張易虎 楊鈺亭 潘凌云

【摘 要】中國(guó)正在建立一個(gè)國(guó)家公園系統(tǒng)的初始階段。本文擬對(duì)國(guó)家公園，自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)國(guó)內(nèi)研究的基礎(chǔ)上，國(guó)外的國(guó)家公園體系的發(fā)展，近年來(lái)結(jié)合。提出了中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展機(jī)制的探究及分析。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家公園；發(fā)展機(jī)制；探究分析；自然保護(hù)地

一、國(guó)家公園發(fā)展總述

人們對(duì)國(guó)家公園的認(rèn)識(shí)以及對(duì)國(guó)家公園的做法開(kāi)始于1872年，在美國(guó)，黃石公園是第一個(gè)國(guó)家公園。國(guó)家公園的發(fā)展是人類(lèi)文明的積累到一定程度所產(chǎn)生的對(duì)自然的一種保護(hù)思想，從那時(shí)起，這種思想的基礎(chǔ)上自然原始景觀的保護(hù)具有世界，這導(dǎo)致了新的世界性的自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)的興起，200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的自然保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展與機(jī)構(gòu)的發(fā)展相結(jié)合的概念還處于規(guī)劃和國(guó)家公園的實(shí)踐中得到了充分的證實(shí)。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理水平等一系列客觀原因，中國(guó)不同于一些發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家公園的發(fā)展趨勢(shì)。為了經(jīng)濟(jì)效益，該國(guó)的大部分景區(qū)資源都注重旅游業(yè)的發(fā)展，而不是關(guān)注生態(tài)環(huán)境。

通過(guò)獲取國(guó)家公園的相關(guān)文獻(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者已經(jīng)考慮了許多管理系統(tǒng)和頂層設(shè)計(jì)的探索性理論。它們可分為主張美國(guó)國(guó)家公園管理體系移植的"垂直管理"學(xué)派與所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的“二權(quán)分離”派。

一些學(xué)者還注重國(guó)家公園立法。他們認(rèn)為，為了避免因各部門(mén)和地方政府當(dāng)前的“公地悲劇”，一個(gè)系統(tǒng)的法律制度必須形成，通過(guò)立法，政策制定和規(guī)劃。金融和財(cái)政手段來(lái)維護(hù)國(guó)家公園的整體發(fā)展和各方的利益。此外，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始在最近幾年關(guān)注。他們認(rèn)為，人類(lèi)與自然資源和歷史景觀的內(nèi)在聯(lián)系，除了保護(hù)的完整性和自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展性，我們還需要尊重歷史文化與自然生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，它們?cè)谏鐣?huì)發(fā)展過(guò)程中具有一定的服務(wù)功能的維持的作用。

二、中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展歷程

（一）以云南為先例

中國(guó)國(guó)家公園的探索和概念引入，最早興起于云南省。1996年，云南省率先引入美國(guó)國(guó)家公園這一理念，對(duì)基于國(guó)家公園建設(shè)的新型的保護(hù)地模式的探索研究，不斷地進(jìn)行概念的討論和分析。2006年，云南省政府率先作出對(duì)國(guó)家公園的建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，并列入"探索建立新的生態(tài)保護(hù)模式的國(guó)家公園"變成了云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作措施。2007年，普達(dá)措國(guó)家公園正式成立。這是第一個(gè)中國(guó)國(guó)家體制下的“國(guó)家公園”。經(jīng)中國(guó)大陸林業(yè)部門(mén)批準(zhǔn)。審批方為國(guó)家林業(yè)局，主管部門(mén)為云南省林業(yè)廳。2008年，國(guó)家林業(yè)局根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的條件，發(fā)展國(guó)家公園建設(shè)，云南省被批準(zhǔn)為中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。

（二）重要政策分析

中共十八屆三中全會(huì)（2013年11月9日）通過(guò)的“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決議”明確提出“國(guó)家公園體制”是國(guó)際概念首次進(jìn)入中國(guó)的最高水平。在政策文件中，這意味著生態(tài)資源的保護(hù)，利用和可持續(xù)發(fā)展受到進(jìn)一步關(guān)注。

（2014年4月）云南省人民政府，國(guó)家林業(yè)局和世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）共同主辦了中國(guó)首個(gè)“國(guó)家公園建設(shè)研討會(huì)”。會(huì)議進(jìn)一步闡釋說(shuō)明了建立國(guó)家公園體制的發(fā)展意義，沈國(guó)舫以"依據(jù)中國(guó)國(guó)情建設(shè)有中國(guó)特色的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系"為主題，闡述了我國(guó)自然保護(hù)地的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，關(guān)于中國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展對(duì)策在會(huì)中得到了進(jìn)一步的交流，政府主體日趨多樣化。

三、中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展機(jī)制的探析

（一）以國(guó)家公園為主體框架，注重經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益相協(xié)調(diào)統(tǒng)一

我國(guó)現(xiàn)目前所存在的自然生態(tài)保護(hù)與合理利用之間出現(xiàn)了非常嚴(yán)重的空缺，絕大部分自然生態(tài)保護(hù)地只注重其經(jīng)濟(jì)效益，忽視生態(tài)效益；而注重生態(tài)效益的自然保護(hù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩，保護(hù)體制不健全，管理不通暢，導(dǎo)致了各個(gè)類(lèi)別的生態(tài)保護(hù)區(qū)分級(jí)混亂、地區(qū)與地區(qū)之間相互交叉、管理權(quán)系所屬分散，沒(méi)有形成統(tǒng)一化集中管理。

鑒于此，國(guó)家公園的首要任務(wù)是，保護(hù)并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性與原始性，在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)一規(guī)劃管理，滿足其部分商業(yè)價(jià)值，取締其過(guò)度開(kāi)發(fā)，逐步與國(guó)家的幫扶政策相結(jié)合，使得當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娛芤妗?/p>

以國(guó)家公園為主體，國(guó)務(wù)院國(guó)家公園管理局在國(guó)家層面建立，整合現(xiàn)有資源，逐步將其劃分為自然保護(hù)區(qū)，自然遺跡，物種和棲息地，自然公園和社區(qū)自然保護(hù)區(qū)。金字塔結(jié)構(gòu)解決了自然保護(hù)區(qū)留下的歷史問(wèn)題。中央政府縱向管理當(dāng)?shù)刭Y源，生態(tài)資源和重要?jiǎng)游镏参飮?guó)有化，構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全屏障，促進(jìn)生態(tài)治理體系與全面建設(shè)小康社會(huì)的整合。

（二）完善運(yùn)營(yíng)機(jī)制，頂層設(shè)計(jì)保護(hù)其順利實(shí)施

國(guó)家公園不同于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)，許多西方國(guó)家的國(guó)家公園都有特許經(jīng)營(yíng)體系。例如，加拿大的國(guó)家公園使用特許經(jīng)營(yíng)模式根據(jù)成本補(bǔ)償定價(jià)原則確定住宿和餐飲價(jià)格，并收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。從分階段的地方勘探，到引入體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，到全國(guó)試點(diǎn)建設(shè)，每一步都是切實(shí)可行的。

通過(guò)一系列國(guó)家政策，保護(hù)國(guó)家公園體制機(jī)制建設(shè)的順利完善，針對(duì)當(dāng)前文化資源供應(yīng)不足，旅游消費(fèi)又處于轉(zhuǎn)型期，迫切的要求我們像規(guī)范化、合理化的國(guó)家公園體制轉(zhuǎn)變，建設(shè)讓人民受益，讓人民認(rèn)可的具有國(guó)際影響力的中國(guó)國(guó)家公園機(jī)制。

（三）法律機(jī)制的保障

研究制定有關(guān)國(guó)家公園的法律體系，對(duì)責(zé)任缺失的主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)到底，從法律層面明確規(guī)定其主體，合理規(guī)劃中央與地方之間的職責(zé)，明確總體規(guī)劃、試點(diǎn)規(guī)劃、國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)建立，從法制層面保障其順利實(shí)施。

以西方國(guó)家為首的美國(guó)，瑞士和西班牙建立了完整的國(guó)家公園體系。例如，西班牙于1916年通過(guò)了“國(guó)家公園法”，并相繼出臺(tái)了一系列法律政策，可以看出，國(guó)家公園的發(fā)展過(guò)程是不斷完善立法的過(guò)程。

（四）建立解決沖突機(jī)制

即使我們對(duì)國(guó)家公園體制機(jī)制做出了相對(duì)清楚的界定，但在特別的情境中，當(dāng)行動(dòng)主體涉及到具體的利益分歧時(shí)，會(huì)產(chǎn)生不同主體對(duì)同一規(guī)則概念的不同理解，這種理解會(huì)誘發(fā)糾紛和沖突，因此，在沖突解決機(jī)制的建立過(guò)程中，不僅僅要遵循客觀需要而被規(guī)定和設(shè)計(jì)，更要在建立過(guò)程中，使多方主體參與進(jìn)來(lái)進(jìn)行討論。國(guó)家公園的內(nèi)部裁決機(jī)構(gòu)可以由各個(gè)“中心層”代表組成，由相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)認(rèn)可，當(dāng)然，裁決機(jī)構(gòu)的權(quán)威性以及各主體之間的共同認(rèn)同，才是解決沖突的必要條件，因此，當(dāng)涉及到重大利益沖突時(shí)，可訴諸于更高級(jí)別的裁決機(jī)構(gòu)，例如：法院、特殊行政機(jī)關(guān)等。

（五）增強(qiáng)公眾參與

西班牙作為早期最早效仿美國(guó)國(guó)家公園體制的歐洲國(guó)家，在其發(fā)展過(guò)程中，不斷的加強(qiáng)其公眾參與。這給了中國(guó)很好的啟發(fā)。我們應(yīng)該鼓勵(lì)社區(qū)共同管理。政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同管理自然保護(hù)區(qū)，并定期向公眾發(fā)布自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園，了解其具體情況。這基本上是正確的。國(guó)家公園的發(fā)展在監(jiān)督，保護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣竦臋?quán)利，有效改善國(guó)家公園的公共監(jiān)督和管理方面發(fā)揮了一定的作用。

四、總結(jié)

國(guó)家公園是全球生態(tài)保護(hù)地的一種類(lèi)型，其優(yōu)勢(shì)是建立在自然保護(hù)地系統(tǒng)的基礎(chǔ)上所開(kāi)展的兼顧生態(tài)資源保護(hù)和適度開(kāi)發(fā)利用的的系統(tǒng)機(jī)制，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌人地資源矛盾，解決新時(shí)代中國(guó)生態(tài)發(fā)展的必然要求，最后，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的保護(hù)與利用雙贏的目標(biāo)。國(guó)家公園體系的建立是一個(gè)能解決中國(guó)目前風(fēng)景名勝資源的“公地悲劇”的關(guān)鍵。中國(guó)即將利用其頂層設(shè)計(jì)的保障力和帶動(dòng)力，完整的體系結(jié)構(gòu)，完善的管理，完善的制度和合理的機(jī)制最有前途的國(guó)家公園體系迎來(lái)。它不應(yīng)該在"公開(kāi)"或"私有"的糾纏，而應(yīng)該考慮更多的許多利益相關(guān)者，與中國(guó)目前的問(wèn)題和國(guó)情，通過(guò)對(duì)國(guó)際上成功的國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)的分析相結(jié)合，不斷探索國(guó)家公園開(kāi)發(fā)系統(tǒng)。

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