盧智增 黃月華

摘要：環(huán)保督察制度的實施有效緩解了環(huán)境污染惡化，推動了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。文章通過分析環(huán)保督察的實施效果，發(fā)現(xiàn)目前環(huán)保督察制度在執(zhí)法力度、基層力量運用、公開程度等方面仍有不足。為此，要進一步優(yōu)化環(huán)境督查制度，將督政、督企、督民相結(jié)合，繼續(xù)加強一崗雙責、黨政同責的責任體系，積極鼓勵公眾廣度參與和深度參與，建立有效的環(huán)境督察數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，提高環(huán)境督察隊伍嚴格執(zhí)法意識。

關(guān)鍵詞：環(huán)保督察制度;實施效果;黨政同責;優(yōu)化路徑

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2019）02-0090-07

生態(tài)文明建設(shè)功在當代，利在千秋。為了建設(shè)美麗中國，滿足人民對碧水藍天的迫切需求，我國大力加強環(huán)境督察制度建設(shè)，嚴格環(huán)境執(zhí)法，黨中央成立了中央環(huán)境保護督察組，并于2015年年底開始，督察大陸31個省份，以督促地方政府加強生態(tài)文明建設(shè)。筆者對環(huán)保督察制度的實施效果進行了分析，提出了進一步優(yōu)化環(huán)境督察制度的路徑，以期進一步完善該制度，推進我國生態(tài)文明建設(shè)。

一、文獻綜述

（一）國內(nèi)文獻綜述

2015年底，環(huán)保督察制度開始進入人們的視野，它對環(huán)境治理具有巨大的推動作用，有效緩解了環(huán)境污染的進一步惡化。我國學者主要從以下三個方面研究環(huán)保督察制度。

1.環(huán)保督察制度構(gòu)成要素、特征研究

尚宏博（2017）以我國法律體系和行政管理體系為基礎(chǔ)，認為環(huán)保督察制度的構(gòu)成要素應包括明確督察主體和督察對象、督察內(nèi)容。劉暉（2016）則從環(huán)境管理理論上主張環(huán)保督察作為環(huán)境管理的一個環(huán)節(jié)，應該注意與其他環(huán)保部門的有機聯(lián)系。周珂、羅晨煜等（2016）從環(huán)保督察的實踐程序入手，認為環(huán)保督察制度作為一項環(huán)境治理的實踐制度，其組成要素應包括督察計劃的制定、督察法律依據(jù)以及督察手段。張高麗（2016）從環(huán)保督察組的組成成員分析，認為環(huán)保督察組的成員具有層級高的特點，因為環(huán)保督察的組長主要由全國人大、全國政協(xié)各專門委員會主任或副主任擔任，都是部級領(lǐng)導。章珂、張博等（2016）從環(huán)保督察組的督察縱向角度分析，認為環(huán)保督察具有壓力縱向傳遞的特征。

2.環(huán)保督察環(huán)節(jié)、重點研究

負天一（2016）從環(huán)保督察實施角度總結(jié)出環(huán)保督察有“五步法的組合拳”，即督察、交辦、巡查、約談、問責等五個環(huán)節(jié)。簡玉彤、周守船（2016）從環(huán)保督察準備階段分析，認為環(huán)保督察總共有九個環(huán)節(jié)，即督察準備、督察成員進駐、實地督察、督察報告、督察信息反饋、移交與移送問題、整改落實、督察檢驗、立歸檔卷等。徐豪、余海洋、鄭秀亮等（2017）認為環(huán)保督察工作的重點內(nèi)容應放在黨政領(lǐng)導及相關(guān)工作人員的環(huán)保工作問題上，要探尋環(huán)境污染問題的根源。張忠民（2016）從環(huán)境司法角度分析，認為我國環(huán)保督察關(guān)鍵在于加強法律法規(guī)的強度，他主張用嚴格的懲罰手段懲治環(huán)境污染行為。

3.環(huán)保督察問題、對策研究

陳海嵩（2017）從國家法治化視角，指出目前環(huán)保督察還存在較大的缺陷和法律困境，并提出運用法治思維和法治方式，將環(huán)保督察納入法治軌道，將制度化督察轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ位讲臁Ｃ湘骆?、田其云等?016）認為黨政同責使環(huán)保督察偏離了法制軌道，它需要用法治重新定位。趙秋雯（2015）通過分析環(huán)境問題與環(huán)境法制建設(shè)之間的關(guān)系，認為我國環(huán)保督察的覆蓋領(lǐng)域不夠?qū)挕土P力度不足，需要完善環(huán)境管理行政制度，提高環(huán)境執(zhí)法力度。

陳茜（2017）發(fā)現(xiàn)我國環(huán)保督察未明確、細化督察追責，同時也未對環(huán)保督察人員的權(quán)限進行明確的界定，認為我國環(huán)保督察需要建立以督察對象、督察人員為主的督察追責體系和在一定范圍內(nèi)限制督察人員的權(quán)限。趙學濤、葛察忠等（2016）指出了環(huán)保督察考核檢查的局限性，提出了推動第三方黨政環(huán)境績效評估制度的對策建議。王凱榮（2017）認為環(huán)保督察應建立完善的監(jiān)管體系和檢查手段具體化體系。

（二）國外文獻綜述

與我國環(huán)保督察的影響因素不同，國外環(huán)保督察所取得的成績主要得益于完善的環(huán)境保護法律制度以及公民積極參與，因此，國外學者的研究主要側(cè)重于環(huán)保督察的法律制度和公民參與方面。

1.環(huán)保督察法律制度研究

Daniel R（1992）從法律與環(huán)境保護關(guān)系視角出發(fā)，認為環(huán)保督察離不開法律制度，它需要法律制度提供威信和保障。Huiyu Zhao、RobeaPercival等（2017）分析探討了美國環(huán)保督察所取得的成績的影響因素，認為美國環(huán)境保護政策得以正常實施，法律制度起著核心作用。Marie A.Cover（2006）認為美國在環(huán)保領(lǐng)域所取得的驕人成績離不開美國三位一體的環(huán)境管理體系。

2.公眾參與環(huán)保督察研究

Evans AM、Campos A等（2013）以案例研究的方式，分析了政府在環(huán)境保護中利用公眾力量所取得的效果，從而提出政府應呼吁公眾參與環(huán)保督察的建議。Kingston R（2007）通過分析公眾在決策機制上參與環(huán)保督察對環(huán)境治理的影響程度，認為公眾參與環(huán)保督察能及時解決環(huán)境問題及有效預防潛在環(huán)境污染。Papathanasiou J、KenwardR等（2014）深入分析了公眾參與環(huán)保督察的效果，認為公眾是環(huán)境保護的代言人，在一定程度上催化了環(huán)境法的完善。

以上國內(nèi)外學者對環(huán)保督察的研究，取得了一定的成績，推動了環(huán)境保護制度的發(fā)展，但也存在一些不足。國內(nèi)外學者對環(huán)保督察研究大多停留在理論分析層面，提出的對策建議相對較少，可操作性不強，國外學者研究則過于注重法律制度、公眾參與的作用，而忽視了其他要素，必然導致環(huán)境督查體系不夠健全。

二、環(huán)保督察制度的發(fā)展歷程

（一）環(huán)保督察制度的內(nèi)涵和特征

1.環(huán)保督察制度的內(nèi)涵

環(huán)保督察制度是指督察人員通過對大氣環(huán)境、水環(huán)境等環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量展開綜合性及專項性督察，采用“督察進駐”“督察反饋”及“移交移送”等程序，監(jiān)督和檢查、督辦地方黨政環(huán)保工作相關(guān)人員履行職責和落實整改情況的制度體系。環(huán)保督察制度是環(huán)境保護制度的一項核心制度安排，有助于有效校正領(lǐng)導干部的政績觀、發(fā)展觀，促進治污、防污戰(zhàn)役向深層推進。