宋翠花

摘 要：預(yù)算績(jī)效管理是以“預(yù)算”為對(duì)象開(kāi)展的績(jī)效管理，在預(yù)算管理中引入績(jī)效理念，在關(guān)注預(yù)算投入的同時(shí)重視預(yù)算產(chǎn)出，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督考核的全過(guò)程，以提高政府資金配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性為目的的系列管理活動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)與預(yù)算管理有機(jī)融合的一種預(yù)算管理模式。黨的十九大報(bào)告明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的要求。由此可見(jiàn)，預(yù)算績(jī)效管理是在充分考慮我國(guó)的實(shí)際情況，一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是的基礎(chǔ)上提出的有“中國(guó)特色”的符合中國(guó)國(guó)情的管理制度和操作辦法。

關(guān)鍵詞：全面實(shí)施；預(yù)算績(jī)效；管理；必要性

績(jī)效預(yù)算管理與預(yù)算績(jī)效管理的區(qū)別在哪里？績(jī)效預(yù)算管理以結(jié)果為導(dǎo)向，只要能如期完成既定的績(jī)效目標(biāo)，政府對(duì)其實(shí)際執(zhí)行過(guò)程并不過(guò)多干預(yù)。強(qiáng)調(diào)成本核算，強(qiáng)化政府內(nèi)控機(jī)制，放權(quán)與問(wèn)責(zé)相結(jié)合。我國(guó)目前的績(jī)效現(xiàn)狀，是“要我有績(jī)效”，是被動(dòng)式的、應(yīng)付式的，是來(lái)自于外部的強(qiáng)制，不是內(nèi)生的自覺(jué)。這種機(jī)制下的績(jī)效是“管”出來(lái)的績(jī)效，這樣的績(jī)效往往是表面化的。由于信息不對(duì)稱(chēng)的存在，被要求者總是有辦法來(lái)“滿足”要求者的績(jī)效考核。要實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變，必須提供兩個(gè)條件，一是把花錢(qián)從一種“權(quán)力”變?yōu)橐环N“責(zé)任”，改變花錢(qián)部門(mén)對(duì)公共資源“韓信點(diǎn)兵，多多益善”的態(tài)度，實(shí)現(xiàn)錢(qián)和事的有機(jī)結(jié)合；二是公開(kāi)花錢(qián)部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)。公開(kāi)產(chǎn)生壓力，一旦壓力變成了動(dòng)力，就像市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)一樣，各責(zé)任主體就會(huì)“不用揚(yáng)鞭奮自蹄”，積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，“我要有績(jī)效”的新機(jī)制就可得以實(shí)現(xiàn)。

一、實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性

（1）預(yù)算績(jī)效管理適應(yīng)了財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大的要求

隨著財(cái)政管理制度改革的不斷深化，各級(jí)財(cái)政、財(cái)務(wù)部門(mén)在關(guān)注可分配、分配到什么地方的同時(shí)，開(kāi)始逐步關(guān)注花錢(qián)的效果，資金的使用效益和效率。如財(cái)政資金的使用是否切實(shí)解決了民生問(wèn)題、是否緩解了社會(huì)矛盾、是否促進(jìn)了轉(zhuǎn)型升級(jí)和科技創(chuàng)新、是否實(shí)現(xiàn)了教育公平、是否讓社會(huì)公眾滿意、是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，等等。如何更好地花好、用好納稅人的錢(qián)，客觀上也對(duì)財(cái)政管理工作提出了新的更高的要求。通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，探索和建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績(jī)效管理制度，將有力地推動(dòng)公共財(cái)政體系全面完善。

（2）預(yù)算績(jī)效管理是緩解財(cái)政收支矛盾的必要途徑

財(cái)政資金面臨資源有限性與需求無(wú)限性之間的矛盾，這就要求財(cái)政資金使用做到效用做到最大化。實(shí)施全面績(jī)效管理，要有效解決辦事和花錢(qián)“兩張皮”問(wèn)題，花錢(qián)只是手段，辦事才是目的，財(cái)政資金使用必須圍繞功能目標(biāo)統(tǒng)籌各主體的活動(dòng)和行為，形成財(cái)政資金充分、有效使用的良性循環(huán)。通過(guò)財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效管理，形成以支出績(jī)效為核心的部門(mén)預(yù)算支出管理制度，不斷提高財(cái)政支出效率和效果，有效緩

解預(yù)算收支矛盾，最大限度發(fā)揮財(cái)政支出的積極效應(yīng)，推定整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

（3）預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政資金分配科學(xué)性、公平性的重要舉措

科學(xué)合理的財(cái)政資金分配對(duì)于優(yōu)化政府職能、提高政府的行為效率具有重要意義。傳統(tǒng)的財(cái)政支出分配弊端是，部門(mén)利益綁架財(cái)政安排，在部門(mén)利益作用下，財(cái)政資金安排的規(guī)則約束易扭曲，出現(xiàn)重資金分配而輕績(jī)效管理的現(xiàn)象。有的部門(mén)為了爭(zhēng)取部門(mén)資金，不注重規(guī)劃、可行性研究，什么錢(qián)好申請(qǐng)就申請(qǐng)什么，導(dǎo)致資金與業(yè)務(wù)脫節(jié)。實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的公平且有效的分配，必須建立資金配置和項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目部門(mén)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)，倒逼預(yù)算部門(mén)改進(jìn)管理方式。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)效能提升的障礙

在目前開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中出現(xiàn)了一些誤區(qū)，如何避免誤區(qū)，是績(jī)效評(píng)價(jià)效能提升的關(guān)鍵。

（1）重過(guò)程輕結(jié)果

績(jī)效評(píng)價(jià)的起步階段，往往把關(guān)注點(diǎn)放在完善預(yù)算管理上，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)促進(jìn)預(yù)算管理水平的提升，而忽視了確保預(yù)算執(zhí)行效果。預(yù)算執(zhí)行采取的各種措施和手段，都是為了確保最終預(yù)算執(zhí)行的有效實(shí)現(xiàn)?？?jī)效評(píng)價(jià)工作就會(huì)出現(xiàn)方向上的偏差，導(dǎo)致參與績(jī)效評(píng)估的各方都關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的管理過(guò)程，而非預(yù)算執(zhí)行的效果。

（2）評(píng)價(jià)重點(diǎn)出現(xiàn)偏差

績(jī)效評(píng)價(jià)要完整反映財(cái)政資金使用的效果，必須關(guān)注績(jī)效目標(biāo)之外的非預(yù)期效果，綜合分析和梳理預(yù)算執(zhí)行之后產(chǎn)生的全部績(jī)效，如果僅僅局限于績(jī)效目標(biāo)完成的話，勢(shì)必得出片面結(jié)論。

（3）績(jī)效分析不等于查找問(wèn)題

在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，不少人把績(jī)效評(píng)價(jià)看作是找被評(píng)價(jià)方工作中的不足，為了找問(wèn)題而找問(wèn)題?？?jī)效數(shù)據(jù)收集和分析過(guò)程成了找問(wèn)題的過(guò)程，評(píng)價(jià)人員自然而然會(huì)帶上有色眼鏡，不由自主地進(jìn)行有罪判斷。這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)就起不到績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)有的作用?？?jī)效分析的本質(zhì)是分析投入產(chǎn)出過(guò)程中的效率效益，一方面通過(guò)深入剖析績(jī)效差等問(wèn)題的原因，另一方面更重要的是分析資金產(chǎn)生的績(jī)效以及好的經(jīng)驗(yàn)和做法，最終為政府配置資源提供最優(yōu)的思路和辦法，目的是花最少的錢(qián)，辦最多的實(shí)事。如果一開(kāi)始就以問(wèn)題導(dǎo)向來(lái)確定評(píng)價(jià)思路，不僅人為造成評(píng)價(jià)方與被評(píng)價(jià)方的對(duì)立，還勢(shì)必造成一葉障目、以偏概全，績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性大打折扣，同時(shí)失去了績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)有的作用和說(shuō)服力。

（4）中介應(yīng)提供更細(xì)致的服務(wù)

不少中介機(jī)構(gòu)按照財(cái)政部門(mén)的要求，根據(jù)列出的資料清單，讓被評(píng)價(jià)方自己準(zhǔn)備資料，中介只簡(jiǎn)單地將資料進(jìn)行歸集和整理，形成專(zhuān)家評(píng)價(jià)手冊(cè)。這種做法就給被評(píng)估方造成了一定的障礙和困難，使前期評(píng)估工作受到影響，也打擊了被評(píng)估方的積極性。作為被評(píng)估方，許多標(biāo)準(zhǔn)、要求他們并不知曉，需要中介機(jī)構(gòu)提供全方位服務(wù)和指導(dǎo)，尤其是專(zhuān)業(yè)上的效果性指標(biāo)，需要中介機(jī)構(gòu)一起挖掘、梳理和分析，去偽存真，去繁就簡(jiǎn)，篩選關(guān)鍵信息，形成有效數(shù)據(jù)，這是中介機(jī)構(gòu)義不容辭的責(zé)任。中介的全方位服務(wù)能為財(cái)政部門(mén)和資金使用部門(mén)積累有效的數(shù)據(jù)，提供科學(xué)的咨詢意見(jiàn)，這才能達(dá)到提升政府管理水平的目的。

三、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)路徑

（1）績(jī)效目標(biāo)管理

績(jī)效目標(biāo)是整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理體系運(yùn)行的前提，是績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，部門(mén)和單位在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)科學(xué)、合理地預(yù)算資金需求，編制預(yù)算績(jī)效計(jì)劃，申報(bào)績(jī)效目標(biāo)。申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)與部門(mén)和單位的目標(biāo)高度相關(guān)，并且是具體的、可衡量的、一定時(shí)期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)的。

（2）績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理

績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控是預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)依據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)資金運(yùn)行狀況、績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度開(kāi)展控制和管理活動(dòng)。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)予以糾正，確?？?jī)效目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

（3）績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理

績(jī)效評(píng)價(jià)以投入產(chǎn)出分析為核心，運(yùn)用定量分析與定性分析相結(jié)合、橫向?qū)Ρ扰c縱向?qū)Ρ然檠a(bǔ)充的方法，綜合評(píng)價(jià)政府績(jī)效。評(píng)價(jià)步驟一般包括績(jī)效評(píng)價(jià)前期準(zhǔn)備、績(jī)效評(píng)價(jià)具體實(shí)施以及撰寫(xiě)和提交績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。

（4）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋

績(jī)效評(píng)價(jià)組織實(shí)施主體在完成績(jī)效評(píng)價(jià)工作、形成評(píng)價(jià)結(jié)果后，要及時(shí)向被評(píng)價(jià)單位反饋。尤其是一些社會(huì)關(guān)注度高、影響力大的民生項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效情況，要依法向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。

（5）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理

評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)和被評(píng)價(jià)單位等通過(guò)多種方式充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并將其轉(zhuǎn)化為提高預(yù)算資金使用績(jī)效的具體行為的活動(dòng)。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，是預(yù)算績(jī)效管理落到實(shí)處、取得實(shí)效的關(guān)鍵，也是預(yù)算績(jī)效管理全部工作的落腳點(diǎn)。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)方法與創(chuàng)新

作為績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)，要充分關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的效果，關(guān)注績(jī)效目標(biāo)之外的非預(yù)期效果，綜合分析和梳理預(yù)算執(zhí)行之后產(chǎn)生的全部績(jī)效。要專(zhuān)注于績(jī)效數(shù)據(jù)的積累、獲取和分析，要將績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)作一次參與政府預(yù)算決策，提出社會(huì)第三方咨詢意見(jiàn)的過(guò)程，將更多精力放在績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定上，細(xì)化指標(biāo)體系，層層分解，最終形成“定量指標(biāo)”和“判斷型的定性指標(biāo)”。 績(jī)效分析的本質(zhì)是分析投入產(chǎn)出過(guò)程中的效率效益，一方面通過(guò)深入剖析績(jī)效差等問(wèn)題的原因，另一方面更重要的是分析資金產(chǎn)生的績(jī)效以及好的經(jīng)驗(yàn)和做法，最終為政府配置資源提供最優(yōu)的思路和辦法，目的是花最少的錢(qián)，辦最多的實(shí)事。

五、結(jié)束語(yǔ)

總之，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理核心是實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，關(guān)鍵在于落實(shí)主體責(zé)任，而落實(shí)好主體責(zé)任，首先要提升思想管理認(rèn)識(shí)水平，特別是政府領(lǐng)導(dǎo)班子和部門(mén)負(fù)責(zé)人，要把預(yù)算績(jī)效管理看作防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)的必要手段，是建設(shè)好服務(wù)型政府的有效工具。

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