關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 檢察機(jī)關(guān) 訴前程序

作者簡介：高雨洋，西北政法大學(xué)，研究方向：行政法、行政訴訟法。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.158

一、引言

行政公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新職能，自試點(diǎn)工作開展以來就得到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2017年全國人大常委會(huì)修改《行政訴訟法》，將檢察機(jī)關(guān)有權(quán)發(fā)出檢察建議和提起行政公益訴訟增加到法律條款之中。2018年2月23日通過的《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高解釋”）確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)公益起訴人的身份。2019年最高檢工作報(bào)告中對公益訴訟工作做了專門性總結(jié)，檢察機(jī)關(guān)全年共辦理行政公益訴訟案件108767件，是民事公益訴訟案件的24倍之多。由此可見行政公益訴訟發(fā)展之迅速。然而隨著行政公益訴訟工作的逐步推進(jìn)，行政公益訴訟制度在實(shí)踐中暴露的諸多問題也不容忽視。

二、行政公益訴訟之現(xiàn)實(shí)困境

行政公益訴訟制度在實(shí)踐中成效顯著，但就行政公益訴訟工作開展情況來看，當(dāng)前我國的行政公益訴訟制度還存在諸多缺陷。本文將從案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制不暢、調(diào)查取證困難、民行檢察部門力量薄弱以及訴前程序與訴訟程序銜接幾個(gè)方面提出行政公益訴訟制度在當(dāng)前實(shí)踐中所遇到的難題。

（一）案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制不暢

1.監(jiān)察體制改革帶來的影響

2018年監(jiān)察體制改革剝離了檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查職能，檢察機(jī)關(guān)獲取行政公益訴訟案件線索的能力被削弱。在此之前，檢察機(jī)關(guān)可以通過調(diào)查貪污瀆職犯罪案件，從而發(fā)現(xiàn)對國家和社會(huì)公共利益造成損害的違法行政行為和行政不作為。由此，監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置對檢察機(jī)關(guān)來說，限制了其掌握行政公益訴訟案件的重要線索來源。即便檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠通過案件的移送等方式銜接起來，但檢察機(jī)關(guān)對案件調(diào)查效果也難以達(dá)到理想狀態(tài)。

2.檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)性不強(qiáng)

自中共十八屆四中全會(huì)中提出了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以來，最高人民檢察院對公益訴訟工作給予了高度的重視。全國各地檢察機(jī)關(guān)都在最高檢的指示下開展了行政公益訴訟工作，然而部門地區(qū)自行政公益訴訟工作完成“破冰”后，其主動(dòng)性便開始減弱。這對行政公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)是極為不利的影響。

（二）調(diào)查取證困難

檢察機(jī)關(guān)擁有法律規(guī)定的調(diào)查核實(shí)權(quán)，但由于《兩高解釋》中對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)材料的規(guī)定過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的工作人員面臨實(shí)踐中層出不窮的問題往往無從著手。其次，關(guān)于行政行為實(shí)施的各種材料一般都掌握在行政人員手中，檢察機(jī)關(guān)如何能夠不受行政機(jī)關(guān)制約而收集證據(jù)也是實(shí)踐中需要解決的問題。此外，在行政公益訴訟涉及的各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類案件數(shù)量最多，但檢察機(jī)關(guān)要想掌握環(huán)保部門未依法行政的證據(jù)，往往需要委托環(huán)境檢測有限公司對環(huán)境進(jìn)行鑒定，經(jīng)過監(jiān)測才能確定是否存在超標(biāo)物質(zhì)。由此可見，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境資源類案件中進(jìn)行的調(diào)查取證工作總是會(huì)花費(fèi)高昂的成本，無疑加大了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的難度。

（三）民行檢察部門力量薄弱

在《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱“實(shí)施辦法”）中確定了由民事行政檢察部門負(fù)責(zé)公益訴訟案件的辦理。行政公益訴訟工作對行政檢察人員數(shù)量、專業(yè)素質(zhì)等方面都提出了較高的要求。但在實(shí)踐中長期存在“重刑事、輕民行”的觀念，檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的工作重心始終集中在公訴、偵監(jiān)等部門，民行檢察部門長期處于弱勢地位。盡管自2015年試點(diǎn)工作開展以來有所提升，但其力量薄弱、實(shí)戰(zhàn)能力不足等問題依舊存在。為了保障行政公益訴訟工作的順利開展，各地檢察機(jī)關(guān)都開展了相應(yīng)的培訓(xùn)工作，但行政公益訴訟工作培訓(xùn)的長期性難以應(yīng)對發(fā)展迅速的實(shí)踐工作是現(xiàn)實(shí)中難以避免的問題。

（四）訴前程序與行政訴訟程序銜接問題

在行政公益訴訟的規(guī)范設(shè)計(jì)與制度運(yùn)行中，訴前程序被定位為與訴訟程序同等重要的制度，行政公益訴訟的訴前程序是行政公益訴訟區(qū)別與其他訴訟的關(guān)鍵特征。根據(jù)行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是否符合法院受理的條件之一，其與訴訟程序銜接的關(guān)鍵在于檢察院在訴前程序中對行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的審查與判定。檢察機(jī)關(guān)只能對經(jīng)過訴前程序后，行政機(jī)關(guān)仍不依法履職的或公共利益仍受損的情況才可以提起行政公益訴訟。然而實(shí)踐中對行政機(jī)關(guān)是否依法履職采取的判斷標(biāo)準(zhǔn)難以確定，部分檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持嚴(yán)格的結(jié)果導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)，但行政事務(wù)的復(fù)雜性往往導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)難以在法定期限內(nèi)使公共利益得以恢復(fù)。由此導(dǎo)致訴前程序與行政訴訟程序在銜接上產(chǎn)生的問題需要理論界和實(shí)務(wù)部門共同研究解決。

三、完善行政公益訴訟制度的幾點(diǎn)建議

鑒于行政公益訴訟在社會(huì)生活中所發(fā)揮的重要作用，當(dāng)前研究應(yīng)當(dāng)重視完善行政公益訴訟制度以便更好的發(fā)揮其價(jià)值。針對行政公益訴訟制度在實(shí)踐中存在的問題，本文將從建立案件線索發(fā)現(xiàn)的配套機(jī)制、推進(jìn)公益訴訟隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)等幾個(gè)方面提出進(jìn)一步完善訴前程序制度的建議。

（一）案件線索發(fā)現(xiàn)路徑多元化