張鑫 林雨欣

摘 要：近幾年來，PPP模式大受追捧，而PPP模式與文化產(chǎn)業(yè)結(jié)合的創(chuàng)新嘗試也為文化領(lǐng)域注入了新的活力。以江蘇省南京市某文創(chuàng)園PPP項目作為典型案例，探究江蘇省基于PPP模式下文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，從政府部門和社會資本角度，分析當(dāng)前存在的政府信用、社會監(jiān)管以及風(fēng)險探究等問題，并提出制定符合項目特征的法律法規(guī)、完善PPP項目信息公開平臺、建立完整系統(tǒng)的風(fēng)險管控程序等建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;文化產(chǎn)業(yè);案例分析;發(fā)展建議

中圖分類號：G122 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）09-0036-02

引言

PPP（Public—Private—Partnership），是指政府與社會資本合作的一種公私合營模式。自20世紀(jì)80年代起，我國開始實行以BOT為主要形式的PPP模式。發(fā)展至今，總體規(guī)模不斷擴大，形勢向好。同時，江蘇省也在不斷推進PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，項目入庫率與落地率均位列前茅，目前已設(shè)立100億規(guī)模的融資支持資金和政策資金幫扶機制，對部分試點項目前期費用予以補助。社會資本在文化領(lǐng)域的創(chuàng)新嘗試不僅契合新時代發(fā)展要求，也進一步增強了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力，加強了公共文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的融合。

長期以來，公共文化的產(chǎn)品和服務(wù)主要依靠政府投入，重視強調(diào)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和均等化。文化產(chǎn)業(yè)與PPP模式相結(jié)合使得民營資本投入文化領(lǐng)域的工作不斷做實，PPP模式的引進對于文化領(lǐng)域，特別是公共文化建設(shè)具有重要的積極意義。

本文將基于這一現(xiàn)狀，以南京某文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)意園為典型案例進行分析，對江蘇省PPP模式下文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機遇與優(yōu)勢、問題與挑戰(zhàn)進行深入探究，綜合各方信息就江蘇省文化產(chǎn)業(yè)類PPP項目發(fā)展提出合理建議。

一、文獻(xiàn)綜述

目前隨著PPP模式在我國的不斷推廣運用，國內(nèi)學(xué)者也從不同角度開始關(guān)注并研究PPP模式，這為PPP模式日后在我國更健全發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

溫來成認(rèn)為，在經(jīng)濟新常態(tài)下，社會各界對于PPP模式表現(xiàn)出極大興趣和期望，但若進一步推廣運用的話，仍要解決一些政府信用建設(shè)，國家相關(guān)法制建設(shè)，國家層面的PPP管理風(fēng)險預(yù)估等技術(shù)問題。陳新平則從經(jīng)濟視角對PPP模式予以評述，著重闡釋了PPP以及PPP項目的理論基礎(chǔ)，根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)劃分出了大眾對于PPP的四種認(rèn)識維度，總體闡述了PPP的理論基礎(chǔ)與經(jīng)濟模式。戴俊騁則從PPP模式有助于推動文化產(chǎn)業(yè)提高質(zhì)量增加效益的角度進行研究，指出由于文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵的多義性和盈利回報模式不清晰以及PPP相關(guān)項目估值難等問題導(dǎo)致目前的發(fā)展困境。

十九大指出，我國社會主義初級階段的基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分間的矛盾。國家開始更加重視文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以在精神文化層面上加快建設(shè)，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。江蘇省政府積極響應(yīng)國家號召，推動運用PPP模式進行文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)。筆者認(rèn)為，在該政策背景下，文化產(chǎn)業(yè)結(jié)合PPP模式的推廣運用尚處于探索發(fā)展中，面臨著法律制度缺失，宏觀經(jīng)濟金融環(huán)境難以預(yù)料以及項目具體落地后續(xù)保障措施匱乏等相關(guān)的風(fēng)險，但從長遠(yuǎn)來看，其發(fā)展仍非常具有潛力，成為影響我國日后居民整體生活水平和國家經(jīng)濟環(huán)境建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定的關(guān)鍵之一。

因此，筆者選擇落地于江蘇南京的某文化產(chǎn)業(yè)園PPP項目為例，分析介紹項目中具體的制約因素和落地運營風(fēng)險，以提出對應(yīng)改進措施，期望有助于推動江蘇省PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)的運用更加切實可行。

二、案例分析

1.項目簡介。南京某文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，是由大型控股集團下屬子公司牽頭某金融平臺聯(lián)合開發(fā)的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目，包括六大核心地塊地塊，輻射范圍極廣。2016年12月被納入中國PPP基金庫，并被省財政廳列為PPP示范項目。然而自2017年招標(biāo)工作結(jié)束后，該項目便查詢不到任何進展及相關(guān)新聞。2018年8月該文創(chuàng)園工作人員在網(wǎng)絡(luò)問政板塊回答網(wǎng)友時透露，該項目因涉嫌違規(guī)操作被未中標(biāo)社會資本舉報以及實施窗口期延誤等，現(xiàn)已全面停工，等候處理。

2.項目問題。首先，該項目存在的較嚴(yán)重問題是招標(biāo)活動違規(guī)操作。1家建筑公司與1家金融平臺組成的聯(lián)合體并未參與前期招標(biāo)工作，在后期卻以非正常的低價獲得開發(fā)資格，依據(jù)相關(guān)法規(guī)應(yīng)當(dāng)以無效投標(biāo)處理。其次，該項目也反映出社會資本進入困難的現(xiàn)狀。在公開招標(biāo)時經(jīng)過層層篩選，11家企業(yè)中只有4家企業(yè)符合項目要求，然而最后無一中標(biāo)。文化產(chǎn)業(yè)類PPP項目投資金額大、回收周期長的特點已是民營資本進入市場的無形壁壘，而該項目違規(guī)操作使得無形壁壘化為有形，一定程度上隔絕其他社會資本進入市場的可能性，打擊了社會資本參與PPP項目的積極性。最后，一個總投資達(dá)160億元的省級示范項目，早在2015年規(guī)劃時便提出要致力于打造“國家級文化產(chǎn)業(yè)示范園”，做新區(qū)“領(lǐng)頭羊”。前期宣傳浩蕩，但在中標(biāo)后卻沒有更多后續(xù)報道，反映出項目投資方存在注重政績而忽視風(fēng)險的冒進問題。

3.原因分析。政府誠信制度建設(shè)有待提升，監(jiān)管不力。招標(biāo)工作并未按照相關(guān)流程和規(guī)定進行，契約精神缺失，政府沒有及時發(fā)現(xiàn)惡意低價競爭的存在。同時也側(cè)面反映出政府與企業(yè)之間法律地位不平等，政府擁有解釋相關(guān)規(guī)定的權(quán)力，企業(yè)難以保障應(yīng)得利益。社會監(jiān)管極其困難。該項目招標(biāo)過程中政府行為透明度不高，后期項目信息不公開。有關(guān)該文創(chuàng)園項目的信息停滯在2017年兩家公司聯(lián)合中標(biāo)這一條新聞，后續(xù)零報道。信息公開平臺不完善，社會大眾無法了解到實際實施進度，信息不對稱，難以監(jiān)管。

4.政策監(jiān)管。首先，應(yīng)規(guī)范招標(biāo)工作流程，制定投招標(biāo)相應(yīng)法規(guī)準(zhǔn)則，使招標(biāo)工作規(guī)范化、透明化、公開化，并制定符合項目特征的法律規(guī)范，使公私合作時有法可依有據(jù)可循，同時要及時建立契約制度強化政府部門的契約精神和誠信意識，嚴(yán)懲惡意低價競爭等違規(guī)操作行為。其次，應(yīng)建立健全監(jiān)管體系。政府內(nèi)部監(jiān)察要保證有效運轉(zhuǎn)，及時反饋整改，實現(xiàn)有效制約;加強社會監(jiān)管力度，完善PPP項目信息公開平臺，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立PPP項目數(shù)據(jù)庫，實時更新項目實施進展情況，并積極為群眾提供反映渠道。

三、總結(jié)與建議

從以上案例分析中我們可以看到，PPP項目在助推文化產(chǎn)業(yè)時面臨的一些瓶頸，其中有的是具體項目所面臨的個別的困境，有的則能反映出制約該類項目發(fā)展的一些共性問題。

首先，從文化產(chǎn)業(yè)PPP項目所處的市場宏觀環(huán)境上來說，我國目前與PPP相關(guān)的法律以及政策體系建立還不健全?，F(xiàn)存的規(guī)章制度主要是一些層次較低，效力較差的行政法規(guī)和部門規(guī)章，難以統(tǒng)一規(guī)范PPP項目具體的建設(shè)和運營舉措。其次，從項目具體建設(shè)與后期運營來說，文化產(chǎn)業(yè)本身的多重定義估值不易，導(dǎo)致PPP模式下發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的未來收益流難以評估，這也成為社會資本面對項目投標(biāo)時反應(yīng)謹(jǐn)慎的原因之一。文化產(chǎn)業(yè)由于各地文化發(fā)展資源不同，沒有統(tǒng)一的定價標(biāo)準(zhǔn)與機制，且目前相關(guān)項目并沒有一個十分成功的模式可以進行借鑒推廣，項目后續(xù)發(fā)展仍處于探究階段。最后，PPP項目的具體風(fēng)險難以估計控制，政府與社會資本合作時缺乏有效的風(fēng)險分擔(dān)與管理機制。PPP項目前期資金投入量大，建設(shè)周期長，獲利等候期不確定等特性導(dǎo)致一系列金融風(fēng)險，建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險，政治風(fēng)險等多重風(fēng)險，而這多重風(fēng)險的管控與分擔(dān)機制至今難以形成一個成熟的體系，導(dǎo)致項目具體落地實施存在重重困難。

針對上述共性問題分析，為了推動江蘇省文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的有效合規(guī)發(fā)展，建議可以著力進行以下幾方面的制度體制建設(shè)。第一，加快PPP立法進程建設(shè)，創(chuàng)造規(guī)范政策環(huán)境，并要求其中有保障文化產(chǎn)業(yè)PPP項目的立項、投標(biāo)、建設(shè)和運營等各環(huán)節(jié)的具體政策與解釋細(xì)則的提出，引導(dǎo)與規(guī)范具體項目落地操作。第二，因地制宜制定文化產(chǎn)業(yè)PPP項目的具體可行的運營模式與收益回報模式，結(jié)合政府可行性缺口補助和使用者付費，以吸引社會資本參與文化產(chǎn)業(yè)項目投資。同時，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀晃幕Y源創(chuàng)新開發(fā)出可以產(chǎn)生預(yù)期盈利性更強的副產(chǎn)品或相關(guān)服務(wù)以增加確定性收益。第三，政府與社會資本合作方也加強溝通交流，針對具體項目的決策、實施、監(jiān)督、評估等各個環(huán)節(jié)共同協(xié)商制定出完整系統(tǒng)的風(fēng)險管控程序，同時考慮當(dāng)期影響力較大的各種外部因素，合理分配風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任，并提高項目公開度透明度，以增加公眾對項目的關(guān)注度與監(jiān)管度。

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