李芳

[摘 要]隨著我國老齡化問題的日益凸顯，養(yǎng)老問題逐漸成為當前社會保障建設(shè)的一大關(guān)注重點和難點。當前我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)存在“一床難求”“一人難求”與高空置率并存的現(xiàn)象，在供給總量、服務(wù)結(jié)構(gòu)、區(qū)域供給等方面都存在嚴重的結(jié)構(gòu)性矛盾。為解決這些問題，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)需要運用PPP模式，通過公私互補共營、吸收社會資本、調(diào)結(jié)構(gòu)促發(fā)展等路徑，對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進行結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)供給和需求的有效平衡，完善社會保障體系。

[關(guān)鍵詞]PPP模式 養(yǎng)老服務(wù)業(yè) 供給改革

中圖分類號：R197 文獻標志碼：A

根據(jù)國際標準，我國已經(jīng)進入了重度老齡化的時代，還表現(xiàn)出了大規(guī)模、增速快、未富先老的特點。國人如何養(yǎng)老、如何應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)，以及如何更好地發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的問題已然成為社會大眾關(guān)注的熱點。但當前的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)自身的發(fā)展和服務(wù)水平呈現(xiàn)諸多方面的問題，備受詬病。“空床率高”和“一床難求”的矛盾現(xiàn)象并存，供求結(jié)構(gòu)性錯位問題突出，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在種類、數(shù)量、質(zhì)量和空間布局等方面都難以滿足社會需求。

面對老齡化嚴峻的形勢和市場的發(fā)展需求，我國養(yǎng)老業(yè)應(yīng)積極探索新的發(fā)展模式。國務(wù)院近期印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中明確指出，到2020年我國要實現(xiàn)居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全的建設(shè)目標，并提出加快公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革、支持社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)、全面提升養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量等舉措。由此可見，結(jié)合政府與社會資本的力量的PPP模式進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)已成為該行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的一種必然趨勢。將PPP運營模式引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，有助于解決當前面臨的養(yǎng)老服務(wù)供給不足的難題，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，讓我國老年人生活水平及幸福感都得到有效提高。當前，這項工作已經(jīng)取得了初步成效，逐漸成為各級政府應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的新路徑，但相比于其他項目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（交通、水利、建筑等）、教育、醫(yī)療等行業(yè)，這些養(yǎng)老項目明顯具有滯后性。

一、我國養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀

隨著老齡化程度加劇，養(yǎng)老機構(gòu)正在迅速發(fā)展。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我國養(yǎng)老機構(gòu)的總量已在2017年9月超過14.46萬家，年平均增長率達27%。但我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在不斷發(fā)展的過程中仍然面臨著諸多困境，傳統(tǒng)的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展模式難以適應(yīng)我國社會對機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)多樣化、專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化的需要。

（一）養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量不足和供需失衡現(xiàn)象嚴重

隨著老齡人口比例不斷上升，我國養(yǎng)老機構(gòu)供給矛盾也在不斷加劇。統(tǒng)計資料顯示，截至2016年末，全國的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量已經(jīng)達到2.8萬個，養(yǎng)老服務(wù)床位6 800萬張，床位數(shù)僅占老年人口總數(shù)的29%左右，根據(jù)國際的最低標準，養(yǎng)老床位數(shù)仍然還有相當大的缺口。距離民政部、國家發(fā)展改革委提出的到2020年每千名老年人口擁有養(yǎng)老床位數(shù)達到35～40張同樣還有明顯差距。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量的嚴重不足難以滿足我國日益增長的社會養(yǎng)老的多樣化需求。

另外，我國當前的養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)低端、高端養(yǎng)老機構(gòu)供給有余，中端養(yǎng)老機構(gòu)供給不足，呈現(xiàn)兩頭大中間小的結(jié)構(gòu)性失衡問題。目前，國內(nèi)提供基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)絕大多數(shù)是由政府操辦和運營的，屬于公立性質(zhì)，而市場民營化的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)除了少數(shù)的是滿足中低端市場需求外，其余都在發(fā)展高端養(yǎng)老業(yè)，使得能滿足大多數(shù)人養(yǎng)老需求的中端層次的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)匱乏缺失。統(tǒng)計資料數(shù)據(jù)顯示，基礎(chǔ)性養(yǎng)老機構(gòu)條件較差，以及具有完備設(shè)施和高水準服務(wù)的高級養(yǎng)老機構(gòu)因為收費標準高于老年人的經(jīng)濟支付能力，入住率不高，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的供需錯位，難以滿足社會養(yǎng)老需求，也造成資源的浪費。

（二）養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)區(qū)域分布失衡

當前我國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)區(qū)域分布差異很大，不僅表現(xiàn)在地區(qū)與地區(qū)之間的不同分布狀況，也表現(xiàn)在農(nóng)村與城市之間的巨大差異。在經(jīng)濟相對發(fā)達的省市，如北京、上海等，不僅養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量多，更能夠提供較高質(zhì)量和豐富的服務(wù)項目。加之居民生活水平相對較高，使得城市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的需求量和入住率較高，出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象。而經(jīng)濟較為落后的省市，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量少，并且基礎(chǔ)設(shè)施落后、服務(wù)水平較差，導(dǎo)致很多老年人不愿意入住，空床率高，養(yǎng)老的問題和矛盾也隨之加深。城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的差異，使得養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理。相比城市，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，老齡化問題更為嚴重，但很多農(nóng)村老人并沒有納入社會保障體系，且養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少，由此造成社會保障體系的不公平。

（三）養(yǎng)老服務(wù)供給主體單一，社會資本投入不足

盡管這些年民間資本不斷參與到養(yǎng)老服務(wù)供給中，但以政府為中心的單一供給結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本的改變，仍然是政府“一枝獨秀”，市場和社會力量參與不足。因此，我國養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)需要大量政府財政資金的支持，容易造成國家財政不堪重負。且私營養(yǎng)老機構(gòu)因缺少政策的扶持與鼓勵，難以公平地參與市場競爭，極大地阻礙了養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展。

二、PPP模式參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的必要性與優(yōu)勢

PPP模式使非公共部門將掌握的資源，主動參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給中，從而實現(xiàn)政府公共部門與私營部門的合作，并使雙方達到比單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP模式在一定程度上能緩解養(yǎng)老服務(wù)資源供給不均衡和政府財政負擔(dān)過重的問題，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的供給側(cè)改革，是我國養(yǎng)老服務(wù)市場化改革的重要內(nèi)容之一。

（一）有效緩解政府財政壓力

我國目前仍處于社會主義初級階段，面對教育、醫(yī)療、社會保障水平低、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、產(chǎn)能過剩等不平衡不充分的矛盾，國家需要不斷投入大量資金，加以積極的財政政策進行治理完善，財政支出大，財政壓力較高。在這種情況下，利用PPP模式，可以對社會資金進行有效調(diào)動，讓社會閑置資金得到充分利用，并通過市場對資源進行有效調(diào)節(jié)，減少國家的財政支出，對資金進行優(yōu)化配置，有效緩解國家的財政壓力，同時還可以推動國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展及社會保障體系的完善。

當前，阻礙我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的最大因素是資金投入的不足，導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)質(zhì)量不高，同時制約了養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)發(fā)展[1]。通過PPP模式，可以將政府資金和社會資金進行有效結(jié)合，有效解決養(yǎng)老機構(gòu)的資金投入不足的問題，在解決養(yǎng)老機構(gòu)資金缺乏的問題的同時，減輕地方的財政負擔(dān)。

（二）推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)供需均衡

供給總量不足與結(jié)構(gòu)性失衡是養(yǎng)老服務(wù)供給中的突出問題。PPP模式的應(yīng)用，改善了養(yǎng)老機構(gòu)行業(yè)的準入限制，促進了資本、技術(shù)等要素在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)中自由流動，有利于推動養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)，增加養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量，滿足日益增長的社會養(yǎng)老需求。

PPP模式的參與，有利于滿足滿足老齡群體對養(yǎng)老服務(wù)的多層次需求。在PPP模式下，私人部門與政府部門合作能夠避免政府在缺乏市場機制作用的情況下盲目進行無效供給。在逐利目標的驅(qū)動下，私人部門會發(fā)揮其市場敏銳的洞察力，積極迎合老齡群體的多樣化的需求，不斷挖掘潛在的需求，豐富養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容，覆蓋更多老齡群體的服務(wù)需求，使不同類型的老年人得到符合需求的養(yǎng)老服務(wù)，如失能、半失能老人的護理，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)等等[2]。此外，在PPP模式的市場機制作用下，養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)會更好地實現(xiàn)按需供給，打破行政地域差異的限制，避免城鄉(xiāng)二元化的加劇。

（三）促進養(yǎng)老機構(gòu)融資多元化，降低融資成本

展開政府與民營資本的合作，可以彌補民營資本的“先天不足”，增強融資能力。在PPP模式下政府處于主導(dǎo)地位，通過其強有力的政策能夠更有效調(diào)動民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的積極性。同時，PPP模式對金融機構(gòu)也有很大的吸引力，市場主體本身的融資能力較強。在PPP模式中，項目發(fā)起人將所有有投資意愿的股東聚集起來，簽訂股東協(xié)議，分散各股東的風(fēng)險，從多個角度降低投資者的投資風(fēng)險，更有利于民營資本的進入。PPP模式通過合理的風(fēng)險分擔(dān)機制平衡了合作雙方的風(fēng)險，帶來共同的收益，同時發(fā)揮了雙方的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)項目整體的風(fēng)險最小化。風(fēng)險最小化在一定程度上增強了PPP項目的融資能力，對各類社會資本具備更大的吸引力，從而有利于提高社會資本參與的積極性，實現(xiàn)融資渠道的多元化[3]。隨著PPP模式的不斷發(fā)展，PPP項目的融資方式會得到不斷的創(chuàng)新。

三、PPP模式助推養(yǎng)老服務(wù)有效供給及實現(xiàn)路徑

PPP模式以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為原則，通過充分發(fā)揮政府和社會資本的優(yōu)勢和長處，使雙方合作結(jié)果高出單獨行動預(yù)期結(jié)果[4]。PPP模式下社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的運營將減輕政府的財政壓力，為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)合理發(fā)展、實現(xiàn)供需匹配探索出一條可行性道路。

（一）強化法律保障和政策扶植，優(yōu)化PPP投資環(huán)境

首先，政府相關(guān)部門應(yīng)起草養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法，完善相關(guān)法律法規(guī)，為PPP模式的應(yīng)用提供相應(yīng)的法律制度的保障。健全養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的市場準入、退出和監(jiān)管制度，適當降低市場準入門檻，從而吸引更多社會資本參與。同時，政府還應(yīng)通過政策制定、養(yǎng)老服務(wù)購買等方式，積極鼓勵引導(dǎo)私人資本參與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)，還要為PPP項目的用地需求、費用優(yōu)惠、稅費減免等提供政策保障，增加吸引力，提高私人部門參與的意愿和積極性。

其次，應(yīng)建立有關(guān)部門分工合作的監(jiān)管機制，加強對PPP模式運營的監(jiān)管，通過完善的監(jiān)管體制保障各類養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量[5]。此外，還應(yīng)成立專門的PPP管理部門，以加強對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)市場的監(jiān)督管理，促進養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)與PPP模式相互嵌入融合、規(guī)范化發(fā)展，形成健全的政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、民眾輿論監(jiān)督、多部門參與且職責(zé)分明的工作機制、齊抓共管的工作格局，確保從政策扶植到監(jiān)督管理為全社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展和運營提供良好的環(huán)境。

（二）創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)PPP融資模式，吸收社會資本

吸引社會資本的力量參與到養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)和供給過程中，是緩解政府沉重財政壓力的有效路徑。政府要積極引導(dǎo)和鼓勵社會資本通過與政府合作的模式，參與到養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和發(fā)展中，其中一個重要方式就是采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）的操作模式，即政府負責(zé)投資建設(shè)完養(yǎng)老機構(gòu)后，委托專業(yè)的社會投資人對養(yǎng)老機構(gòu)進行適老化改造并負責(zé)日后的運營管理工作，政府和社會投資人之間通過設(shè)置“風(fēng)險共擔(dān)，利益共享”的機制，達到政府、企業(yè)、社會組織、老年人的多方共贏局面[6]。通過PPP模式，政府與私人部門或社會組織形成良好的成本共擔(dān)、利益共享的合作模式，最終實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)供給的利益最大化。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”思維與PPP模式相結(jié)合

“互聯(lián)網(wǎng)+”在社會生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域發(fā)生了越來越重要的作用，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展模式的重要思路。將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維融入到PPP模式中，能夠更有效地推動養(yǎng)老服務(wù)適應(yīng)市場需求結(jié)構(gòu)的變化，實現(xiàn)供需動態(tài)平衡，最終實現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)供給的目標。

社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)和運營，可以充分利用其具有的敏銳市場洞察力的優(yōu)勢，挖掘市場潛力，拓寬業(yè)務(wù)范圍，調(diào)查并深入準確地分析老年市場的需求變化。通過借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的一系列模式與手段，提供多層次、多樣化、個性化及新型的服務(wù)產(chǎn)品供給，打造全方位的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。目前，國內(nèi)的“互聯(lián)網(wǎng)+”思維與PPP模式共同推進中國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的最成功的案例——“天天養(yǎng)老”，是全國連鎖型的社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)運營商，其主要運用企業(yè)自己開發(fā)的智慧養(yǎng)老云平臺開展線上線下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)活動，接受上門服務(wù)及快速配送服務(wù)，訂單則主要通過電話呼叫中心、互聯(lián)網(wǎng)平臺及線下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心這三種渠道，滿足了社會多層次的養(yǎng)老需求，也對我國養(yǎng)老服務(wù)采取“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展思路提供了較好的借鑒意義[7]。

四、結(jié)語

在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)中引入PPP模式，不僅僅符合時代發(fā)展的需要，也是一種切實可行的方式，可以有效地改善當前養(yǎng)老供給不均的情況，讓老年人不同層次的養(yǎng)老需求得到最大程度上的滿足。在政府的支持及引導(dǎo)下，通過PPP模式，可以將更多的社會資本投入到養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)中，讓政府和社會資本有機結(jié)合，并發(fā)揮出最大的效益，更好地滿足我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需求，有利于我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，具有極其深遠的理論意義和實踐意義。

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