苑麗敏 庫曉峰

摘要：通過查找x醫(yī)院合同管理制度與《財(cái)政部行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和《北京市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系》的差距，分析x醫(yī)院合同管理內(nèi)控中存在的問題。比如：合同管理制度不完善、合同內(nèi)控體系不健全等，提出加強(qiáng)合同內(nèi)控管理的措施。

關(guān)鍵詞：醫(yī)院合同 內(nèi)控 風(fēng)險(xiǎn)管控

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的重要抓手。為此，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>的通知》（以下簡稱《規(guī)范》），北京市財(cái)政局下發(fā)《北京市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系的通知》（京財(cái)會[2017]946號）（以下簡稱《指標(biāo)體系》）和《關(guān)于組織開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告檢查和內(nèi)部控制自我評價(jià)工作的通知》（京財(cái)會[2017]1450號），以期進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理。

根據(jù)文件要求，x醫(yī)院開展了內(nèi)部控制自我評價(jià)工作，筆者通過對x醫(yī)院合同管理的內(nèi)部控制自我評價(jià)得分情況，依據(jù)《規(guī)范》和《指標(biāo)體系》中的有關(guān)內(nèi)容，分析查找x醫(yī)院合同內(nèi)控中的問題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出相應(yīng)整改措施。

一、合同管理內(nèi)部控制制度存在的問題

（一）合同內(nèi)控制度不完善

《規(guī)范》第五十四條規(guī)定：單位應(yīng)當(dāng)建立健全合同內(nèi)部管理制度.合理設(shè)置崗位，明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限。妥善保管和使用合同專用章，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)擅自以單位名義對外簽訂合同，嚴(yán)禁違規(guī)簽訂擔(dān)保、投資和借貸合同。北京市財(cái)政局《指標(biāo)體系》中合同業(yè)務(wù)管理制度要求：（1）合同業(yè)務(wù)管理制度是否建立；（2）合同業(yè)務(wù)管理具體包含哪些相關(guān)制度；（3）合同業(yè)務(wù)管理制度制定所參照的政策依據(jù)。該項(xiàng)指標(biāo)滿分6分，x醫(yī)院的得分：4分。

失分原因：醫(yī)院沒有按照《規(guī)范》要求，構(gòu)建完備的合同內(nèi)部控制體系。醫(yī)院現(xiàn)有的合同管理制度為醫(yī)院審計(jì)處基于合同審計(jì)視角制定，主要是對合同審計(jì)的范圍、合同審核內(nèi)容、主責(zé)科室職責(zé)進(jìn)行規(guī)范；而非基于合同管理角度，從合同立項(xiàng)、合同訂立、歸檔、分類管理、合同履行、變更、糾紛等方面予以規(guī)范，合同管理制度失于全面完整。

（二）對合同歸口管理部門及相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限沒有明確規(guī)定

《規(guī)范》第五十四條：單位應(yīng)當(dāng)對合同實(shí)施歸口管理，建立財(cái)會部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合。第五十八條規(guī)定：合同歸口管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對合同登記的管理，定期對合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類和歸檔，詳細(xì)登記合同的訂立、履行和變更情況，實(shí)行對合同的全過程管理。

x醫(yī)院未明確合同歸口管理部門。醫(yī)院現(xiàn)有的合同歸口管理部門是按照醫(yī)院管理職能劃分設(shè)立，醫(yī)院對于合同歸口管理部門并未以制度的形式予以明確，各部門的合同管理職責(zé)、范圍沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對一些管理界限不甚明確的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，出現(xiàn)重復(fù)管理或管理缺位的現(xiàn)象；沒有明確醫(yī)院層面的合同統(tǒng)管部門，比如院辦或其他經(jīng)濟(jì)管理部門，對醫(yī)院簽訂的合同只是按照檔案管理的一般要求進(jìn)行簡單歸檔，未進(jìn)行統(tǒng)一的分類、歸檔，無法實(shí)現(xiàn)合同內(nèi)控管理目標(biāo)。對于其中科研合同的訂立、履行、歸檔和歸口管理方面，沒有明確的規(guī)定，歸口不明確，責(zé)任不清晰，導(dǎo)致這部分合同的執(zhí)行情況缺乏有效監(jiān)督。

（三）未明確合同履行部門及相應(yīng)的管理職責(zé)

《規(guī)范》第五十六條：單位應(yīng)當(dāng)對合同履行情況實(shí)施有效監(jiān)控。合同履行過程中，因?qū)Ψ交騿挝蛔陨碓驅(qū)е驴赡軣o法按時(shí)履行的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取應(yīng)對措施。單位應(yīng)當(dāng)建立合同履行監(jiān)督審查制度。對合同履行中簽訂補(bǔ)充合同.或變更、解除合同等應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。

x醫(yī)院存在的問題。醫(yī)院合同管理內(nèi)控評價(jià)監(jiān)督不力，主要表現(xiàn)在：沒有制定相關(guān)制度和流程，沒有明確合同履行監(jiān)控的主責(zé)部門和應(yīng)履行的監(jiān)控范圍、職責(zé)；未建立合同違約處理相關(guān)制度，對合同履行過程中的違約事項(xiàng)的處理，未進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)。

（四）對合同業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)未實(shí)施評估和防控

《指標(biāo)體系》中單位層面一內(nèi)部控制建設(shè)啟動情況一業(yè)務(wù)流程梳理（本指標(biāo)6分）：是否對合同業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理并編制流程圖。是否對合同業(yè)務(wù)流程各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識別。是否對合同業(yè)務(wù)中已識別的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定了風(fēng)險(xiǎn)防控措施或相關(guān)規(guī)定。共1分，該院得分0.5分

存在的問題：醫(yī)院未明確合同業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的職能部門或牽頭部門，未建立完善的合同風(fēng)險(xiǎn)評估制度，未建立各部門的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制：對合同運(yùn)行諸環(huán)節(jié)，如決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有效分離沒有明確規(guī)定。

（五）未建立完善的合同管理信息系統(tǒng)

《指標(biāo)體系》中：單位層面一內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)功能覆蓋情況：合同業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能覆蓋情況：（本指標(biāo)1分）合同業(yè)務(wù)是否已實(shí)現(xiàn)信息化管理。合同業(yè)務(wù)中風(fēng)險(xiǎn)控制要素是否嵌入到已建立的信息系統(tǒng)中。該院本項(xiàng)得分為0。

存在問題：醫(yī)院尚未建立完善的合同管理信息系統(tǒng)，醫(yī)院根據(jù)醫(yī)療業(yè)務(wù)和管理需要，建立了信息管理系統(tǒng)，但缺少合同管理的相關(guān)內(nèi)容和合同內(nèi)部控制流程，各信息系統(tǒng)相對獨(dú)立，系統(tǒng)之間無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。無法利用信息系統(tǒng)對醫(yī)院合同運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)評估。

二、完善合同內(nèi)部控制制度。提高合同管理水平

（一）完善合同內(nèi)控制度

1.嚴(yán)格按照《規(guī)范》和《體系》要求，完善醫(yī)院合同管理制度，對現(xiàn)有的合同管理模式和流程，重新梳理，科學(xué)設(shè)置；明確合同管理崗位，細(xì)化合同職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離、互相制約；嚴(yán)禁超越權(quán)限批準(zhǔn)訂立合同或未經(jīng)授權(quán)擅自以醫(yī)院名義對外簽訂合同。

2.針對醫(yī)院合同業(yè)務(wù)類型，科學(xué)設(shè)置合同歸口管理部門，明確和規(guī)范合同歸口管理部門的職責(zé)，根據(jù)不同類型的合同.對合同的立項(xiàng)、談判、簽訂、履行、檔案管理等合同管理環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。如：對采購合同應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范供應(yīng)商的準(zhǔn)入、遴選、建立供應(yīng)商檔案，追蹤售后服務(wù)質(zhì)量等環(huán)節(jié)；對基建工程施工合同，重點(diǎn)加強(qiáng)對工程預(yù)算、質(zhì)量管理、工程洽商管理、工程款結(jié)算等環(huán)節(jié)的管理；對物業(yè)服務(wù)合同，重點(diǎn)關(guān)注服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)人員的數(shù)量、滿意度等內(nèi)容；對對外合作合同，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對合作費(fèi)用的收取、合同履行效果評價(jià)、合同法律風(fēng)險(xiǎn)防范等環(huán)節(jié)。

3.建立對合同的全過程管理體系，各歸口部門和醫(yī)院合同管理部門，應(yīng)對本部門簽訂的合同，分類登記，按照簽訂時(shí)間建立檔案，隨時(shí)監(jiān)控合同履行情況，實(shí)時(shí)跟蹤合同履行質(zhì)量，對即將到期的合同，適時(shí)提出預(yù)警；對合同履行過程中的異常情況，及時(shí)分析情況，采取補(bǔ)救措施；對于涉及財(cái)務(wù)收支的合同，應(yīng)建立與財(cái)務(wù)部門的溝通機(jī)制；醫(yī)院合同管理部門，應(yīng)建立全院合同管理檔案，對全院的合同實(shí)行分類管理，定期對醫(yī)院的合同進(jìn)行梳理，對合同履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對出現(xiàn)的問題，提示相關(guān)部門整改。

（二）規(guī)范合同管理流程

1.合同立項(xiàng)。在合同的立項(xiàng)環(huán)節(jié).醫(yī)院應(yīng)當(dāng)對擬簽訂合同事項(xiàng)，對照醫(yī)院年度發(fā)展計(jì)劃，進(jìn)行可行性評估，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等，并按照“三重一大”的規(guī)定，履行審批流程。

2.合同訂立。在合同管理制度中，應(yīng)對合同訂立的范圍和條件予以明確；并按照合同管理制度，明確相應(yīng)的合同訂立流程，列明合同立項(xiàng)、預(yù)算審批、可行性論證、招標(biāo)流程等環(huán)節(jié)必備的資料清單，細(xì)化合同訂立各環(huán)節(jié)的審批權(quán)限和流程。

3.合同審核。在合同管理制度中，應(yīng)明確合同審核的主責(zé)部門，對相關(guān)審核部門的職責(zé)予以明確：同時(shí)應(yīng)將合同內(nèi)容的審核作為重要內(nèi)容，按照合同分類，詳細(xì)列明各類型合同的必備條款.必要時(shí)可由外部法律顧問提供合同模板，提高合同審核效率；比如物資采購合同模板、工程施工合同模板、維修合同模板、物業(yè)服務(wù)合同模板、對外合作合同模板等。

4.合同履行。合同主責(zé)部門應(yīng)按照不同合同的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，進(jìn)行分類管理。對于物資采購合同。資產(chǎn)管理部門嚴(yán)格按照采購合同約定的內(nèi)容，辦理驗(yàn)收入庫手續(xù)后。向財(cái)務(wù)提交付款申請；基建工程、維修合同等，合同管理部門依據(jù)合同約定的付款時(shí)間、方式，向?qū)徲?jì)部門提交工程結(jié)算申請，根據(jù)審計(jì)部門出具的工程結(jié)算審計(jì)報(bào)告或完工決算報(bào)告提交付款申請；服務(wù)類合同，管理部門嚴(yán)格按照服務(wù)時(shí)間和完成情況，向財(cái)務(wù)部門提交填寫付款申請；財(cái)務(wù)部門嚴(yán)格審核各管理部門提供的付款申請書。根據(jù)科室預(yù)算執(zhí)行情況.按照合同約定的付款方式辦理付款手續(xù)。為了保證對合同履行的實(shí)時(shí)有效監(jiān)控，由合同檔案管理人員對合同的履行情況進(jìn)行登記，對沒有正常履行的合同及時(shí)報(bào)告管理科室。醫(yī)院應(yīng)當(dāng)建立合同履行監(jiān)督審查制度，健全有效的內(nèi)部控制全面監(jiān)督機(jī)制。明確合同履行監(jiān)督部門，規(guī)定合同履行監(jiān)督的形式、頻率，合同履行效果評價(jià)指標(biāo)。

5.合同風(fēng)險(xiǎn)控制。（1）明確合同管理部門的職責(zé)：按照合同立項(xiàng)、談判、訂立、審核、簽署、執(zhí)行、履行及評價(jià)等環(huán)節(jié)，逐項(xiàng)明確各部門主要職責(zé)。明確合同管理各環(huán)節(jié)承辦部門的職責(zé)：如財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門及分管院領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。（2）對各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識別.按照合同管理的各環(huán)節(jié)逐項(xiàng)梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，如：合同簽訂中的價(jià)格確定、談判，合同內(nèi)容起草環(huán)節(jié)的條款不當(dāng)，合同簽署環(huán)節(jié)的審批未經(jīng)授權(quán)，合同履行環(huán)節(jié)的履約不完全、未按合同規(guī)定覆行等。（3）制定完善的風(fēng)險(xiǎn)控制措施。針對梳理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。包括合同訂立環(huán)節(jié)的合同多部門審核制度，合法性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性審查；合同簽署環(huán)節(jié)的授權(quán)審批，合同專用章的使用保管；合同履行環(huán)節(jié)的驗(yàn)收、合同履行效果的檢查分析.合同變更解除規(guī)定；在合同結(jié)算環(huán)節(jié)，充分利用合同管理信息系統(tǒng)，嚴(yán)格按照合同條款規(guī)定和合同履行驗(yàn)收資料辦理結(jié)算。