民眾在參與具體的立法工作的時候，非常的不規(guī)范、不合理，有非常大的隨意性。這就容易出現(xiàn)參與的主體過于寬泛，不具有代表性，參與渠道單一且不順暢，參與效果不佳等問題。 所以，以后設(shè)區(qū)的市立法過程中，要針對這些問題采取具體的措施，要不斷促進民主參與立法機制的構(gòu)建工作，要制定科學(xué)的、合理的、規(guī)范的流程要求，對包括參與的時間、渠道、方式等都要明文規(guī)定，還包括公民參與立法的權(quán)利和責(zé)任等都要有清晰的界定，確保能夠為民眾參與地方立法提供有利的保障。

第三，要不斷建立并且持續(xù)完善民眾參與到立法工作中的有效反饋的體系。民眾之所以愿意參與到立法工作中，就是希望通過合法的渠道，將自己的訴求發(fā)表出來。通過吸收民眾參與立法，可以很好的知道民眾的真實想法和利益訴求。不過，一直以來都沒有有效的反饋體系，民眾對自己所提的意見、建議有沒有采納都不清楚，那么他們就無法感知到參與的作用，也會打擊他們的參與熱情，自然不愿參與立法。所以，要能夠讓廣大民眾都能夠真正的感覺到參與立法的感覺，以及獲得的效果，這樣就能夠讓民眾的參與熱情和主動性都大大提升。這就要求要構(gòu)建一個非常全面的反饋機制，利用不同的渠道將民眾所參與進行立法的結(jié)果反應(yīng)給當(dāng)事人。民眾所提出的意見和建議，具體使用情況也要進行反饋。同時，對于有較突出貢獻的民眾，可以給予相應(yīng)的物質(zhì)上的獎勵，這樣就可以讓民眾更有熱情和積極性，也更加有精力和心情，參與到立法工作中來。

注釋：

以下簡稱新《立法法》。

陸雄文.管理學(xué)大辭典[M].上海：上海辭書出版社，2013.

王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實踐[M].北京：中國法制出版社，2008：2.

《立法法》第五條和第三十六條、《環(huán)境保護法》第六條和第五十三條、《環(huán)境影響評價法》第五條、《水污染防治法》第十條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第九條、《環(huán)境噪聲污染防治法》第七條和第十三條等。

分別為丹東、錦州、營口、阜新、遼陽、鐵嶺、朝陽、盤錦、葫蘆島。

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