文/段芳

和多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家公共住房發(fā)展進(jìn)程相一致，美國(guó)公共住房政策的興起同樣與工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)息息相關(guān)。以城市化、工業(yè)化為主要特征的“現(xiàn)代化”進(jìn)程給美國(guó)社會(huì)帶來(lái)了各種新的復(fù)雜狀況，而低收入群體住房條件的惡化，尤其是貧民窟的存在，往往與貧困、衛(wèi)生問(wèn)題、食品安全問(wèn)題、城市犯罪等各種社會(huì)問(wèn)題相伴，從而引發(fā)越來(lái)越多的社會(huì)關(guān)注與住房改革的呼吁。住房改革者們認(rèn)為，惡劣的居住條件不僅損害了居民的健康，而且也成為許多社會(huì)問(wèn)題的根源。在住房改革者的推動(dòng)下，部分城市制定了新建或現(xiàn)有住宅的最低可居住標(biāo)準(zhǔn)，并立法限制可能給民眾生活帶來(lái)不良影響的工商業(yè)開(kāi)發(fā)。但由于長(zhǎng)期堅(jiān)持的自由放任政策與地方自治傳統(tǒng)，聯(lián)邦政府并沒(méi)有對(duì)公共住房進(jìn)行直接干預(yù)，直至第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。1918年，聯(lián)邦政府先后兩次共撥款一億美元，通過(guò)公共住房建設(shè)改善軍工人員居住環(huán)境，提高工業(yè)生產(chǎn)率。但是，聯(lián)邦政府對(duì)住房保障的首次嘗試并非出于改善中低收入群體的住房環(huán)境的意圖，而屬于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的應(yīng)急措施。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，聯(lián)邦政府重新退出住房領(lǐng)域。

一、公共住房政策的建立

在很大程度上，社會(huì)現(xiàn)實(shí)依據(jù)人們所持有的觀念構(gòu)建。有關(guān)政府應(yīng)在窮困階層住房工作中發(fā)揮更大作用的呼吁在20世紀(jì)30年代大蕭條期間更為強(qiáng)烈。也正因如此，自由黨才擁有國(guó)內(nèi)政治力量以發(fā)起重大的聯(lián)邦事務(wù)。1934年美國(guó)通過(guò)《國(guó)家住房法案》，并先后成立聯(lián)邦住房管理局和聯(lián)邦國(guó)家抵押貸款協(xié)會(huì)，為彼時(shí)受到大蕭條沖擊的“沉沒(méi)的中產(chǎn)階級(jí)”提供金融援助，并在此后持續(xù)增進(jìn)美國(guó)民眾住房購(gòu)買(mǎi)的支付能力。同時(shí)，《國(guó)家住房法案》授權(quán)聯(lián)邦政府直接為低收入家庭建造出租房。由此，住房保障制度成為正式的制度設(shè)計(jì)。不同于向自有住房提供的金融信貸制度設(shè)計(jì)，出于對(duì)公共住房可能擠壓私人住房投資的憂慮，公共住房政策遇到了強(qiáng)烈的政治阻力，撥付給公共住房建設(shè)的資金一再被削減，而第二次世界大戰(zhàn)期間低收入家庭公共住房建設(shè)則被國(guó)防住房項(xiàng)目取代。

1949年，美國(guó)重啟低租金公共租房項(xiàng)目，頒布《住房法案》。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府有義務(wù)提供御寒庇護(hù)所使民眾生命免于遭受寒冷的直接威脅，《住房法案》 “讓每一個(gè)美國(guó)家庭在適宜居住的環(huán)境中擁有一個(gè)舒適的家” 的宗旨顯然已經(jīng)超越了這一基本義務(wù)。然而，伴隨著這一遠(yuǎn)大目標(biāo)而來(lái)的是極度貧困戶之外誰(shuí)還應(yīng)得到住房援助、援助的形式為何以及誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理、住房援助對(duì)住房市場(chǎng)供給是否存在擠出效應(yīng)等問(wèn)題。因此，60余年來(lái)，美國(guó)公共住房政策的調(diào)整一定程度上基于不同時(shí)期已有住房數(shù)量和質(zhì)量，公共住房政策實(shí)施的成本是根據(jù)不同收入群體的公平性而不斷演變的。

雖然公共住房的發(fā)展一波三折，公共住房總量自1949年的17萬(wàn)個(gè)單元發(fā)展至1994年的峰值140.9萬(wàn)個(gè)單元，大多數(shù)公共住房項(xiàng)目還是提供了合適的住房。然而，從外觀看，公共住房選址、設(shè)計(jì)以及建筑質(zhì)量與設(shè)施配備都顯見(jiàn)失當(dāng)。不僅如此，貧困集中和種族集聚是后期公共住房政策設(shè)計(jì)所致力于扭轉(zhuǎn)的目標(biāo)之一。此外，高犯罪率和 學(xué)率、管理和維護(hù)困難等都影響了公共住房實(shí)物配給政策的可持續(xù)性。

二、公共住房政策由實(shí)物補(bǔ)貼向貨幣補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)向

住房政策有其自身的歷史，每一個(gè)項(xiàng)目的提出、爭(zhēng)論、實(shí)施、評(píng)估，或維持或拒絕，整個(gè)過(guò)程的每一階段都受到之前經(jīng)歷的很大影響，美國(guó)租賃補(bǔ)貼政策的形成也是如此。租房券，最早由美國(guó)房地產(chǎn)董事會(huì)聯(lián)盟在20世紀(jì)30年代作為政府資助建議貧困人群新住房的替代性方案提出。1937年，公共住房成為位居上風(fēng)的公共住房政策選擇。而后雖然有關(guān)租房券的呼吁一再出現(xiàn)在住房政策討論中，但在1949年的《住房法案》立法前，其倡導(dǎo)者都輸給了公共住房倡導(dǎo)者，在艾森豪威爾執(zhí)政期間，1953年政府住房政策總統(tǒng)委員重拾這個(gè)概念，但仍然沒(méi)有擺脫失敗的結(jié)果。

1965年頒布《住房和城市發(fā)展部法》，其中的租賃住房項(xiàng)目23條款為租賃補(bǔ)貼政策的出臺(tái)跨出了重要的第一步。23條款允許公共住房部門(mén)從私人房東租賃標(biāo)準(zhǔn)住房單元，再將其轉(zhuǎn)租給中低收入群體。公共住房管理部門(mén)支付給私人房東市場(chǎng)租金，低收入家庭支付依收入確定的可負(fù)擔(dān)租金，二者之間的差價(jià)由政府彌補(bǔ)。通常，住房管理部門(mén)尋找市場(chǎng)上合適的住房和私人房東簽約，但是少數(shù)管理部門(mén)也允許租戶自己尋找房源。無(wú)論何種方式，23條款都切斷了出租補(bǔ)貼者和專為低收入家庭建設(shè)的具體項(xiàng)目之間的紐帶，而為地理流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)流動(dòng)甚至是種族融合帶來(lái)更多的新機(jī)會(huì)。

1974年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《住房和社區(qū)發(fā)展法案》，提出了第一個(gè)全國(guó)性的租房券計(jì)劃，也就是廣為人知的第8條款存量住房計(jì)劃，真正讓租房券成為美國(guó)住房政策的一部分。這個(gè)法案給美國(guó)的住房政策帶來(lái)了兩個(gè)重大改變：一個(gè)是私有企業(yè)開(kāi)始在低收入住房的提供中發(fā)揮重要作用，另一個(gè)是政府的補(bǔ)貼重點(diǎn)從住房供給轉(zhuǎn)向住房需求。具體而言，第8條款存量住房計(jì)劃要求地方住房管理機(jī)構(gòu)籌備住房援助計(jì)劃（HAPs），重點(diǎn)在于社區(qū)的住房需求為何以及如何滿足這些需求：一種是新增建設(shè)和實(shí)質(zhì)修繕計(jì)劃框架下基于項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼，另外一種是存量住房計(jì)劃下基于租戶的需求補(bǔ)貼。與之前政府直接建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公共住房不同，這兩種補(bǔ)貼都是發(fā)放給私人所有的房屋。

20世紀(jì)70年代末，在前所未有的經(jīng)濟(jì)滯漲下，共和黨保守派上臺(tái)，開(kāi)啟了一個(gè)對(duì)聯(lián)邦政府的管理和開(kāi)支進(jìn)行重大調(diào)整的時(shí)期，住房政策也不例外。1980年里根當(dāng)選總統(tǒng)，他任命政府住房政策總統(tǒng)委員對(duì)既往住房計(jì)劃進(jìn)行回顧并給出建議，委員會(huì)認(rèn)為“為貧困人群生產(chǎn)更多新公寓”不是答案，“住房支付計(jì)劃”才是對(duì)于低收入消費(fèi)者最為有效的方法，可以幫助大量的貧困家庭獲得體面的家。在委員會(huì)報(bào)告建議下，里根總統(tǒng)呼吁國(guó)會(huì)取消第8條款中住房生產(chǎn)部分，留下其中的租房券作為唯一大規(guī)模聯(lián)邦住房補(bǔ)貼的形式。從1983年起，除替換現(xiàn)有住房外，聯(lián)邦政府再也沒(méi)有通過(guò)公共住房政策或基于項(xiàng)目的第8條款補(bǔ)貼過(guò)任何新建低收入者住房。與此相應(yīng)的是，基于租戶的第8條款補(bǔ)貼政策不斷擴(kuò)大。1985年，里根政府引入“住房券”作為第8條款變體。與第8條款租房券略有不同，住房券補(bǔ)貼依據(jù)住房管理機(jī)構(gòu)指定的“支付標(biāo)準(zhǔn)”?！爸Ц稑?biāo)準(zhǔn)”代表項(xiàng)目所允許的最高房租，同時(shí)還允許租戶突破住房和城市發(fā)展部支持的支付標(biāo)準(zhǔn)，高出或低于支付標(biāo)準(zhǔn)的差額部分由計(jì)劃參與者自行支付或儲(chǔ)存，進(jìn)而實(shí)質(zhì)性地給予了中低收入家庭更多的住房選擇自由。租房券和住房券項(xiàng)目有些混亂地并列運(yùn)營(yíng)著，直至1998年《住房質(zhì)量與工作責(zé)任法》將二者并入單獨(dú)的“住房選擇憑單計(jì)劃”，即當(dāng)前的租房券項(xiàng)目。

三、公共住房貨幣化補(bǔ)貼的主要內(nèi)容

基于租戶的第8條款，住房補(bǔ)貼只向單個(gè)家庭提供，而不涉及特定的住房項(xiàng)目。第8條款租房券項(xiàng)目印發(fā)證明給收入符合資助資格的家庭，然后由住房管理局（PHA）支付房東租戶所付租金部分同實(shí)際租金之間的差額。為了提供可支付、體面、安全以及衛(wèi)生的出租單元給中低收入家庭，參與租房補(bǔ)貼的房東應(yīng)同意接受不超過(guò)公平市場(chǎng)租金所確定的租金，同時(shí)需接受住房管理局對(duì)住房單元的檢查以確定這些出租房符合住房和城市發(fā)展部（PHD）所要求的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

住房和城市發(fā)展部確定每年每個(gè)地區(qū)的中等（平均）收入水平，而各地住房管理局負(fù)責(zé)各區(qū)域住房補(bǔ)貼的具體運(yùn)營(yíng)工作。住房和城市發(fā)展部與住房管理局簽訂合同以提供對(duì)于低收入家庭的第8條款租房券援助。支付給住房管理局的管理費(fèi)用涵蓋了接受和評(píng)估申請(qǐng)者、重新認(rèn)定資格以及出租單元檢查等項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本。住房管理局將申請(qǐng)資助的可用資金通知發(fā)表在《聯(lián)邦公報(bào)》中，包括每個(gè)地區(qū)的資金配置，每個(gè)地區(qū)的可用資金數(shù)量、申請(qǐng)者的評(píng)級(jí)和排名標(biāo)準(zhǔn)等，從而為對(duì)租房券感興趣的中低收入家庭提供相關(guān)信息。

在租房券制度下，公平市場(chǎng)租金（FMRs)決定了第8條款住房援助支付項(xiàng)目租賃方和出租方的參與資格，F(xiàn)MRs同樣也作為支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于租房券項(xiàng)目中補(bǔ)貼額的計(jì)算。在項(xiàng)目推出之初，租房券彌補(bǔ)了調(diào)整后家庭收入的25%與公平市場(chǎng)租金之間的差額。因此，美國(guó)公共住房貨幣化補(bǔ)貼中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是如何確定公平市場(chǎng)租金。

美國(guó)住房和城市發(fā)展部每年選取354個(gè)都市區(qū)和2350個(gè)非都市區(qū)郡作為樣本計(jì)算其公平市場(chǎng)租金，公平市場(chǎng)租金屬于總租金計(jì)算，包括低收入住房租金和設(shè)施成本（不包含電話費(fèi)）。美國(guó)住房和城市發(fā)展部設(shè)置的公平租金應(yīng)保證，對(duì)于項(xiàng)目參與者而言，有足夠數(shù)量的出租住房供給。為了達(dá)成這一目標(biāo)，公平市場(chǎng)租金的設(shè)置必須使租戶能夠?qū)卧蜕鐓^(qū)有所選擇，同時(shí)也要使低收入家庭能夠有所選擇。公平市場(chǎng)租金設(shè)置的這個(gè)水平一般被表述為標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量出租單元租金分布的百分位點(diǎn)，當(dāng)前使用的是第40個(gè)租金百分位，即市場(chǎng)上有40%的普通住房房租低于公平市場(chǎng)租金水平。公平市場(chǎng)租金隨家庭人口和所租房屋的大小而變化（表1），這種計(jì)算方式保證了公平市場(chǎng)租金能反映當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)狀況，從而使接受資助的租戶有足夠的補(bǔ)貼以住上不錯(cuò)的房屋。公平市場(chǎng)租金在不同區(qū)域住房市場(chǎng)中變化很大，而且每年度都會(huì)調(diào)整，因此，租房券的政府補(bǔ)貼開(kāi)支也在不斷變化。

為了保證項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)的租金波動(dòng)，并考慮到租賃市場(chǎng)私人租賃房的特征，第8條款允許公平市場(chǎng)租金設(shè)置例外情況。在美國(guó)住房和城市發(fā)展部的支持下，公共住房管理局允許在一個(gè)大范圍公平市場(chǎng)租金區(qū)域中，特定地理子市場(chǎng)公平市場(chǎng)租金的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)公開(kāi)設(shè)定的區(qū)域公平市場(chǎng)租金的20%，但是超過(guò)區(qū)域公平市場(chǎng)租金50%的將不能獲得授權(quán)。例外申請(qǐng)必須用正式文件說(shuō)明項(xiàng)目對(duì)于高租金的相關(guān)需要，并且顯示所申請(qǐng)的租金并不超過(guò)特定地理地區(qū)出租單元第40個(gè)百分位的租金。一般而言，地理例外通常在一個(gè)的區(qū)域只占很小比率。

表1 2016年美國(guó)部分區(qū)域公平市場(chǎng)租金 單位：美元

四、公共住房租賃補(bǔ)貼政策的新近挑戰(zhàn)

住房補(bǔ)貼項(xiàng)目的成功源于離散趨勢(shì)的融合，在這一過(guò)程中，租房券能夠幫助低收入和有色種群家庭從貧困的社區(qū)遷入環(huán)境更安全，擁有更好的學(xué)校、其他公共服務(wù)設(shè)施以及就業(yè)機(jī)會(huì)的區(qū)域的潛在假設(shè)、逐步擴(kuò)大了他們的政治支持基礎(chǔ)。雖然公共住房生產(chǎn)項(xiàng)目的堅(jiān)定捍衛(wèi)者反對(duì)有關(guān)其有欠公平的指責(zé)，但在美國(guó)公共住房發(fā)展進(jìn)程中，公共住房項(xiàng)目失敗的畫(huà)面還是深深地印在大眾的腦海中。

租房券作為一種更有效、更及時(shí)的生產(chǎn)可負(fù)擔(dān)得起的出租住房的方法，反映了美國(guó)福利制度的發(fā)展趨勢(shì)，即在提供必要的商品和服務(wù)(如可負(fù)擔(dān)得起的出租住房)方面，越來(lái)越多的責(zé)任從公共部門(mén)轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門(mén)。至此，在美國(guó)，核心住房問(wèn)題主要來(lái)自收入不足而非來(lái)自供給不足，這已經(jīng)成為政策領(lǐng)域的共識(shí)。

近年來(lái)，尤其在經(jīng)歷次貸危機(jī)后，對(duì)于美國(guó)最大住房保障方式的這種政策共識(shí)隨著公共住房建設(shè)投入銳減以及住房租賃市場(chǎng)變化而日漸受到挑戰(zhàn)。

（一）低收入家庭可負(fù)擔(dān)住房市場(chǎng)供給不足

公共租賃住房貨幣化補(bǔ)貼政策旨在解決住房負(fù)擔(dān)能力不足的問(wèn)題，同時(shí)模糊住房可用性問(wèn)題。之所以會(huì)出現(xiàn)這種兩難局面，是因?yàn)檎叩慕Y(jié)構(gòu)圍繞著消費(fèi)，而不是新的可負(fù)擔(dān)租賃單元的生產(chǎn)。

1.20世紀(jì)80年代開(kāi)始，美國(guó)聯(lián)邦政府極少投資修復(fù)舊公共住房或建設(shè)新住房，自1998年通過(guò)《優(yōu)質(zhì)住房與工作機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法案》以來(lái)，公共住房改革已導(dǎo)致約20萬(wàn)套公共住房的減少。

2.低收入住房稅收抵免(LIHTC)和其他聯(lián)邦補(bǔ)貼房產(chǎn)的可負(fù)擔(dān)性限制即將到期，這將減少低收入和中等收入家庭現(xiàn)有的租金補(bǔ)貼。

3.2008年的經(jīng)濟(jì)衰退極大地影響了租賃住房市場(chǎng)，主要是增加了需要租賃住房的家庭數(shù)量。事實(shí)上，2011年尋求出租住房的家庭數(shù)量增加了100萬(wàn)戶，這是自20世紀(jì)80年代初以來(lái)單年最大的增長(zhǎng)。隨著出租住房市場(chǎng)的繁榮，空置率下降，形成了一個(gè)可以提高租金的出租市場(chǎng)。根據(jù)國(guó)家低收入住房聯(lián)盟報(bào)告，2013年，每100個(gè)極低收入的租戶家庭中，只有30個(gè)可負(fù)擔(dān)得起且可獲得的住房單元。2017年國(guó)家低收入住房聯(lián)盟調(diào)查顯示，美國(guó)最貧困的家庭繼續(xù)面臨可負(fù)擔(dān)和可獲得的出租住房的短缺，全國(guó)范圍內(nèi)缺少了740萬(wàn)套極低收入家庭可負(fù)擔(dān)和可獲得的租賃住房，每個(gè)州和每個(gè)主要城市地區(qū)都面臨著極低收入家庭可負(fù)擔(dān)和可獲得的租賃住房的短缺，與其他收入群體相比，他們的住房負(fù)擔(dān)更重。

2.居住流動(dòng)與貧困分散。是否擴(kuò)展貧困及有色群體聚居地區(qū)以外的區(qū)域居住選擇是公共租賃住房補(bǔ)貼券政策的評(píng)估內(nèi)容之一。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究結(jié)果表明，公共租賃住房貨幣化補(bǔ)貼對(duì)貧困分散效果較為顯著，但促進(jìn)種族融合作用極其有限。但有研究指出，隨著租賃住房市場(chǎng)的回暖和大量公共住房的拆毀，租賃住房補(bǔ)貼可能導(dǎo)致貧困再集中。迄今為止，租房券計(jì)劃在實(shí)施上不如政策設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)想的靈活，部分重新安置的居民正在遷往貧困和種族隔離的社區(qū)。

五、小結(jié)與啟示

綜合以上分析可知，首先，作為近數(shù)十年來(lái)美國(guó)最主要的住房保障方式，租房券實(shí)施效果與政策設(shè)計(jì)目標(biāo)有所偏離，其偏離程度主要取決于當(dāng)?shù)刈》孔赓U市場(chǎng)的供求緊張程度。其次，政策設(shè)計(jì)中應(yīng)充分考慮受補(bǔ)貼用戶的居住流動(dòng)原因，若將市場(chǎng)參與者的行動(dòng)排除在外，政府措施通常不能帶來(lái)其預(yù)期的效果。低收入家庭根據(jù)非正式人際互助網(wǎng)絡(luò)而不是社區(qū)環(huán)境作出遷居決定。事實(shí)上，即使以社區(qū)環(huán)境為遷居動(dòng)因，受補(bǔ)貼用戶的居住流動(dòng)也受制于適宜社區(qū)的搜尋成本。最后，租房券能夠緩解低收入家庭租金負(fù)擔(dān)，但租房券本身并不能創(chuàng)造更多的適宜住房供給與設(shè)施便利的社區(qū)，僅以滿足流動(dòng)性為目標(biāo)的市場(chǎng)化住房戰(zhàn)略，不會(huì)顯著改變極端低收入家庭的經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)地位。由貧困分散到貧困消除，需要增加保障性住房供給，并出臺(tái)更多的就業(yè)與教育等支持性住房干預(yù)措施。