三月上旬，第十三屆全國人大第二次會議和全國政協(xié)十三屆第二次會議在北京隆重召開。全國人大代表、政協(xié)委員齊聚首都，共商國是。近兩年，在“房住不炒”的大基調下，房地產業(yè)如何深化改革，如何與國民經濟更進一步協(xié)調發(fā)展，房地產市場健康發(fā)展長效機制如何盡快建立完善，都是全國人大代表、政協(xié)委員所關注的問題。

一、推進新型城鎮(zhèn)化進程中的房地產業(yè)發(fā)展

每年的政府工作報告都涉及房地產業(yè)發(fā)展，雖然表述基本上是指導性和綱領性的，但揭示了這一年房地產行業(yè)發(fā)展的動向和趨勢，因此格外受人關注。從今年政府工作報告的內容上來看，報告提出：“更好解決住房問題，落實城市主體責任，改革和完善住房市場體系和保障體系，促進房地產市場平穩(wěn)發(fā)展?！薄袄^續(xù)推進保障性住房建設和棚戶區(qū)改造，保障困難群眾基本居住需求。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力改造提升。”在深化財稅金融體制改革的部分提出了“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進房地產稅立法”。政府工作報告沒列一個章節(jié)專門講述房地產，而是將房地產的相關內容放到城鎮(zhèn)化的章節(jié)之下，似乎表明，這次政府工作報告將房地產業(yè)作為為新型城鎮(zhèn)化建設服務的一個產業(yè)，將之擺放到適當?shù)奈恢蒙稀?/p>

政府工作報告提到“深入推進新型城鎮(zhèn)化”，代表和委員非常關注。不少代表和委員表示，新型城鎮(zhèn)化并不是城市版圖的擴張，而是城市的更新，包括城市老舊小區(qū)的升級，實際上是賦予城鎮(zhèn)化一個新的內容，更多從人的角度來謀劃城鎮(zhèn)化。據(jù)統(tǒng)計，2018年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，分別比上一年提升了1.06和1.02個百分點，已經非常接近《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中提出的2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右的目標。未來兩年，中國城鎮(zhèn)化速度依然會加快。

政府工作報告提到“堅持以中心城市引領城市群發(fā)展”，代表和委員高度關注。不少代表和委員認為，中心城市和城市群發(fā)展就類似“內核和圈層”的概念，預計中心城市的后續(xù)發(fā)展會有較多的機會，尤其是一些中西部的

中心城市，會有較好的發(fā)展導向，能發(fā)揮更好的輻射效應，預計一些城市群中的中小城市后續(xù)會有較好的發(fā)展機會，這是樓市發(fā)展的一個重要方向，尤其是類似武漢、鄭州、西安、沈陽等城市，周邊的中小城市發(fā)展機會將明顯增多。不少代表和委員認為，經濟發(fā)展與城市發(fā)展的趨勢必然是大城市圈發(fā)展，從房地產角度看，過去的三年，這些區(qū)域都已經建立了初步的房地產市場調控協(xié)同機制，最典型的北京與周圍的環(huán)京地區(qū)，基本實現(xiàn)了房地產市場調控的協(xié)同發(fā)展。未來房地產市場發(fā)展的核心區(qū)域必然是這些熱點城市，圍繞這些城市的核心城市圈、城市群也是經濟發(fā)展、人口流入的核心區(qū)域。一些代表和委員認為，從房地產角度來講，一些資源配套、人口、教育、產業(yè)也會在中心城市集聚，開發(fā)企業(yè)會把主要精力放在國家中心城市和區(qū)域中心城市，這樣才能為企業(yè)創(chuàng)造更多的業(yè)績。此外，一旦核心城市地位得到確認之后，它們的基礎設施配套和產業(yè)資源也會與之形成聯(lián)動。

政府工作報告提到“抓好農業(yè)轉移人口落戶，推動城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋常住人口”，代表和委員非常關注。他們認為，這有助于降低人口導入的門檻和加快市民化的進程，有利于更好實現(xiàn)2020年城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標。隨著大多數(shù)城市放開放寬落戶限制，許多中小城市基本實現(xiàn)落戶零門檻，農業(yè)轉移人口市民化制度性通道全面打通，會促使中國城鎮(zhèn)化速度加快，預計2019年通過落戶政策而帶動的購房消費需求會繼續(xù)上升。

二、“穩(wěn)”是2019年房地產市場的主基調

經過2018年的密集調控，在限購、限價、限貸、限商、限售等多重限制下，房地產市場逐漸“退燒”，并步入理性發(fā)展軌道。正如住房和城鄉(xiāng)建設部部長王蒙徽所說，房地產市場總體保持平穩(wěn)運行態(tài)勢，市場預期發(fā)生積極變化，主要體現(xiàn)在三個方面：一是住房的成交面積增速放緩；二是住房成交價格總體平穩(wěn)；三是住房市場預期逐漸趨于理性。

李克強總理在政府工作報告中通過“房地產稅”“新型城鎮(zhèn)化”“棚戶區(qū)改造”“群眾住房問題”等關鍵詞，勾勒出2019年及未來房地產市場的發(fā)展趨勢，表明“穩(wěn)”將成為未來各地樓市調控政策的主基調。李克強總理在政府工作報告中提出“落實城市主體責任”的要求，與2018年中央經濟工作會議提出的“因城施策、分類指導，夯實城市政府主體責任”緊密呼應。對此，全國政協(xié)委員、房天下董事長莫天全認為，政府工作報告所提到的城市主體責任，其內容核心是此前全國住房和城鄉(xiāng)建設工作會議提到的穩(wěn)地價、穩(wěn)房價和穩(wěn)預期。房地產市場的穩(wěn)定，其實是雙向調節(jié)，大漲肯定不是穩(wěn)定，而暴跌也同樣不是穩(wěn)定。他進一步指出，“穩(wěn)樓市”才能創(chuàng)造有質量的增長，過度強調增長，并不利于房地產市場的整體健康與平穩(wěn)發(fā)展?！耙虺鞘┎摺本褪歉鶕?jù)城市自身的特點開展有針對性的微調，以保證樓市健康穩(wěn)定增長，其核心在于調控需要結合不同城市的房地產市場特點，不同城市在調控角度、調控方式以及調控力度等方面存在差別。全國人大代表、禹洲集團董事局主席林龍安也認為，“因城施策”是讓城市的調控更靈活，有的城市能通過控制房地產價格的過大波動，保證經濟穩(wěn)定，獲取良性發(fā)展，有的城市則可以鼓勵房地產與當?shù)亟洕Y合，促進城市整體發(fā)展?！耙虺鞘┎摺钡淖畲蟪尚е唬褪悄茏尫康禺a逐漸回歸市場規(guī)律，有利于其長期平穩(wěn)發(fā)展。全國人大代表、58同城CEO姚勁波指出，由于夯實城市政府主體責任，地方調控的靈活度會大大增強，不同城市的調控手段會呈現(xiàn)明顯差異。一些城市雖然調控思路已發(fā)生變化，但目標都是一致的，即要促進樓市穩(wěn)定健康發(fā)展，積極落實“房住不炒”的目標。姚勁波還建議，在關注大環(huán)境變化的同時，還要更注意中微觀環(huán)境的變化，即不但要關注短期調控效果，還要結合長效機制考慮對未來的影響，要“應勢而變”。

如何落實“因城施策”和“一城一策”？姚勁波認為，要在堅持“房住不炒”、完善長效機制的基礎上，強化和落實“因城施策”，體現(xiàn)房地產市場調控核心不變。“因城施策”調控的底線是“限購不會徹底放開”。林龍安則指出，在限價體系內，政府仍然需要嚴控漲幅，避免市場的大起大落。調控容易產生的問題，就是對于本地市場趨勢出現(xiàn)“失準”判斷，由此導致調控放松過快或不能及時作出調整，所以需要對本地市場有更準確、敏銳的了解，并且要關注城市之間的傳導效應，以及全國行情的變化。他同時認為，當前一些城市樓市政策的微調，正是“因城施策”和“一城一策”調控思路的具體體現(xiàn)。這是因為不同的區(qū)域、不同的量級、不同的城市，其房地產市場呈現(xiàn)出的特點不盡相同?！耙怀且徊摺备涌茖W實際、實事求是，其意義在于地方政府將獲得更大的調控自主權，根據(jù)自身實際情況進行調控。

針對人們對今年的政府工作報告 “惜字如金”即沒有出現(xiàn)近幾年市場提法最多的“房住不炒”而有所猜測的情況，全國政協(xié)委員、住建部副部長黃艷明確表態(tài)，“房子是用來住的，不是用來炒的”已是一個穩(wěn)定的國家政策，無需年年提。今年的政府工作報告中重點提出“促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展”，而 “穩(wěn)”字將貫穿2019年房地產市場調控的始終，這就意味著將延續(xù)此前政策的穩(wěn)定性。王蒙徽表示，2019年，住建部將繼續(xù)貫徹落實黨中央國務院的決策部署，穩(wěn)妥地實施房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制的工作方案。具體來說，要做到五個堅持：一是堅持住房定位：房子是用來住的，而不是用來炒的；二是堅持完善兩個體系，即住房市場體系和住房保障體系；三是堅持落實城市的主體責任，因城施策，分類指導，不斷完善市場的監(jiān)測預警和考核評價機制，特別是要把穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期的責任落到實處；四是堅持調結構轉方式，特別是大力培育和發(fā)展住房租賃市場，重點解決新市民的住房問題；五是保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，防止市場大起大落。

三、深化土地制度改革

農村“三塊地”是我國土地制度改革的重要板塊，即農村土地征收、集體經營性建設用地入市以及農村宅基地改革。2015年十二屆全國人大常委會第十三次會議通過有關決定，授權啟動“三塊地”封閉試點，兩年多來取得了豐富成果。例如：在土地征收制度改革中，研究了如何在合理界定公共利益的基礎上縮小征地范圍，嘗試建立補償安置的前置協(xié)商程序，并提高補償安置水平。在農村宅基地制度改革試點中，試點地區(qū)圍繞保障農民住有所居、建立宅基地有償使用和退出機制、下放宅基地審批權等進行深入探索，一些地區(qū)已經在宅基地所有權、分配資格權和使用權“三權分置”方面進行了一定規(guī)模的實踐。

全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明表示，為了加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，盤活農村閑置土地資源，增加農民的財產性收入，加快農民工市民化進程和農業(yè)現(xiàn)代化進程，必須進一步深化土地制度改革。他認為，我國憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法征收和征用農村集體的土地，并給予補償，但長久以來，一直把國民經濟和社會發(fā)展等同于公共利益，這就使征地范圍幾乎無所不包。按照黨的十八屆三中全會決定精神，農村集體經營性建設用地在符合規(guī)劃的前提下可以入市，這就需要嚴格劃分公共利益的范圍。他建議，既不能簡單地把國民經濟、社會發(fā)展與公共利益需要劃等號，也不能把“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內組織實施成片開發(fā)建設的需要”作為征地理由，因為這兩種情況中都可能包含部分甚至全部非公共利益的因素。

蔡繼明認為，全國農村的集體建設用地總量在19萬平方公里左右，大約是城市建設用地的兩倍多。但在這么大量的集體建設用地中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地大概只占到了14%左右，大約4000多萬畝。即使允許這部分土地入市，仍不足以構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，也不能夠緩解城市建設用地供不應求的狀況。蔡繼明進一步指出，實際上，集體建設用地中超過70%的是農村宅基地。而在農村，雖然允許農房抵押，但不允許宅基地在集體所有制成員之外進行自由轉讓，這就成了阻礙農村住房財產權抵押的最大障礙。

蔡繼明認為，應當賦予農村宅基地使用權完整的用益物權。改革開發(fā)40年來，2，8億農民工進城，宅基地出現(xiàn)了大量閑置。有關數(shù)據(jù)顯示，農村目前有3000多萬畝宅基地是閑置的，這已經超出了城市已有住宅用地的面積總和。那么大量的閑置農村宅基地，為什么不能有效地利用起來？應當賦予農村宅基地使用權完整的用益物權，可用于抵押、擔保，并可以在集體經濟組織內部和外部出租、轉讓。根據(jù)現(xiàn)行《物權法》第四十條“所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權”，農村集體土地所有者可以在其宅基地上設立用益物權和擔保權。只要產權能夠明確界定，尤其是不對它的流轉范圍加以限制，它的房屋所有權宅基地使用權與城市的房屋所有權、城市宅基地使用權之間的關系，應該是一樣的：城市住宅（連同宅基地）可以出租、轉讓、抵押，農村的住宅（連同宅基地）也同樣可以出租、轉讓、抵押。

若通過增減掛鉤使這些閑置的宅基地轉換成城市建設用地，不僅可以大幅度降低房地產價格，降低農民工進城落戶的門檻，而且有助于增加農民的財產性收入。同時，通過廉租房、保障房、降低房價等多種方式，使更多的農民不僅能夠進城務工，而且能夠在城市落戶，加快農民工的市民化，這是拉動城市消費需求的重要途徑之一。此外，通過土地制度改革，消除阻礙農村土地流轉的制度藩籬，從而達到規(guī)模經濟的水平，務農成本就會大大降低，務農收入就會增加，就能振興鄉(xiāng)村，為實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

四、穩(wěn)步推進房地產稅改革

在全國兩會上，如何進一步加快房地產長效機制的建立受到廣泛關注，而房地產稅作為房地產長效機制的重要內容，無疑撥動著千萬人的心弦。栗戰(zhàn)書委員長在全國人大常委會工作報告中指出，集中力量落實好黨中央確立的重大立法事項，包括審議民法典，制定房地產稅法等。李克強總理在政府工作報告中也表示，健全地方稅體系，穩(wěn)步推進房地產稅立法。全國兩會同時明確了立法調研和起草等基本工作，這也為推進房地產稅立法提供了明確的路徑和思路。

房地產業(yè)內專家指出，從定義上講，房地產稅是一個綜合性概念，一切與房地產經濟運行過程有直接關系的稅都屬于房地產稅，但列入立法計劃的房地產稅，是一個專有名稱，是房屋持有環(huán)節(jié)的稅種，雖略近于原來的“房產稅”，但涵義應有所擴大，征收標準更復雜。委員們表示，房地產稅作為未來房地產行業(yè)的重要稅種，涉及持有環(huán)節(jié)，對價格、成交量會有影響，是房地產長效機制的一部分，不但有利于從根本上解決“土地財政”問題，并且可以保障房地產市場平穩(wěn)運行。未來稅收制度結合土地制度、住房制度、金融制度等多種長效機制將對房地產投資的預期產生較大影響，對推動“房住不炒”、促進房地產市場長期健康發(fā)展是必要的。

這次全國兩會對房地產稅改革的表述，首先是體現(xiàn)了當前房地產稅法推進中穩(wěn)妥、嚴謹?shù)乃悸?，即按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施。其次是作為基礎的不動產信息聯(lián)網(wǎng)登記和房價的動態(tài)評估體系，仍然是房地產稅落地的一大技術難題。中央對于房地產稅“充分授權”和“因城施策”的表述，意味著中央更多是解決這一稅種的法理問題，在具體征收細則上會給地方政府充分的權限，使其能夠選擇具體開征時間、適用稅率、征收對象等要素。全國政協(xié)委員、房天下董事長莫天全認為，房產稅推出的時間節(jié)點，值得謹慎考慮和把握。建議稅務部門在經濟形勢比較好、經濟上行而房地產市場勢頭也比較好的時候，找準時機推出房地產稅。在目前經濟下行壓力較大，同時兼顧去杠桿、供給側結構性改革的關鍵時候，仍需持續(xù)提振市場信心，所有對國民信心和經濟發(fā)展可能產生負面影響的政策都應暫緩出臺。對此，全國人大財政經濟委員會副主任委員烏日圖表示，房地產稅法由全國人大常委會預算工作委員會會同財政部組織起草，目前，相關部門正在完善法律草案，著手重要問題的論證，待條件成熟時，會提請全國人大常委會初次審議。