高 飛 于 濱

(1.浙江樹(shù)人大學(xué) 中國(guó)民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015；2.浙江水利水電學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，浙江 杭州 310018)

董事會(huì)是民辦高校的最高權(quán)威代表和最終權(quán)力擁有者，其能否實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)作，直接關(guān)系到民辦高校辦學(xué)機(jī)制靈活性與優(yōu)越性的發(fā)揮程度。董事會(huì)根據(jù)學(xué)校章程設(shè)立，是具備法定人數(shù)的決策組織，采取集體領(lǐng)導(dǎo)的方式，在推動(dòng)高校建設(shè)中發(fā)揮著定位規(guī)劃、溝通協(xié)調(diào)以及監(jiān)督評(píng)估等作用。系統(tǒng)論作為研究系統(tǒng)模式、原理和規(guī)律的一門科學(xué)，將處理對(duì)象作為一個(gè)系統(tǒng)即一個(gè)整體來(lái)對(duì)待，認(rèn)為系統(tǒng)是各構(gòu)成要素之間通過(guò)關(guān)聯(lián)與互動(dòng)而形成的有機(jī)整體，系統(tǒng)有機(jī)整體具有各構(gòu)成要素單獨(dú)所不具備的屬性與功能[注]董健、李兆友：《系統(tǒng)論視野中的政府創(chuàng)新》，《系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期，第111頁(yè)。。從系統(tǒng)論視角出發(fā)，探討民辦高校董事會(huì)的運(yùn)行特征與優(yōu)化路徑，有助于確立董事會(huì)作為民辦高校最高決策機(jī)構(gòu)的地位，進(jìn)而推動(dòng)民辦高校的健康可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)民辦高校董事會(huì)的構(gòu)成要素

各構(gòu)成要素是系統(tǒng)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，就民辦高校董事會(huì)而言，主要包含目標(biāo)、制度和人員三個(gè)方面。

(一)目標(biāo)要素

系統(tǒng)目標(biāo)具有導(dǎo)向、激勵(lì)、評(píng)價(jià)以及協(xié)調(diào)等多重作用，致力于保證組織成員朝著共同的戰(zhàn)略方向行動(dòng)。董事會(huì)既是意識(shí)機(jī)關(guān)又是執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)擁有對(duì)外代表權(quán)和對(duì)內(nèi)執(zhí)行權(quán)。如美國(guó)私立大學(xué)董事會(huì)通過(guò)扮演監(jiān)督人、緩沖器和仲裁者等一系列角色，保障高校利益，回應(yīng)社會(huì)需求。鑒于我國(guó)民辦高校的復(fù)雜性與差異性，各校設(shè)置董事會(huì)的目標(biāo)不盡相同，歸納起來(lái)有以下四種類型。

1.決策型董事會(huì)。該類董事會(huì)致力于推動(dòng)高校更科學(xué)地進(jìn)行集體決策和戰(zhàn)略管理，這是最為理想的狀態(tài)，也是對(duì)董事會(huì)最為科學(xué)、合理的定位。一般來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利性民辦高校都屬于此類。

2.控制型董事會(huì)。該類董事會(huì)主要目標(biāo)在于加強(qiáng)舉辦者對(duì)高校的掌控。有的舉辦者基于投資辦學(xué)的動(dòng)機(jī)，希望從中獲取更多的回報(bào)，而董事會(huì)又是名義上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，舉辦者自然希望借此加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的控制并獲得收益。有的舉辦者盡管不追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，但因?qū)γ褶k高校投入了時(shí)間、資金、精力和感情，往往將學(xué)校視為自身甚至家族的重要事業(yè)，不愿輕易讓出管理權(quán)和控制權(quán)。

3.象征型董事會(huì)。該類董事會(huì)的出現(xiàn)是為了滿足教育行政部門評(píng)估檢查的外在要求，單純?yōu)閼?yīng)對(duì)法律程序要求而存在，其作用往往流于形式，只具名義象征意義。

4.咨詢型董事會(huì)。該類董事會(huì)主要是為了幫助高校吸納更廣泛的資源，包括經(jīng)濟(jì)資本、文化資本及社會(huì)資本等。

當(dāng)然，董事會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中往往以某種類型為主，但又是多重目標(biāo)的混合。我國(guó)民辦高校董事會(huì)的組織目標(biāo)有待進(jìn)一步厘清，要設(shè)法杜絕象征型董事會(huì)的存在，規(guī)范控制型董事會(huì)的權(quán)力，引導(dǎo)咨詢型董事會(huì)發(fā)揮更多樣化的作用，并推動(dòng)各校董事會(huì)朝著決策型的方向發(fā)展。

(二)制度要素

高校董事會(huì)制度在縱向上包括三個(gè)子系統(tǒng)，即個(gè)體間治理結(jié)構(gòu)、私人制度和公共制度，后兩者都屬于集體治理結(jié)構(gòu)[注]王綻蕊：《系統(tǒng)性：美國(guó)高校董事會(huì)制度的基本特征》，《比較教育研究》2010年第8期，第26頁(yè)。。個(gè)體間治理結(jié)構(gòu)即董事會(huì)作為代理人和委托人雙重身份的相關(guān)安排；私人制度是個(gè)體或組織自愿組成的機(jī)構(gòu)及其規(guī)則安排；公共制度安排涉及公共組織機(jī)構(gòu)和公共法律政策。以此為對(duì)照，我國(guó)民辦高校董事會(huì)制度要素表現(xiàn)出如下特征。

1.個(gè)體間治理結(jié)構(gòu)不健全。在董事會(huì)內(nèi)部制度建設(shè)中，最重要的就是學(xué)校章程，但現(xiàn)實(shí)中存在不少問(wèn)題。一是透明性不足，只有極少數(shù)民辦高校在官網(wǎng)上公布了學(xué)校章程。二是規(guī)范性不夠，章程對(duì)包括董事會(huì)在內(nèi)的各項(xiàng)制度闡釋不到位，多數(shù)民辦高校缺少關(guān)于董事會(huì)的遴選機(jī)制、會(huì)議制度以及任職條件的闡釋。一方面，很多民辦高校只將章程視為應(yīng)付審批登記的手續(xù)，未將董事會(huì)真正視為最高決策機(jī)構(gòu)，認(rèn)為不需要或不愿意對(duì)董事會(huì)進(jìn)行清晰界定。另一方面，民辦高校自主權(quán)有限。不少教育行政部門將章程視為程式化、形式化的文件，常常不允許民辦高校在既定框架內(nèi)作過(guò)多的修改和調(diào)整。在章程之外，重要信息公開(kāi)制度、重大信息內(nèi)部報(bào)告制度、投資人關(guān)系制度以及審計(jì)工作制度等核心制度，也尚未建立起來(lái)。

2.私人制度不完善。許多面向民辦教育的全國(guó)性和地方性組織均已建立，對(duì)于促進(jìn)民辦高校之間的交流和壯大民辦高校的力量發(fā)揮了重要作用，但因缺少相應(yīng)的仲裁、監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，在推進(jìn)董事會(huì)科學(xué)治理方面的影響相當(dāng)有限。

3.公共制度不到位。2016年11月，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》頒布，盡管董事會(huì)的最高決策地位一直得到肯定，但現(xiàn)有法律中保障其應(yīng)有地位的相關(guān)條款并不完善。

(三)人員要素

2017年，筆者曾對(duì)我國(guó)106所民辦高校進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)很多民辦高校的董事會(huì)規(guī)模總體偏小，董事會(huì)人數(shù)大多在5—22人，平均規(guī)模為8人。而美國(guó)私立高校董事會(huì)人數(shù)在5—81人，平均是29人[注]Association of Governing Boards of Universities and Colleges， The 2011 AGB Survey of Higher Education Governance， 2011， p.25.。適當(dāng)?shù)囊?guī)模，對(duì)董事會(huì)正確履職至關(guān)重要。此外，董事的教育層次、職業(yè)身份及社會(huì)經(jīng)歷等與董事會(huì)的建設(shè)、優(yōu)化息息相關(guān)，我國(guó)民辦高校董事群體呈現(xiàn)以下共同特征。

1.董事總體素質(zhì)較高，但年齡偏大。民辦高校絕大多數(shù)董事屬于社會(huì)精英，往往是知名企業(yè)的創(chuàng)辦者或負(fù)責(zé)人、現(xiàn)任或曾任政府部門的重要官員、著名的學(xué)者和資深教授、一流大學(xué)的管理者或文化領(lǐng)域的著名人物等。有些民辦高校董事中，多人是全國(guó)或省市人大代表或政協(xié)委員。即使有的董事是因親屬關(guān)系進(jìn)入董事會(huì)，也往往擁有知名學(xué)府的就讀經(jīng)歷或有在高校、企業(yè)中擔(dān)任過(guò)重要職務(wù)的經(jīng)歷。在調(diào)查樣本中，近60%的人具備研究生學(xué)歷，近90%的人具備高級(jí)職稱。董事群體精英化的特征明顯，這與董事會(huì)的屬性有關(guān)，畢竟它是民辦高校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。但是，董事的年齡普遍偏大，平均年齡為61.7歲，其中年齡最小的為35歲，年齡最大的為94歲，61～70歲的占31.6%。究其原因，民辦高校既想通過(guò)聘請(qǐng)德高望重的人士擔(dān)任董事來(lái)提升知名度，又不愿董事會(huì)受到非親信人士的過(guò)多干預(yù)，因而退休的政府官員或高校領(lǐng)導(dǎo)就成為首選，從而出現(xiàn)董事整體年齡偏大的現(xiàn)象。

2.校內(nèi)董事比重過(guò)大，利益相關(guān)者參與不足。在被調(diào)查的231名董事中，校內(nèi)任職者有107人，占比高達(dá)46.3%。107人具體任職情況如表1所示。

表1 民辦高校董事校內(nèi)任職情況一覽

由表1可見(jiàn)，我國(guó)民辦高校董事會(huì)中在校內(nèi)任職者比重較高，職務(wù)分布以校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)最多，退休人員也大多曾在學(xué)校管理層任職；部分民辦高校賦予中層領(lǐng)導(dǎo)一定的話語(yǔ)權(quán)，極少數(shù)情況下普通教師代表可以進(jìn)入董事會(huì)。在一個(gè)校內(nèi)董事人數(shù)過(guò)多的董事會(huì)中，盡管董事對(duì)于本校的情況十分熟悉，但也背離了董事會(huì)存在的初衷。一方面，由于內(nèi)部董事在決策時(shí)既要考慮委托人的要求，又要兼顧自身管理層的利益，更傾向于自身利益的最大化，造成多名學(xué)校成員進(jìn)入董事會(huì)的情況，甚至出現(xiàn)集校長(zhǎng)、書記和董事等多重身份于一人的現(xiàn)象，致使董事會(huì)難以發(fā)揮在法人治理中應(yīng)有的制衡作用。另一方面，校內(nèi)董事人數(shù)過(guò)多限制了來(lái)自社會(huì)其他行業(yè)的專業(yè)人士進(jìn)入董事會(huì)參與決策的機(jī)會(huì)。與高校無(wú)直接利益關(guān)系的校外董事在履職時(shí)具備更寬廣的視野，能更好地保護(hù)受托人的利益，防范權(quán)力過(guò)度集中，提升民辦高校的整體運(yùn)作效率。

3.舉辦者單方控制色彩濃重，共同治理體現(xiàn)不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在231名董事中，100人是舉辦者代表，占43.3%，其中41人擔(dān)任董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)或秘書長(zhǎng)等職務(wù)，26人擔(dān)任校內(nèi)管理職務(wù)，12人同時(shí)在董事會(huì)和行政部門任職。個(gè)人舉辦的民辦高校董事呈現(xiàn)較強(qiáng)的家族化色彩，本人及其親屬在行政機(jī)構(gòu)和董事會(huì)中擔(dān)任要職，如某校8名董事中有5人分別是舉辦者本人、舉辦者妻子、舉辦者妻妹以及舉辦者的2個(gè)孩子，其余3人則是校長(zhǎng)、督導(dǎo)專員及另一名投資者。特別是對(duì)于規(guī)模較小的董事會(huì)來(lái)說(shuō)，舉辦者或出資人更容易利用個(gè)人關(guān)系進(jìn)行操控。公司集團(tuán)舉辦的民辦高校有多名公司代表進(jìn)入董事會(huì)，如某大型民企參與舉辦的高校，其董事會(huì)中有一半成員來(lái)自該集團(tuán)。多集團(tuán)合作舉辦的民辦高校，其董事的分布往往更加分散，如某混合辦學(xué)的民辦高校董事會(huì)由5個(gè)舉辦單位和3個(gè)出資單位各出1名代表構(gòu)成。

舉辦者參與董事會(huì)既可以保障學(xué)校不偏離舉辦者的初衷，又可以憑借自身的影響力幫助學(xué)校爭(zhēng)取發(fā)展資金、推動(dòng)校企合作以及提高社會(huì)聲望。但允許舉辦者參與管理，并不意味著其對(duì)董事會(huì)享有絕對(duì)控制權(quán)，特別是在非營(yíng)利性民辦高校，董事會(huì)作為捐贈(zèng)者和學(xué)生的代理人，應(yīng)以公益性為首要目的，以保護(hù)受教育者和維護(hù)社會(huì)利益為主旨。

二、我國(guó)民辦高校董事會(huì)的組織架設(shè)

系統(tǒng)內(nèi)部各要素通過(guò)相互聯(lián)系、相互制約，彼此間形成的相對(duì)穩(wěn)定的聯(lián)系方式、組織秩序及互動(dòng)關(guān)系的內(nèi)在表現(xiàn)形式，就成為系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。民辦高校董事會(huì)的組織架設(shè)涉及以下內(nèi)容。

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置

我國(guó)民辦高校董事會(huì)一般設(shè)立董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)等職務(wù)，有的還設(shè)置董事長(zhǎng)助理，但助理不一定是董事會(huì)成員。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在106所民辦高校中，有25所在官網(wǎng)上明確了董事會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)的地位，46所公布了董事長(zhǎng)的個(gè)人信息，22所公布了全體董事的姓名。由此可見(jiàn)，盡管董事會(huì)在法律上享有重要地位，但在實(shí)踐中被認(rèn)可度并不高，且缺乏健全的組織架構(gòu)。部分高校設(shè)置了董事長(zhǎng)辦公室作為日常聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)董事會(huì)與學(xué)校行政機(jī)構(gòu)工作的協(xié)調(diào)、董事會(huì)會(huì)議的籌備安排、督促董事會(huì)決議事項(xiàng)的落實(shí)以及對(duì)外聯(lián)絡(luò)接待等工作。只有個(gè)別民辦高校(如武漢學(xué)院)在董事會(huì)內(nèi)部進(jìn)行了細(xì)化分工，在校董會(huì)下又設(shè)立了教育戰(zhàn)略委員會(huì)(負(fù)責(zé)學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃整體運(yùn)營(yíng))和財(cái)務(wù)審計(jì)委員會(huì)(監(jiān)督學(xué)校的財(cái)務(wù)資產(chǎn)使用)等六個(gè)組織。在董事會(huì)內(nèi)部設(shè)立多個(gè)委員會(huì)，依靠分工合作推動(dòng)董事會(huì)的專業(yè)化發(fā)展，是美國(guó)等西方國(guó)家私立大學(xué)內(nèi)部管理體制更為健全的一貫做法。

董事會(huì)與校內(nèi)行政機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)間也存在著復(fù)雜的關(guān)系。決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)既互相獨(dú)立又彼此制衡，是法人治理結(jié)構(gòu)能夠真正發(fā)揮作用的基礎(chǔ)所在。然而，現(xiàn)實(shí)情況并不理想。一方面，董事會(huì)與校長(zhǎng)之間的委托—代理關(guān)系并未普遍建立起來(lái)。特別是在依靠滾動(dòng)發(fā)展、產(chǎn)權(quán)不清晰的民辦高校中，不論是董事會(huì)還是行政機(jī)構(gòu)，往往都由舉辦者直接或間接掌控，校長(zhǎng)權(quán)力被架空。在由大型企業(yè)集團(tuán)投資、產(chǎn)權(quán)較為明晰的民辦高校中，校長(zhǎng)擁有相對(duì)較大的自主權(quán)，但也主要限于教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)事務(wù)。只有在捐資為主的公益性民辦高校中，校長(zhǎng)作為首席行政長(zhǎng)官的地位才得以彰顯，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校的全面管理。另一方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。調(diào)查顯示，對(duì)民辦高校進(jìn)行監(jiān)督的形式主要有三種：一是省派督導(dǎo)專員，一般由教育行政部門任命，在民辦高校內(nèi)部擔(dān)任黨委書記，但作用往往限于黨務(wù)方面；二是監(jiān)事會(huì)，少數(shù)民辦高校設(shè)立了監(jiān)事會(huì)，具備與董事會(huì)同等的地位，人員上董事與高級(jí)管理人員不得兼任監(jiān)事；三是教職工代表大會(huì)，多數(shù)情況下流于形式，因?yàn)楹芏啻肀旧砭褪穷I(lǐng)導(dǎo)者，而且相對(duì)于舉辦者和管理者而言，教職工處于弱勢(shì)地位，難以真正行使監(jiān)督權(quán)力。

(二)工作程序

董事會(huì)的工作程序主要包括人員產(chǎn)生方式、任職期限以及議事規(guī)則等。我國(guó)民辦高校董事會(huì)的成員來(lái)源較為單一，投資辦學(xué)的民辦高校董事會(huì)成員包括舉辦者及其代表、校級(jí)或中層領(lǐng)導(dǎo)、省政府下派的督導(dǎo)專員，有的還有少量企業(yè)家和專家學(xué)者等獨(dú)立董事以及本校教職工。相對(duì)而言，捐資辦學(xué)的民辦高校董事會(huì)成員更加多樣，本校人員、政府官員、企業(yè)代表以及專家學(xué)者等都占有一定比例，為共同治理奠定了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

董事會(huì)成員是否有任期和最高年齡的限制，是關(guān)系到董事會(huì)建設(shè)科學(xué)性程度的重要問(wèn)題。有的民辦高校對(duì)此有明確規(guī)定，也已按規(guī)定進(jìn)行了人員輪換，有的則缺少相關(guān)說(shuō)明，甚至實(shí)行董事或董事長(zhǎng)終身制，不利于民主決策的實(shí)現(xiàn)。

議事規(guī)則涉及董事會(huì)開(kāi)會(huì)頻率、參會(huì)人數(shù)以及開(kāi)會(huì)方式等方面。很多民辦高校董事會(huì)隱秘性較強(qiáng)，因而其議事規(guī)則也體現(xiàn)出不規(guī)范和不公開(kāi)的特征。調(diào)查顯示，大多數(shù)民辦高校的董事會(huì)每年召開(kāi)2—4次會(huì)議，但也有的幾乎不開(kāi)會(huì)，有的是否開(kāi)會(huì)取決于舉辦者的意愿[注]王一濤、劉繼安：《中國(guó)民辦高校董事會(huì)規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為結(jié)構(gòu)偏差的實(shí)證分析》，《復(fù)旦教育論壇》2015年第4期，第78頁(yè)。。不公開(kāi)體現(xiàn)在董事會(huì)的開(kāi)會(huì)時(shí)間、會(huì)議有效人數(shù)以及討論事項(xiàng)等內(nèi)容很少披露，教職工不甚了解。當(dāng)然，一些民辦高校董事會(huì)已建立起較完善的運(yùn)行機(jī)制，如北京經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院理事會(huì)章程中明確規(guī)定：理事會(huì)會(huì)議召開(kāi)前，召集人應(yīng)將會(huì)議議題提前一周通知理事會(huì)成員；理事會(huì)指定專人對(duì)所議事項(xiàng)作會(huì)議記錄；出席會(huì)議的理事均須在會(huì)議記錄上簽名并對(duì)理事會(huì)的決議承擔(dān)責(zé)任；理事會(huì)會(huì)議有2/3以上理事出席方能召開(kāi)；理事會(huì)議記錄由理事長(zhǎng)指定的人員存檔保管[注]《北京經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院理事會(huì)章程》，2018-01-09，http://www.csuedu.com/content.html?id=127。。有的民辦高校將董事會(huì)會(huì)議的信息公布在官網(wǎng)上，以便教職工和公眾及時(shí)了解董事會(huì)的工作情況。

(三)決策方式

維克托·弗魯姆等將決策方式區(qū)分為授權(quán)型、專斷型、磋商型以及團(tuán)體型[注]轉(zhuǎn)引自常健：《現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，天津大學(xué)出版社2007年版，第115-116頁(yè)。，后三者是最常見(jiàn)的決策方式。在專斷型和磋商型中，最終決策權(quán)都掌握在領(lǐng)導(dǎo)者手中，不一定反映其他成員的觀點(diǎn)。在團(tuán)體型中，領(lǐng)導(dǎo)者扮演著組織者和主持人的角色，不會(huì)用自身的思想去影響群體，也不會(huì)強(qiáng)迫他人接受自己的提案，并愿意接受和落實(shí)集體支持的方案。相較而言，團(tuán)體型特別適合領(lǐng)導(dǎo)者無(wú)法獲得完全信息、決策質(zhì)量又至關(guān)重要且員工承諾是一個(gè)必要條件的組織之中。可見(jiàn)，高校董事會(huì)特別適用于團(tuán)體型的決策方式，董事會(huì)的優(yōu)越性正體現(xiàn)在其集體領(lǐng)導(dǎo)和民主決議方面。

有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，關(guān)于董事會(huì)重大決策的表決方式，采取“無(wú)記名投票、多數(shù)通過(guò)”的民辦高校僅占4%，而采取“民主協(xié)商，董事長(zhǎng)裁決”或者“董事長(zhǎng)個(gè)人說(shuō)了算”的民辦高校高達(dá)60%[注]董圣足：《民辦院校良治之道——我國(guó)民辦高校法人治理問(wèn)題研究》，教育科學(xué)出版社2010年版，第232頁(yè)。。投票方式就是團(tuán)體型，代表了我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展趨勢(shì)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分民辦高校在審核財(cái)務(wù)預(yù)算、確定辦學(xué)定位以及選聘校長(zhǎng)等重大事項(xiàng)方面，都會(huì)集體討論形成決議，真正踐行一人一票的民主集中制原則。協(xié)商方式屬于磋商型，雖然不是最理想的狀態(tài)，但畢竟已經(jīng)開(kāi)始朝著民主化和高參與度的方向發(fā)展，如某民辦高校董事會(huì)在討論新校區(qū)建設(shè)時(shí)，盡管舉辦者持支持態(tài)度，但由于多數(shù)董事認(rèn)為學(xué)校的資金狀況不適合大規(guī)模投入基建，舉辦者最終放棄了該計(jì)劃?！岸麻L(zhǎng)個(gè)人說(shuō)了算”的方式體現(xiàn)出專斷型的特征，如調(diào)查中有民辦高校董事指出：“董事會(huì)就是一個(gè)空架子，沒(méi)有發(fā)揮實(shí)際的功能，定調(diào)子都是老板，其他人就是提意見(jiàn)和講風(fēng)險(xiǎn)?！痹诿褶k高校發(fā)展初期，領(lǐng)導(dǎo)專斷型決策確實(shí)有助于統(tǒng)一指揮、提高效率，但在民辦高校內(nèi)涵提升階段，必須果斷轉(zhuǎn)變決策方式，否則會(huì)使學(xué)校的凝聚力和執(zhí)行力大打折扣。

三、我國(guó)民辦高校董事會(huì)的職能履行

系統(tǒng)的功能是系統(tǒng)與外部環(huán)境相互聯(lián)系和相互作用中表現(xiàn)出來(lái)的性質(zhì)、能力。夏克·扎赫拉等(1989)總結(jié)出董事會(huì)具有服務(wù)、戰(zhàn)略和監(jiān)控三大職能[注]Zahra S A，Pearce J A，Boards of Directors and Corporate Financial Performance: A Review and Integrative Model，Journal of Management，1989，No.2，p.291.。

(一)服務(wù)職能

民辦高校董事會(huì)對(duì)外要與社會(huì)各界建立廣泛的聯(lián)系，對(duì)內(nèi)要為管理者提供切實(shí)可行的建議。我國(guó)民辦高校董事會(huì)表現(xiàn)為舉辦方和校內(nèi)人員數(shù)量偏多的特征，而且董事長(zhǎng)一般都是舉辦方代表，造成人員組成背景單一以及服務(wù)功能不能充分彰顯。政府相關(guān)部門主辦的民辦高校，其董事會(huì)成員中政府官員往往占據(jù)較大比重，具有濃厚的官方色彩；企業(yè)集團(tuán)投資舉辦的民辦高校，其董事會(huì)中集團(tuán)成員占據(jù)重要席位，來(lái)自其他企業(yè)的獨(dú)立董事寥寥無(wú)幾；個(gè)人舉辦的民辦高校董事會(huì)成員來(lái)源較為復(fù)雜，捐資型的大多會(huì)廣泛邀請(qǐng)社會(huì)賢達(dá)，投資型的則由家族成員把控。由此，主要由舉辦方和內(nèi)部成員構(gòu)成的董事會(huì)成為相對(duì)封閉的組織，對(duì)外聯(lián)系功能未得到真正的發(fā)揮，不僅無(wú)法充分吸納社會(huì)精英參與民主決策，反而可能成為單一群體的代言人，甚至淪為舉辦者獲取個(gè)人利益的工具。在董事會(huì)對(duì)內(nèi)溝通方面，根據(jù)對(duì)5所民辦高校共158位教師的調(diào)查，針對(duì)“是否清楚學(xué)校董事會(huì)的組成”的問(wèn)題，回答“完全不清楚”“不太清楚”“知道一些”“比較清楚”和“非常清楚”的比例，依次為5.7%、36.9%、41.4%、14.0%和1.9%，后兩者僅占15.9%[注]王一濤、劉繼安：《中國(guó)民辦高校董事會(huì)規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為結(jié)構(gòu)偏差的實(shí)證分析》，《復(fù)旦教育論壇》2015年第4期，第77頁(yè)。。盡管董事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，已將具體事務(wù)的管理權(quán)委托給以校長(zhǎng)為首的行政團(tuán)隊(duì)，主要通過(guò)與校長(zhǎng)及高層管理者的溝通來(lái)治理高校，但這并不意味著董事會(huì)不需要與教師和學(xué)生等群體進(jìn)行溝通。董事會(huì)可以通過(guò)參與校內(nèi)慶典、參觀考察課堂、選舉任命教師董事、邀請(qǐng)教師列席會(huì)議以及加強(qiáng)與教職工代表大會(huì)的聯(lián)系等方式，加深對(duì)學(xué)校的了解，增強(qiáng)與校內(nèi)成員的溝通。

(二)戰(zhàn)略職能

大學(xué)戰(zhàn)略覆蓋發(fā)展規(guī)劃、愿景使命以及預(yù)期目標(biāo)等多項(xiàng)內(nèi)容，指明了高校的布局重點(diǎn)并引領(lǐng)未來(lái)走向。作為決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)的作用就是合理規(guī)劃高校的基本布局、重點(diǎn)領(lǐng)域和總體定位，并確保高校有能力積累必要的資源以維持發(fā)展、參與競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)愿景。我國(guó)民辦高校董事會(huì)一方面人數(shù)較少、規(guī)模偏小，容易被舉辦者控制，導(dǎo)致個(gè)人專斷集權(quán)，使戰(zhàn)略職能大打折扣；另一方面很少形成健全的機(jī)制，設(shè)置委員會(huì)的更是鳳毛麟角，不少專家學(xué)者不僅無(wú)緣進(jìn)入董事會(huì)，而且即使就職于董事會(huì)，或因缺乏有關(guān)高校的真實(shí)數(shù)據(jù)，或因缺少實(shí)質(zhì)話語(yǔ)權(quán)，僅僅是名義上的代表。當(dāng)然，一些民辦高校已越來(lái)越意識(shí)到校外專業(yè)人士在董事會(huì)中的重要作用，如調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有3所民辦高校因設(shè)有與醫(yī)學(xué)相關(guān)的院系，選聘了具有醫(yī)學(xué)專業(yè)背景的董事。董事會(huì)成員應(yīng)既具有學(xué)術(shù)水平、了解高校內(nèi)部運(yùn)作，又能提供專業(yè)知識(shí)和技能，才能真正履行好戰(zhàn)略職能。

(三)監(jiān)控職能

董事會(huì)的監(jiān)控功能主要作用于資金、人事和質(zhì)量三個(gè)重要領(lǐng)域。在資金方面，董事會(huì)應(yīng)通過(guò)審核高校年度預(yù)算、決算來(lái)確保資金是否得到合理分配，有沒(méi)有根據(jù)戰(zhàn)略重點(diǎn)優(yōu)化配置，但董事會(huì)不能借此干涉學(xué)校的日常經(jīng)費(fèi)管理。有的民辦高校超過(guò)一萬(wàn)元的經(jīng)費(fèi)校長(zhǎng)就無(wú)權(quán)審批，必須由董事長(zhǎng)即舉辦者審批，這種過(guò)度控制會(huì)影響高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在人事方面，董事會(huì)直接控制著校長(zhǎng)選拔的過(guò)程，對(duì)于高層管理者的任免具有重要發(fā)言權(quán)，并自行選舉出絕大多數(shù)的董事。校長(zhǎng)遴選是董事會(huì)最主要的職責(zé)之一，目前民辦高校校長(zhǎng)的產(chǎn)生方式不一，有的舉辦者本人就是校長(zhǎng)，而且會(huì)將子女作為重要的接班人選；有的傾向于直接聘任公辦高校退休的管理者；有的推選在本校長(zhǎng)期工作的管理者；有的采取對(duì)外公開(kāi)招聘的方式。盡管遴選方式因校而異，但公開(kāi)選聘、民主選舉以及多方認(rèn)可是必然趨勢(shì)。董事會(huì)在確定好校長(zhǎng)人選之后，不應(yīng)過(guò)多干預(yù)校長(zhǎng)的工作，但可以通過(guò)評(píng)估校長(zhǎng)的工作來(lái)保障其正確地執(zhí)行董事會(huì)的決策。在質(zhì)量方面，董事會(huì)有責(zé)任為高水平大學(xué)建設(shè)貢獻(xiàn)力量，要致力于將更多的社會(huì)資源引入高校，也要賦予教師在教學(xué)、科研和服務(wù)方面充分的自主權(quán)。董事會(huì)越獨(dú)立于高校管理層，越可以更好地發(fā)揮監(jiān)控職能。

四、我國(guó)民辦高校董事會(huì)的優(yōu)化路徑

系統(tǒng)論關(guān)注要素、系統(tǒng)以及環(huán)境之間的聯(lián)系與互動(dòng)，其任務(wù)不僅是認(rèn)識(shí)系統(tǒng)的特點(diǎn)和規(guī)律，更重要的還在于協(xié)調(diào)要素關(guān)系、調(diào)整系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及促進(jìn)系統(tǒng)優(yōu)化。以系統(tǒng)論為指導(dǎo)，我國(guó)民辦高校董事會(huì)的優(yōu)化路徑可從以下三個(gè)方面著手，理順董事會(huì)內(nèi)部、董事會(huì)與其他治理主體之間以及董事會(huì)治理與政府監(jiān)管之間的關(guān)系。

(一)董事會(huì)自身機(jī)制的健全與完善

董事會(huì)應(yīng)完善各組成要素，厘清組織結(jié)構(gòu)，明確定位功能，從而推動(dòng)自身的專業(yè)化、民主化以及透明化建設(shè)。在專業(yè)化方面，董事會(huì)一方面應(yīng)廣泛吸納各個(gè)利益相關(guān)群體的加入，基于目前民辦高校董事會(huì)中舉辦方和校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)占據(jù)相當(dāng)比例的現(xiàn)狀，要更加注重吸納本校和校外的專家學(xué)者，并嘗試建立專門的委員會(huì)來(lái)推動(dòng)董事會(huì)內(nèi)部的合理分工；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)成員的選聘、培訓(xùn)和評(píng)估工作，引導(dǎo)他們明晰自身職責(zé)并利用自身知識(shí)經(jīng)驗(yàn)服務(wù)于高校。在民主化方面，董事會(huì)的科學(xué)決策有賴于集體智慧，任何董事無(wú)權(quán)單獨(dú)作出具有約束力的決策，集體決策應(yīng)享有最高權(quán)威。在透明化方面，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》提出要建立民辦學(xué)校信息公示制度，因而民辦高校有責(zé)任公開(kāi)董事會(huì)的人員構(gòu)成、組織機(jī)構(gòu)以及基本職責(zé)等重要信息，董事會(huì)舉行的重要會(huì)議和出臺(tái)的重大決策也應(yīng)及時(shí)向校內(nèi)成員通報(bào)。

(二)民辦高校內(nèi)部治理關(guān)系的厘清

以董事會(huì)為代表的決策機(jī)構(gòu)、以校長(zhǎng)為首的行政機(jī)構(gòu)以及以監(jiān)事會(huì)為代表的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)各司其職又通力合作，才能保障民辦高校得到有效治理。在董事會(huì)與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系中，要防止錯(cuò)位或越權(quán)情況的發(fā)生。有的民辦高校董事會(huì)辦公室直接負(fù)責(zé)學(xué)校的財(cái)務(wù)運(yùn)行和干部選派，干涉學(xué)校的日常運(yùn)行，影響了以校長(zhǎng)為首的行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的發(fā)揮。在董事會(huì)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)肩負(fù)著對(duì)包括董事會(huì)在內(nèi)的整個(gè)高校表現(xiàn)的評(píng)估和監(jiān)管任務(wù)。要賦予監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)同等的地位，且組成人員不能有過(guò)多交叉。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的介入，有利于確保董事真正履行注意義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)，而在民辦高校中，董事不認(rèn)真履職者不在少數(shù)，有的只是掛名，有的任意抽調(diào)辦學(xué)資金用于企業(yè)發(fā)展或投資與辦學(xué)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。要杜絕此類現(xiàn)象，監(jiān)督機(jī)構(gòu)須真正發(fā)揮作用。要完善法人治理結(jié)構(gòu)和理順內(nèi)部治理關(guān)系，必須賦予黨委、校長(zhǎng)以及教代會(huì)話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)董事會(huì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。有效的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該“將決策控制權(quán)按照實(shí)際需要，合理地分布于不同的治理主體手里，并使不同主體之間產(chǎn)生權(quán)力依賴和制約關(guān)系”[注]龔怡祖：《大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度的基石》，《教育研究》2009年第6期，第24頁(yè)。。

(三)政府對(duì)民辦高校的規(guī)范與扶持

民辦高校董事會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開(kāi)政府的規(guī)范與扶持?！睹褶k教育促進(jìn)法》修訂后，政府對(duì)民辦高校的相關(guān)政策更為清晰，一方面允許營(yíng)利性民辦學(xué)校的存在，另一方面加大對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的資助。目前民辦高校董事會(huì)中存在的諸多問(wèn)題，實(shí)際上都源自分類管理政策的未完全落實(shí)。新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)；營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余依法處理。由此，法律進(jìn)一步明晰了兩類民辦學(xué)校舉辦者的權(quán)利和責(zé)任，防止其通過(guò)董事會(huì)等機(jī)構(gòu)獲取不當(dāng)利益，也為兩類民辦學(xué)校的內(nèi)部治理提供了保障。非營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)采用利益相關(guān)者共同治理的方式，廣泛吸納各類董事的參與，特別是社會(huì)公眾的代表，從而更多體現(xiàn)多元性、公開(kāi)性與透明性的特點(diǎn)；營(yíng)利性民辦學(xué)校可以借鑒公司管理模式，出資者憑借投資成為股東組建董事會(huì)，以企業(yè)化管理方式運(yùn)作，在服務(wù)學(xué)生的同時(shí)保障投資方的利益。政府對(duì)民辦高校的政策規(guī)范、財(cái)政支持以及監(jiān)督管理，都是推動(dòng)民辦高校董事會(huì)不斷優(yōu)化的重要保障。同時(shí)，政府對(duì)民辦高校的信息公開(kāi)、監(jiān)督機(jī)制提出的新的要求，可為民辦高校董事會(huì)的健康運(yùn)行提供外部保障。