吳琳

摘 要：事業(yè)單位內(nèi)部控制是指事業(yè)單位為加強(qiáng)對單位業(yè)務(wù)活動的管理，通過制定彼此相互關(guān)聯(lián)的制度、規(guī)范流程以及實(shí)行有成效的措施，對過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范與監(jiān)控的過程。具體包括靜態(tài)的控制和動態(tài)的控制兩個層面。從靜態(tài)的控制層面上看，內(nèi)部控制是事業(yè)單位為了有效防范和管理控制業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理制度及具體落實(shí)適合本單位的控制措施和有效的執(zhí)行程序；從動態(tài)的控制層面上看，內(nèi)部控制是為實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位以自我約束為目的的內(nèi)部管理以及內(nèi)部管理逐步規(guī)范化的過程。因此，內(nèi)部控制是一種制衡約束機(jī)制，防控的是風(fēng)險(xiǎn)，而不是對個人的約束，它是將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受范圍內(nèi)。同時(shí)，建立內(nèi)部控制體系是落實(shí)財(cái)政部及北京市財(cái)政局的文件要求，財(cái)政部財(cái)會【2012】21號、北京市京財(cái)會[2014]125號文件，都明確了要求事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)的工作是為了提高事業(yè)單位的管理能力，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建設(shè)。本文闡述了事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本內(nèi)容、主要目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)施原則，分析了現(xiàn)階段事業(yè)單位內(nèi)部控制遇到的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)管理

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（1）事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本內(nèi)容

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心，以科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估為基礎(chǔ)，以流程梳理與機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，依托信息化手段，將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)部管理制度之中，實(shí)現(xiàn)對單位內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)的事前防范、事中控制、事后監(jiān)督的一整套風(fēng)險(xiǎn)防控體系。具體包括靜態(tài)的控制和動態(tài)的控制兩個層面。從靜態(tài)的控制層面上看，內(nèi)部控制是事業(yè)單位為了有效防范和管理控制業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理制度及具體落實(shí)適合本單位的控制措施和有效的執(zhí)行程序；從動態(tài)的控制層面上看，內(nèi)部控制是通過制定彼此相互關(guān)聯(lián)的制度、規(guī)范流程以及實(shí)行有成效的措施，為實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位以自我約束為目的的內(nèi)部管理及內(nèi)部管理逐步規(guī)范化的過程。

（2）事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的

有效建立和具體實(shí)施內(nèi)部管理所需要實(shí)現(xiàn)的目的是事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，而內(nèi)部控制目標(biāo)體現(xiàn)出的是其管理屬性，主要包括五個方面：

1.保證事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動的合法性與合理性

事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動的合法性與合理性是本單位內(nèi)部控制最基本的目標(biāo)。通過制定相關(guān)的制度、流程的梳理、實(shí)施有效的措施及具體高效的執(zhí)行，科學(xué)合理的保障事業(yè)單位在法律法規(guī)準(zhǔn)許的范圍內(nèi)展開各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動，符合有關(guān)預(yù)算、財(cái)政國庫、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、會計(jì)管理等各個方面的法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)定，防止違法違規(guī)行為的發(fā)生。

2.保證事業(yè)單位資產(chǎn)使用的安全性與有效性

事業(yè)單位的各類資產(chǎn)存在被挪用、貪污、違規(guī)處置、閑置的風(fēng)險(xiǎn)，或存在賬外賬的資產(chǎn)，因此必須采取有效的監(jiān)管措施用以保障本單位資產(chǎn)的安全。在能夠確保事業(yè)單位資產(chǎn)安全的前提下，還應(yīng)該保障有效的使用本單位資產(chǎn)。為了將資產(chǎn)的管理與預(yù)算的管理、政府采購的管理有機(jī)結(jié)合，事業(yè)單位更應(yīng)該加以充分利用內(nèi)部控制建設(shè)。優(yōu)化資源間的配置，充分發(fā)揮出資產(chǎn)的效能，提高財(cái)政資金的使用效益。

3.保證事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照內(nèi)部控制規(guī)范要求強(qiáng)化財(cái)務(wù)核算和預(yù)、決算的管理，確保財(cái)務(wù)基礎(chǔ)信息的真實(shí)性及準(zhǔn)確性，并通過加強(qiáng)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)信息的分析和成果的運(yùn)用，為審計(jì)部門的監(jiān)管和單位內(nèi)部的管理提供信息支持。

4.預(yù)防腐敗和防范徇私舞弊

事業(yè)單位存在腐敗和徇私舞弊的源頭就在于對權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督和制約。內(nèi)部控制的核心內(nèi)容就在于相互制約，科學(xué)合理的運(yùn)用內(nèi)部控制具有普遍意義的規(guī)律和最基本的方法，將監(jiān)督和制約的機(jī)制嵌入到單位內(nèi)部的管理機(jī)制當(dāng)中，加強(qiáng)單位內(nèi)部監(jiān)測并進(jìn)行控制，建立和實(shí)施的內(nèi)部控制要加以充分利用，起到“關(guān)口前移”的作用，有效實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗和防范徇私舞弊的目的。

5.提高事業(yè)單位公共服務(wù)效率和效果

事業(yè)單位以提高公共服務(wù)效率和效果作為本單位業(yè)務(wù)活動的總體目標(biāo)，它更是事業(yè)單位內(nèi)部控制的最終目標(biāo)。它以前四項(xiàng)目標(biāo)為基礎(chǔ)，前四項(xiàng)目標(biāo)作為事業(yè)單位有效履職的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位提高本單位履職能力和服務(wù)效果的目標(biāo)。

因此，實(shí)施內(nèi)控規(guī)范是落實(shí)十八屆三中全會精神的重要舉措?！蛾P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：要深化行政體制改革，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。

（3）事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展的原則

1.全面性原則。事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿于單位業(yè)務(wù)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，實(shí)現(xiàn)了對本單位業(yè)務(wù)活動的全面監(jiān)控。

2.重要性原則。在全面控制的基礎(chǔ)上，事業(yè)單位的內(nèi)部控制更應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注本單位重要的業(yè)務(wù)活動及經(jīng)濟(jì)活動的重大風(fēng)險(xiǎn)。

3.制衡性原則。事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部形成部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面相互制約和相互監(jiān)督的機(jī)制。

4.適應(yīng)性原則。事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部條件的變化、單位業(yè)務(wù)活動的變化和管理要求的提高，不斷進(jìn)行完善和修訂。

二、開展事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的流程

（1）內(nèi)部控制準(zhǔn)備階段

內(nèi)部控制工作的實(shí)施過程，需要對事業(yè)單位已有的內(nèi)部控制情況進(jìn)行梳理，在梳理的基礎(chǔ)上予以完善，形成符合財(cái)政部和北京市財(cái)政局要求的內(nèi)控工作成果。需要單位相關(guān)部門提供資料。

（2）進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估

為確定事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動存在的風(fēng)險(xiǎn)，需對當(dāng)前可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評估，作為完善內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。

內(nèi)部控制評估包括單位整體方面和具體業(yè)務(wù)流程方面。單位整體方面的評估，包括內(nèi)控的工作組織、機(jī)制建設(shè)、完善內(nèi)部管理制度以及關(guān)鍵崗位人員的管理等情況。具體業(yè)務(wù)流程方面的評估，包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等。

（3）梳理業(yè)務(wù)活動風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

風(fēng)險(xiǎn)評估完成后，需從各個業(yè)務(wù)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境入手，研究各種環(huán)境對本單位內(nèi)部控制所產(chǎn)生的負(fù)面作用，采取各種有效的方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)定量和定性的評估。根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)查找存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，組織有關(guān)人員，針對單位部門和崗位的設(shè)置進(jìn)行研究和分析，從專業(yè)的視角分析事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，尤其是對經(jīng)濟(jì)利益流出的具體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的分析。組織業(yè)務(wù)人員或者專家，確定業(yè)務(wù)中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及具體業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)，提出整改措施。

（4）撰寫風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告和內(nèi)控工作手冊

該部分為事業(yè)單位內(nèi)控工作的結(jié)果，最終形成一套完善的內(nèi)部控制工作手冊，使各種業(yè)務(wù)活動都能夠從手冊中找到依據(jù)執(zhí)行，真正做到有據(jù)可依。

（5）總結(jié)及試運(yùn)行

內(nèi)控手冊形成后，要總結(jié)內(nèi)控建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)，匯總內(nèi)控工作成果；制定事業(yè)單位內(nèi)部控制體系運(yùn)行計(jì)劃和完善機(jī)制，并進(jìn)行試運(yùn)行。事業(yè)單位開展內(nèi)控體系試運(yùn)行期間要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測試，及時(shí)反饋執(zhí)行中的問題，執(zhí)行機(jī)構(gòu)要及時(shí)研究，提出應(yīng)對措施，修改完善單位內(nèi)部控制手冊。

三、目前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（1）部分事業(yè)單位重視程度不夠

部分事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制建設(shè)階段初期存在內(nèi)部控制觀念淡薄等問題，其原因首先在于單位領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，對內(nèi)部控制工作開展的原則認(rèn)識不到位，內(nèi)部控制的意識薄弱，只重視單位的發(fā)展，而忽略了本單位的內(nèi)部控制。其次，財(cái)務(wù)人員對內(nèi)部控制制度理解不深刻，整體的專業(yè)素養(yǎng)亟待提高。最后，項(xiàng)目人員對內(nèi)部控制的知識缺乏基本的了解，將內(nèi)部控制工作看成僅僅是財(cái)務(wù)部門的事情，與自身關(guān)系甚小，而將此項(xiàng)工作作為一項(xiàng)任務(wù)來完成，導(dǎo)致工作進(jìn)度較慢，效率不高。

（2）重大事項(xiàng)決策機(jī)制普遍缺失

部分事業(yè)單位未建立重大事項(xiàng)的集體決策機(jī)制，權(quán)力運(yùn)行中決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)三權(quán)不能做到相互制約，職責(zé)不夠明確。未建立領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策科學(xué)化、制度化、專業(yè)化的有效機(jī)制，重大事項(xiàng)不是根據(jù)相關(guān)規(guī)定和本單位的實(shí)際情況來認(rèn)定而是不顧實(shí)際情況，只追求當(dāng)前利益。特別是規(guī)模小的事業(yè)單位，難以形成集體決策機(jī)制。

（3）事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面制度不完善

有些事業(yè)單位在業(yè)務(wù)層面的制度不健全不完善，包括固定資產(chǎn)的管理、采購的管理、合同的管理等幾項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)制度，一方面是缺少制度，大部分都沒有建立起完善的管理制度，另一方面經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理職責(zé)不清晰、未明確歸口管理部門，例如固定資產(chǎn)管理、采購管理等方面普遍存在上述問題。同時(shí)，有些事業(yè)單位雖然制定了一系列的內(nèi)部控制制度，但是沒有嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，內(nèi)部控制制度只是流于形式，而為真正落實(shí)到具體工作中，最終導(dǎo)致有章不循，違章不究，未能將內(nèi)部控制制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（4）固定資產(chǎn)管理不規(guī)范

有些事業(yè)單位規(guī)模較小、資產(chǎn)量不大，資產(chǎn)管理部門缺失，對固定資產(chǎn)的管理不夠規(guī)范。首先，固定資產(chǎn)購置預(yù)算編制缺少可行性研究報(bào)告，決策和審批程序不明確。其次，購置固定資產(chǎn)后未設(shè)置臺賬，領(lǐng)取時(shí)未有出庫手續(xù)，缺乏對固定資產(chǎn)實(shí)施有效的管理。最后，未對固定資產(chǎn)進(jìn)行分類、編號。存在未定期盤點(diǎn)或未留存盤點(diǎn)資料等情況，未能對固定資產(chǎn)實(shí)施有效的管理。

（5）采購管理不規(guī)范

部分事業(yè)單位采購管理不規(guī)范，例如固定資產(chǎn)、辦公用品、委托服務(wù)等采購，未設(shè)置采購歸口管理部門，由各需求部門自行組織采購，采購資料不完整、決策程序不完善、采購過程缺少監(jiān)督檢查、成果缺少驗(yàn)收等情況。

（6）合同管理不規(guī)范

某些事業(yè)單位對于合同的管理存在以下幾方面的問題：一是有些事業(yè)單位未明確合同的歸口管理部門，未對合同進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一編號，未建立合同臺賬。二是缺少對合同的簽署管理，未按照規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行簽署，合同專用章的管理制度不完善。三是合同散存在各業(yè)務(wù)部門中未進(jìn)行歸檔，合同執(zhí)行情況也缺少匯總分析、報(bào)告等，財(cái)務(wù)人員對合同的收付情況缺少核對檢查。

（7）預(yù)算管理不夠規(guī)范

部分事業(yè)單位存在預(yù)算編報(bào)程序不規(guī)范、預(yù)算編制過程未留存紙質(zhì)資料、審核過程未簽字留痕等情況。例如基本支出部分預(yù)算普遍缺少支撐材料，內(nèi)部審核過程也沒有審核人簽字確認(rèn)。容易出現(xiàn)職責(zé)不清，出現(xiàn)問題無法追根溯源的情況。同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行差異率較大，主要存在經(jīng)營收支部分的差異。

四、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的應(yīng)對措施

（1）提高事業(yè)單位的重視程度

首先，各事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要對內(nèi)部控制建設(shè)工作的重要性要有充分的認(rèn)識，全力支持開展內(nèi)部控制制度建設(shè)工作。其次，加大對財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng)力度，提高專業(yè)素養(yǎng)。最后，加強(qiáng)項(xiàng)目人員對內(nèi)部控制的理論學(xué)習(xí)，提高項(xiàng)目人員對風(fēng)險(xiǎn)的分析和判斷的能力。通過集體學(xué)習(xí)，交流討論等各種形式的培訓(xùn)，增強(qiáng)全體人員的風(fēng)險(xiǎn)管理意識，使事業(yè)單位各層級都能重視此項(xiàng)工作的開展。

（2）加強(qiáng)事業(yè)單位重大決策制度

認(rèn)真梳理事業(yè)單位的人員配置及業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建立適合自己單位的“三重一大”決策制度，例如規(guī)模較小的事業(yè)單位，建議吸收中層干部或骨干人員到重大事項(xiàng)議事決策過程中，解決了因領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)少、難以做到民主決策的問題。同時(shí)，加強(qiáng)外部審計(jì)、積極支持上級單位及財(cái)政部門審計(jì)監(jiān)督等措施，有效彌補(bǔ)監(jiān)督不足等問題。

（3）加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面制度建設(shè)

事業(yè)單位應(yīng)完善預(yù)算、收入、支出、固定資產(chǎn)、采購以及合同等六大業(yè)務(wù)層面的制度，明確各項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的歸口管理部門、崗位職責(zé)以及業(yè)務(wù)流程，從根本上解決業(yè)務(wù)層面制度不健全的問題。加強(qiáng)對制度執(zhí)行及效果的監(jiān)督，將各項(xiàng)制度真正落實(shí)到工作實(shí)踐中，使每項(xiàng)工作的開展都有據(jù)可依。

（4）完善資產(chǎn)管理辦法

事業(yè)單位應(yīng)完善資產(chǎn)管理辦法，明確資產(chǎn)管理要求。首先，各事業(yè)單位應(yīng)成立專門的固定資產(chǎn)管理部門，由該部門根據(jù)本單位實(shí)際需求編制本年度固定資產(chǎn)購置計(jì)劃，按照審批程序確定購置固定資產(chǎn)預(yù)算。其次，由固定資產(chǎn)管理部門按照相關(guān)要求統(tǒng)一采購，符合政府采購的固定資產(chǎn)應(yīng)走政府采購程序。再次，應(yīng)建立固定資產(chǎn)臺賬，將資產(chǎn)的管理責(zé)任落實(shí)到該資產(chǎn)的實(shí)際使用人。最后，嚴(yán)格按照管理辦法定期組織全面清查盤點(diǎn)工作，并將完善固定資產(chǎn)盤點(diǎn)記錄，要求資產(chǎn)使用人及盤點(diǎn)人、監(jiān)盤人等簽字確認(rèn)。

（5）規(guī)范采購業(yè)務(wù)

事業(yè)單位應(yīng)建立采購管理制度，對各單位采購業(yè)務(wù)進(jìn)行歸口管理，明確采購部門職責(zé)，建立采購流程圖、采購審批表等，規(guī)范采購業(yè)務(wù)。采購管理部門也應(yīng)加強(qiáng)過程管理，留存好采購相關(guān)資料，及時(shí)歸檔，自覺接受紀(jì)檢、審計(jì)等部門的監(jiān)督檢查。

（6）強(qiáng)化合同管理

首先，事業(yè)單位應(yīng)建立合同管理制度，明確合同歸口管理部門及其職責(zé)，建立合同臺賬，完善合同簽訂前的資質(zhì)審查、合同談判、合同條款審核、預(yù)算審核、合同審批、成果驗(yàn)收及合同資金收付等方面的要求，加強(qiáng)規(guī)范合同管理。其次，制定合同簽署及合同專用章的管理制度，嚴(yán)格按照相關(guān)制度和程序簽署合同。最后，隨時(shí)對合同進(jìn)行歸檔，項(xiàng)目人員與財(cái)務(wù)人員定期對合同的執(zhí)行情況進(jìn)行匯總，掌握合同的執(zhí)行進(jìn)度，保質(zhì)保量的完成本單位的各項(xiàng)任務(wù)。

（7）提高預(yù)算的科學(xué)性與準(zhǔn)確性

事業(yè)單位應(yīng)制定預(yù)算管理辦法等措施，讓各單位意識到預(yù)算編報(bào)過程的重要性，明確預(yù)算管理部門及崗位職責(zé)，按照預(yù)算編制的具體要求，規(guī)范預(yù)算編報(bào)程序，做到每項(xiàng)預(yù)算依據(jù)充分、每次審核都留有痕跡。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算的計(jì)劃性與科學(xué)性，減少預(yù)算的調(diào)整，提高預(yù)算的預(yù)見性，強(qiáng)化預(yù)算的約束力與控制力。

總之，內(nèi)部控制建設(shè)是事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要組成部分，是事業(yè)單位的“指揮棒”。事業(yè)單位只有在內(nèi)部控制的監(jiān)管下才能實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益共贏，發(fā)揮事業(yè)單位的真正使命。

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