□ 涂永前 高雅琪

一、 研究背景

西方公共管理理論認(rèn)為，公共服務(wù)部門績效的監(jiān)管與測量有利于完善部門預(yù)算編制，合理分配部門資源，促進(jìn)項目運作透明化，提高公共服務(wù)部門的公信力。在公共服務(wù)部門建立績效導(dǎo)向的組織文化，可以達(dá)到評估、控制、預(yù)算規(guī)劃、激勵、宣傳、表彰、反思與提高的管理目標(biāo)，最終達(dá)到提高組織整體績效的目的。[1]而政府的績效考核與管理必須通過細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化，最終體現(xiàn)在每一個部門和公務(wù)員上。

（一）美國聯(lián)邦高級公務(wù)員的績效管理

美國聯(lián)邦政府高級公務(wù)員（Senior Executive Service，SES）是政府實行公共服務(wù)改革的推動力量，通過發(fā)揮其特有的管理與領(lǐng)導(dǎo)職能提高公共服務(wù)部門的績效。[2]該制度肇始于1978年《公務(wù)員改革法》（Civil Service Reform Act），包括原行政系列（GS）中15級職等之上的三個職等（GS-16、17、18）。高級公務(wù)員不僅是政策制定與實施間的溝通橋梁，其橫向調(diào)動還可協(xié)調(diào)各部門間的行動，有利于提高聯(lián)邦政府各部門的凝聚力，塑造政府的全局觀念，是公共服務(wù)改革的持續(xù)動力。[3]正是由于該群體身份與職能的獨特性，所以其績效考核與評價的措施與普通公務(wù)員是分離的。

聯(lián)邦政府高級公務(wù)員績效考核制度（Senior Executive Service Performance Management System）由美國人事管理總署（Office of Personnel Management）和美國行政管理和預(yù)算局（Office of Management and Budget）于2012年共同制定，規(guī)定在績效考核制度的指導(dǎo)下，聯(lián)邦政府各部門可以獨立建立績效標(biāo)準(zhǔn)，以顧客導(dǎo)向為基礎(chǔ)，進(jìn)行客觀、透明和嚴(yán)格的績效評價。根據(jù)美國人事管理總署所建立的人力資本評價與責(zé)任系統(tǒng)（Human Capital Assessment and Accountability Framework，HCAAF）規(guī)定，戰(zhàn)略錨定、領(lǐng)導(dǎo)力與知識管理、結(jié)果導(dǎo)向、實行問責(zé)是聯(lián)邦政府部門績效考核的基本原則。[4]

在此基礎(chǔ)上建立起的美國聯(lián)邦高級公務(wù)員績效評價的政策系統(tǒng)和運行流程折射出高級公務(wù)員績效管理的基本思想：在部門中營造 “績效文化”（performance-based culture）的氛圍，通過認(rèn)可與獎勵參評者的績效表現(xiàn)，進(jìn)一步提高個人與部門的績效；通過匹配參評者的績效表現(xiàn)與行政資格核心要素（executive core qualifications）建立結(jié)果導(dǎo)向的考核標(biāo)準(zhǔn)；促使參評者規(guī)劃與監(jiān)督下屬的績效目標(biāo)；通過組織任務(wù)完成情況、顧客評價、雇員評價等方式全方位考核參評者的績效表現(xiàn)；科學(xué)運用評估結(jié)果確定參評者的薪酬等級、晉升機(jī)會、職業(yè)發(fā)展等人事決策；對被認(rèn)可為部門績效做出突出貢獻(xiàn)的參評者實行最高等級的薪酬獎勵等；[5]美國聯(lián)邦政府高級公務(wù)員制度自建立以來，配合了行政改革，推動了政府工作效能和公共服務(wù)質(zhì)量的不斷提升，[6]其績效考核制度也非常值得我們關(guān)注。

（二）我國公務(wù)員績效考核的發(fā)展

我國公務(wù)員績效考核制度已經(jīng)初步建立，并且在實踐中不斷完善，然而公務(wù)員績效管理與考核工作仍然存在一系列問題。2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，明確提出為適應(yīng)新時代新任務(wù)新要求，要充分發(fā)揮干部考核評價的激勵鞭策作用，完善干部考核評價機(jī)制。[7]我國公務(wù)員績效考核制度本身存在著起步晚、經(jīng)驗少、受傳統(tǒng)官僚體制束縛等內(nèi)在局限性。[8]受此影響，公務(wù)員績效管理制度化建設(shè)相對滯后，[9]在制度設(shè)計與實踐的過程中，存在著考核指標(biāo)體系籠統(tǒng)且量化程度低、[10]考核結(jié)果主觀性強、[11]激勵功能弱化[12]等種種問題。

科學(xué)的績效分析框架是人事管理體系的基礎(chǔ)。近年來公務(wù)員績效考核體系在全國各地不斷試點創(chuàng)新，平衡記分卡等科學(xué)管理的考核形式也得到運用，[13]然而我國公務(wù)員績效考核制度的固有問題仍舊存在。高級公務(wù)員是公務(wù)員隊伍中的重要組成部分，肩負(fù)政策的制定與執(zhí)行、工作指導(dǎo)、監(jiān)督下屬等職責(zé)，是政府機(jī)構(gòu)得以高效運轉(zhuǎn)的強勁支持力量，[14]因而如何科學(xué)有效地對其實行績效考核從而收到激勵效果，是公務(wù)員績效管理的重大課題。雖然我國公務(wù)員制度中并無直接對應(yīng)高級公務(wù)員的職等，但我國公務(wù)員績效考核制度中有著考察這部分干部的依據(jù)。中央組織部2009年制定的《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）適用于縣級以上黨政工作部門、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)以及其他直屬機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子任期考察、領(lǐng)導(dǎo)干部個別提拔任職考察，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方法與此相似。雖然文件頒布至今已十年，但其仍不失為績效考核的綱領(lǐng)性文件，具有相當(dāng)重要的參考價值，本研究正是以此為藍(lán)本進(jìn)行分析。

（三）相關(guān)研究狀況

中外公務(wù)員制度比較研究一直是學(xué)界關(guān)注的話題，大部分研究都是從公務(wù)員制度的整體出發(fā)，結(jié)論較為籠統(tǒng)，同質(zhì)性較強；此類研究一般選擇英、美、德、日等若干發(fā)達(dá)國家整體作為參照，忽視了參照國家內(nèi)部的多樣性；高級公務(wù)員這個職業(yè)群體也因其職等與身份的特殊性鮮有關(guān)注。近年來，中美公務(wù)員績效考核制度的比較研究受到少數(shù)學(xué)者的關(guān)注，取得了一些進(jìn)展。田蘊祥將美國公務(wù)員的績效考核制度置于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的體系中，從人力資源管理改革的角度總結(jié)了改革我國公務(wù)員體系、提升全球競爭力的宏觀經(jīng)驗。[15]徐芳芳、劉旭濤介紹了美國公務(wù)員的績效激勵機(jī)制，指出美國公務(wù)員的績效評價作為內(nèi)化為公務(wù)員管理的一部分，所秉承的重視結(jié)果與責(zé)任、資源投入與業(yè)績相聯(lián)系、目標(biāo)可衡量性等特點。[16]方振邦、侯純輝等人系統(tǒng)地梳理了美國聯(lián)邦政府高級公務(wù)員基本情況以及績效考核制度的內(nèi)容。[17]然而，相關(guān)研究主要停留在引入、介紹與闡述的層面，從制度細(xì)節(jié)、從微觀的政策角度對比研究中外高級公務(wù)員績效考核制度的研究較少。我國行政體制改革雖然不斷深化，但行政績效管理制度仍處于探索階段，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機(jī)制歷時尚短、難抓落實。吸收美國高級公務(wù)員績效考核體系的基本經(jīng)驗，把握好我國公務(wù)員制度創(chuàng)新的取向，有利于建設(shè)規(guī)范化、現(xiàn)代化的高級公務(wù)員隊伍，提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行政能力和效率，達(dá)成政府的績效目標(biāo)。

二、績效考核指標(biāo)的分析

在深入制度考察前，必須明確中美高級公務(wù)員績效考核體系的適用范圍，這也是二者具有對比可行性的前提。對比二者適用范圍，美國聯(lián)邦政府高級公務(wù)員的績效考核制度適用于職等較高的公務(wù)員，我國《辦法》中規(guī)定的適用級別和職務(wù)雖然跨度、彈性較大，但在原則上包括與美國職等序列相對應(yīng)的級別，因而二者在適用范圍上具有對比研究的可行性。

有效的績效管理系統(tǒng)需要做到：有效區(qū)分考核等級與對應(yīng)的激勵；明確、詳盡、客觀、及時進(jìn)行績效結(jié)果反饋；合理解決不良績效；建立保障管理系統(tǒng)合理運行的監(jiān)督機(jī)制；定期核查確認(rèn)系統(tǒng)的公信力，獲得參評者對勝任能力、定級程序的認(rèn)可。[18]其中，績效考核等級的確認(rèn)無疑是未來一切評定的基礎(chǔ)，而科學(xué)地運用績效評估指標(biāo)與方法是合理確定考核等級的前提。績效考核內(nèi)容的制定、績效評價方法的選擇是績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行工具，也是績效目標(biāo)操作的核心步驟，在績效管理的流程中具有重要地位。

（一）美國高級公務(wù)員的考核指標(biāo)

績效考核內(nèi)容與指標(biāo)是難以割裂的，績效指標(biāo)是對考核內(nèi)容的類別化和具體化?？冃е笜?biāo)建立在績效目標(biāo)基礎(chǔ)上，是對目標(biāo)考核內(nèi)容的測量或評價?？冃е笜?biāo)一般可分為特質(zhì)指標(biāo)、行為指標(biāo)與績效指標(biāo)三大類。[19]在2012年的績效考核系統(tǒng)中，美國聯(lián)邦政府高級公務(wù)員的績效考核內(nèi)容被劃分為五項行政資格核心要素（executive core qualifications），五項要素相互依賴，其均衡發(fā)展是高績效的必要條件；又在每項之下分別設(shè)置了若干操作性能力指標(biāo)（competencies）進(jìn)行要素的詮釋。[20]該指標(biāo)體系的具體內(nèi)容見表1：

在遵循基本行政資格要素的制度設(shè)計下，各聯(lián)邦部門有權(quán)結(jié)合部門事務(wù)的特殊性，自行制定本部門高級公務(wù)員具體的績效要求,將寬泛的行政資格核心要素操作化為各聯(lián)邦部門高級公務(wù)員具體的績效要求。這時需要遵循SMART-Q的分析框架，清晰化、量化、匹配部門目標(biāo)、注重實效、建立時間框架、追求質(zhì)量（Specific, Measurable, Aligned, Realistic, Timeframe, Quality）。[21]在操作時，應(yīng)當(dāng)參考組織的戰(zhàn)略計劃，在參評者的工作范疇內(nèi)闡明工作復(fù)雜度，注重任務(wù)的完成情況，形成結(jié)果導(dǎo)向意識，關(guān)注具體的工作成果，使結(jié)果反映多方預(yù)期。[22]

表1 美國聯(lián)邦公務(wù)員行政資格要素（executive core qualifications）與能力指標(biāo)（competencies）

此外，考核系統(tǒng)還規(guī)定了每個要素權(quán)重不得低于5%、結(jié)果驅(qū)動要素所占比重最大且不得低于20%等兩項對資格要素考核進(jìn)行權(quán)重分配的原則，[23]方便在具體考核方法中將績效表現(xiàn)折合成分?jǐn)?shù)，計算確定績效等級。

（二）我國領(lǐng)導(dǎo)干部考核的指標(biāo)

我國黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部民主測評一般在述職述廉的基礎(chǔ)上進(jìn)行，按照德、能、勤、績、廉五個類別設(shè)置測評內(nèi)容和評價要點。[24]具體的指標(biāo)見表2。

表2 黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部民主測評、個別談話評價要點

相關(guān)文件詮釋了這五個類別的參考權(quán)重。2009年10月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）指出，建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的干部考核評價機(jī)制，要堅持“德才兼?zhèn)?、以德為先，始終把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位”的原則，完善考核內(nèi)容時要“充分體現(xiàn)把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，堅持以黨性作為德的核心內(nèi)容，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部思想政治素質(zhì)的考核”。[25]中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核指標(biāo)從以上五個角度出發(fā)，較全面地反映了對公務(wù)人員能力與素質(zhì)的基本要求，基本建立起我國領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核內(nèi)容的框架。

（三）中美考核指標(biāo)的比較

對比中美高級公務(wù)員績效考核的內(nèi)容和指標(biāo)，可以看出兩國在考核內(nèi)容設(shè)計方面的不同文化認(rèn)知。

1.客戶理念

在美國高級公務(wù)員 “結(jié)果驅(qū)動”（result driven）這一行政資格核心要素下，設(shè)置了“客戶服務(wù)”（customer service）這一指標(biāo)，“預(yù)測并滿足內(nèi)部和外部客戶的需求，提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)；致力于持續(xù)改進(jìn)”。中國績效考核的指標(biāo)中與之對應(yīng)的概念是“勤”中的“聯(lián)系群眾”和“績”中的“解決群眾關(guān)心的疑難問題”，在實際工作中，服務(wù)對象可以包括行業(yè)（系統(tǒng)）下級部門代表、服務(wù)部門、管理監(jiān)督和執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門的直接聯(lián)系對象，本部門干部群眾代表等，而在責(zé)任范圍內(nèi)，服務(wù)對象還可以包括決策的受眾、政務(wù)服務(wù)的對象等。根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)和決策影響范圍明確領(lǐng)導(dǎo)干部的工作服務(wù)對象，能更好規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)服務(wù)范圍，提高服務(wù)對象的針對性。

2.創(chuàng)新意識

中國績效考核在“能”中有 “創(chuàng)新意識”這一描述，但沒有細(xì)化描述。美國績效考核的指標(biāo)對創(chuàng)新的界定標(biāo)準(zhǔn)為，在“領(lǐng)導(dǎo)變革”（leading changes）要素下有“靈活性”（flexibility）指標(biāo)，“對新信息保持開放;迅速適應(yīng)新的信息、變化的條件或障礙”，這是對創(chuàng)新意識的重視；有“創(chuàng)新與創(chuàng)造力”（creativity and innovation）指標(biāo)，強調(diào)“引入對現(xiàn)狀的新見解;質(zhì)疑常規(guī)方法；鼓勵新的想法和創(chuàng)新；設(shè)計和實施新的或尖端的計劃”，這是對創(chuàng)新行動的規(guī)定；在“結(jié)果驅(qū)動”要素中有“企業(yè)家精神”（entrepreneurship）指標(biāo)，“發(fā)現(xiàn)新的機(jī)會使組織獲得未來的成功；通過開發(fā)或改進(jìn)產(chǎn)品或服務(wù)來構(gòu)建組織，計算風(fēng)險來實現(xiàn)組織目標(biāo)”，這首先是對創(chuàng)新實效的要求，其次意識到創(chuàng)新所帶來的風(fēng)險管理的必要性?？冃Э己酥小皠?chuàng)新意識”這一指標(biāo)需要從思想準(zhǔn)備、行動標(biāo)準(zhǔn)和創(chuàng)新結(jié)果三個層面進(jìn)行深化，保障干部大膽建言，將創(chuàng)新結(jié)果服務(wù)改革實踐。

3.風(fēng)險管理

有創(chuàng)新必然會有風(fēng)險。美國績效指標(biāo)重視對壓力和風(fēng)險的管理。在“結(jié)果驅(qū)動”要素中第一個指標(biāo)即是“責(zé)任制”（accountability），“對可衡量的績效目標(biāo)、及時和高效地負(fù)責(zé)，確定目標(biāo)，設(shè)定優(yōu)先級并委派工作，承擔(dān)錯誤，遵守既定規(guī)則”，在強調(diào)工作產(chǎn)出實效的同時也強調(diào)對風(fēng)險與失誤的承擔(dān)，并將這一任務(wù)也視為工作結(jié)果的一部分；在“領(lǐng)導(dǎo)變革”要素中有“彈性”（resilience）指標(biāo)，“有效地處理壓力;即使在逆境中也保持樂觀和持久，從挫折中迅速恢復(fù)”，強調(diào)面臨改革阻力時的抗壓能力和風(fēng)險的承受能力。近年來，中國黨政干部的管理也提出了建立容錯糾錯機(jī)制，為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新制度提供保障。因此，有必要在績效考核指標(biāo)體系中引入容錯糾錯機(jī)制，著力營造勇于擔(dān)當(dāng)、敢于作為的良好環(huán)境。

4.綜合統(tǒng)籌能力

在中國績效考核的“績”中有“基礎(chǔ)工作”指標(biāo)，主要職責(zé)在于“制度建設(shè)，抓基礎(chǔ)性、長效性工作的成效”。美國績效指標(biāo)中專設(shè)了“運營管理”（business acumen）要素，又在其中設(shè)置了“財務(wù)管理”（financial management）、“人力資本管理”（human capital management）和“技術(shù)管理”（technology management）三項指標(biāo)，具體規(guī)定了部門運行所依賴的基礎(chǔ)性事務(wù)的內(nèi)容，進(jìn)一步明確了高級公務(wù)員的工作職責(zé)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及領(lǐng)導(dǎo)班子是決策和管理的中樞系統(tǒng)，需要對于整個單位的正常運行負(fù)責(zé)，因此有必要在績效考核的標(biāo)準(zhǔn)上細(xì)化基礎(chǔ)工作的內(nèi)容和落實方向。

5.大局意識

在對中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部德行的要求中，“大局意識”強調(diào)要“圍繞中心，服務(wù)大局，團(tuán)結(jié)協(xié)作”。在美國績效考核中，關(guān)于大局意識也有直接相關(guān)的對應(yīng)，一是在“領(lǐng)導(dǎo)變革”要素下有“外部意識”（external awareness）指標(biāo)，“及時了解利益相關(guān)者的觀點、國家和國際政策和趨勢、組織對外部環(huán)境的影響”；二是在“建立聯(lián)盟”（building coalitions）要素下設(shè)“合作”（partnering）、“政治頭腦”（political savvy）和“影響/談判”（influencing/negotiating）三個指標(biāo)，主要強調(diào)達(dá)成與其他部門的合作，建立共同戰(zhàn)略，認(rèn)識部門內(nèi)部和外部的勢力并采取行動。

6.領(lǐng)導(dǎo)力的管理

在美國績效考核中專設(shè)了“領(lǐng)導(dǎo)下屬”（leading people）指標(biāo)，設(shè)置了“沖突管理”（conflict management）、“多樣性管理”（leveraging diversity）、“培養(yǎng)下屬”（developing others）和“團(tuán)隊建設(shè)”（team building）四個領(lǐng)導(dǎo)力目標(biāo)。中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核的領(lǐng)導(dǎo)力要求也成為考核內(nèi)容的一部分，在能力要求中，包括了溝通協(xié)調(diào)、組織動員和處置突發(fā)事件等要求。

另外，通過指標(biāo)的對比，我們還看出兩國在權(quán)重分配上的差異，這些差異折射出兩種公務(wù)員制度的運行基礎(chǔ)與價值取向。在內(nèi)容上，中國領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核的內(nèi)容中，黨性修養(yǎng)、道德品質(zhì)、堅持原則、精神狀態(tài)等指標(biāo)占有很大比重，體現(xiàn)了鮮明的特質(zhì)指標(biāo)特色，而美國聯(lián)邦政府高級公務(wù)員考核的能力、績效指標(biāo)中，出現(xiàn)很多操作性與評價性很強的行動描述，體現(xiàn)其行為指標(biāo)的風(fēng)格。但相較之下美國高級公務(wù)員績效考核的內(nèi)容更容易評估與衡量，在管理實踐中可操作性較強，而中國領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核的內(nèi)容較為模糊，可解釋的空間比較大，在權(quán)重上，美國高級公務(wù)員考核內(nèi)容以結(jié)果導(dǎo)向為最重，相關(guān)的指標(biāo)也以該項最為翔實豐富，這說明美國高級公務(wù)員在兼顧能力、領(lǐng)導(dǎo)力的考核之外，緊緊圍繞工作實績這一核心，而中國領(lǐng)導(dǎo)干部考核更強調(diào)全面素質(zhì)和政治要求。

三、績效考核方法的分析

除了績效考核的內(nèi)容與指標(biāo)，績效評價的方法在績效管理體系中也不容忽視。績效評價方法是組織依據(jù)大量客觀事實和數(shù)據(jù)，按照專門的規(guī)范、程序，遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和特定的指標(biāo)體系，運用科學(xué)的評價方法，按照評價內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)對評價對象的工作能力、工作業(yè)績進(jìn)行定期、不定期的考核和評價，[26]可以使組織監(jiān)督績效情況與績效目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略的契合度，改進(jìn)組織工作流程和方法，也有利于個人及時了解工作中的不足并改進(jìn)績效。

美國聯(lián)邦高級公務(wù)員的績效考核采用行為錨定評估法，它在關(guān)鍵事件的基礎(chǔ)上選擇公務(wù)員的關(guān)鍵工作行為并為其賦值，進(jìn)行等級量化，形成評定量表。在實踐操作層面，考核系統(tǒng)給出跨度為1～5績效等級（見表3），該等級是為每項行政資格要素進(jìn)行評分的對照依據(jù)和最終績效得分的等級參考。評分上級要根據(jù)考核系統(tǒng)所要求的共性指標(biāo)與體現(xiàn)職業(yè)和部門特色的個性指標(biāo)，為被考核者的每一項行政資格要素進(jìn)行打分，并將所得分?jǐn)?shù)乘以該項權(quán)重并加總，將最后所得的分?jǐn)?shù)按規(guī)則轉(zhuǎn)換為相對應(yīng)的考核等級，這就是被考核者初次考核的績效等級。需要注意的是，若被考核者在某一項資格要素上的等級為不稱職，則績效等級無須進(jìn)行各項所得分?jǐn)?shù)加總，直接評定為不稱職。[27]

表3 美國聯(lián)邦政府高級公務(wù)員績效考核評分說明

中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核方法多樣，“堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?，把按照科學(xué)發(fā)展觀要求履行職責(zé)的實際成效作為基本依據(jù)，綜合運用民主推薦、民主測評、民意調(diào)查、個別談話、實績分析、綜合評價等方法，全面客觀準(zhǔn)確地考核評價黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部”，[28]這些考核方法具體體現(xiàn)于年度考核，相關(guān)法規(guī)是中央組織部2009年10月制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》。該辦法規(guī)定，年度考核測評按照提前發(fā)放領(lǐng)導(dǎo)班子工作總結(jié)和干部個人述職報告、召開民主測評會議、參會人員填寫測評表、結(jié)合談話與平時考核形成年度考核意見、上級部門進(jìn)行考核結(jié)果反饋等程序和要求進(jìn)行。[29]該辦法的附表中要求不同關(guān)聯(lián)群體對正副職領(lǐng)導(dǎo)干部分別進(jìn)行打分，實行360°考評。在測評表（表4）中，總體評價意見[A][B][C][D]分別代表優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職，分項評價意見[A][B][C][D]分別代表好、較好、一般、差。這是典型的績效量表評估法。

表4 領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核測評表（正職）

從以上分析可以看出，兩國績效考核方法都與其考核內(nèi)容和指標(biāo)密切相關(guān)。美國聯(lián)邦政府高級公務(wù)員的績效考核由具有考核權(quán)的上級主管和監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行，考核具有權(quán)威性；中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引入民主測評方法，由上級、同級和下級相關(guān)人員進(jìn)行意向評價，視角和內(nèi)容較全面，但存在考核的專業(yè)性不高、主觀性較強的傾向。

四、 結(jié)論與借鑒

從中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與美國高級公務(wù)員績效考核的內(nèi)容與方法的對比中，我們可以看出兩種績效考核的制度基礎(chǔ)與指導(dǎo)思想的區(qū)別。

美國高級公務(wù)員的績效考核制度，乃至美國公務(wù)員體系的績效考核制度建立在理性化的科學(xué)管理（scientific management）思想之上。形式理性化（formal rationality）的思想起源于馬克斯·韋伯。形式理性化是指尋求最優(yōu)方案的途徑與方法被條例、規(guī)章甚至更大的社會結(jié)構(gòu)所規(guī)范。在規(guī)范之上建構(gòu)的科層制（bureaucracy）是形式理性化的社會結(jié)構(gòu)。科層制本身就是一個達(dá)到最優(yōu)目標(biāo)的工具，具有高效、可預(yù)測性、可量化、技術(shù)控制等結(jié)構(gòu)特點，其規(guī)則通過頂層設(shè)計者制度化，并為頂層設(shè)計者所利用以達(dá)到控制的目的。[30]

美國高級公務(wù)員制度自誕生之日起就是實施公共服務(wù)改革的工具，其最終目的是提升聯(lián)邦政府的組織績效；在績效評估中注重實際結(jié)果、任務(wù)完成情況；對行政資格核心要素的考核統(tǒng)一進(jìn)行量化操作、運用行為錨定法判定績效等級等，都是美國高級公務(wù)員制度科學(xué)管理的反映。

在企業(yè)管理的情境下，科學(xué)管理的最終目的是提高效率，追求利潤的最大化。在美國高級公務(wù)員制度中，高級公務(wù)員具有獨特的職等與地位，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦政府重要的職能部門，很少涉及專門化工作，這種身份和工作任務(wù)的特殊性本身就給績效評估帶來難度，加之政府部門的公共性使得個人績效難以與部門戰(zhàn)略與績效有效區(qū)分，如果不利用量化與控制，進(jìn)行各項行為的細(xì)化與評定，很難在高級公務(wù)員內(nèi)部真正建立績效導(dǎo)向的文化，反而會落入績效考核含混不清、公共部門責(zé)任分散的窠臼，最終將危害政府的行政效率。

韋伯指出，制度的理性化通常伴隨著非理性的風(fēng)險，發(fā)展到高級階段的、極端的形式理性會剝奪個人的選擇空間，最優(yōu)選擇也將被同化，基本的人性與選擇的權(quán)利將被制度的鐵籠磨滅與否定。在科層制下，這種磨滅與否定具體體現(xiàn)為高度精細(xì)的勞動分工降低了緊急狀態(tài)的處理效率；盲目追求工作任務(wù)的完成，忽視工作質(zhì)量；自動化的工作程序與技術(shù)控制、異化個人行為等；[31]在最大化追求效率與實績的同時，美國高級公務(wù)員的績效考核制度竭力避免科層制所帶來的種種“去人性化（dehumanizing）”的弊端，在制度剛性中注入可控的制度彈性。高級公務(wù)員的身份本身就是對此類弊端的改造和優(yōu)化，它的出現(xiàn)是聯(lián)邦政府試圖建立政府全局觀念、明確共同目標(biāo)和戰(zhàn)略、推動部門間合作的體現(xiàn)，高級公務(wù)員的橫向流動機(jī)制、政策制定與實施的橋梁作用本身就是在消解科學(xué)管理所帶來的極端量化與精細(xì)分工的弊端。另外，考核制度本身也在量化前提下進(jìn)行了彈性的制度設(shè)計，比如各部門高級公務(wù)員任命的去中心化，部門可根據(jù)人事管理總署的標(biāo)準(zhǔn)自行任命、雇傭或委派高級公務(wù)員；基于職位（position-based）而非基于職業(yè)（careerbased）的選拔程序，部門的高級公務(wù)員并非經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)考試甄選任命，形成固定的職業(yè)價值觀與文化，而是向所有公務(wù)員開放，從所有公務(wù)員中選拔，建立流動、有活力的組織文化；績效審核委員會（performance review boards）”的細(xì)則由各部門自行制定等等。

總的來看，美國高級公務(wù)員的績效考核制度是在運用科學(xué)管理理性化的思想的同時力圖避免韋伯所擔(dān)憂的工作簡單化的缺點，在成熟的量化控制中保持效率與質(zhì)量的平衡。

吸收借鑒別國的制度經(jīng)驗，前提是與本國國情與歷史文化傳統(tǒng)相結(jié)合。[32]在突出我國政治特色、“黨管干部”的前提下，完善我國官員的考核評價體系：一要突出政治標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)政績實效，力戒懶政怠政；二是要把握定性與定量相結(jié)合，細(xì)化量化考核標(biāo)準(zhǔn)， 以求考核結(jié)果的客觀公正，為區(qū)分績效等級提供便利；三是要將績效標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格定級，形成績效結(jié)果的區(qū)分度，以起到對政績優(yōu)異者的激勵與懶政怠政者的警示作用；四是要改進(jìn)績效考核的方法，在發(fā)揚民主測評的綜合評價優(yōu)勢的同時，拓寬政務(wù)公開的渠道，完善民主評議的形式，對領(lǐng)導(dǎo)干部做出公正、客觀的評價；五是要嚴(yán)格落實績效考核的政策，執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定，形成績效導(dǎo)向的組織文化。

政府部門為了追求高績效，達(dá)成具體的績效目標(biāo)，有時需要借鑒企業(yè)人力資源管理的方法，建立起一套以績效目標(biāo)為基礎(chǔ)的、以考核內(nèi)容、考核主體、考核周期、考核方法以及考核結(jié)果應(yīng)用等五項關(guān)鍵決策為分析框架的績效考核體系。在大型企業(yè)中，董事會與董事在決策制定、控制監(jiān)管、提供幫助與建議等方面與高級公務(wù)員的角色十分接近。從宏觀上看，高級公務(wù)員可以借鑒企業(yè)董事會和董事考核的經(jīng)驗：一是在考核指標(biāo)方面，董事會考核的指標(biāo)主要分為組織結(jié)構(gòu)、管理控制、組織活力、風(fēng)險管理與內(nèi)部控制、財政支持等方面；[33]董事考核的指標(biāo)主要有對董事會戰(zhàn)略規(guī)劃的貢獻(xiàn)、領(lǐng)導(dǎo)力、組織承諾、事務(wù)參與、溝通與交際能力、與高級行政人員的關(guān)系等，[34]二者在考核指標(biāo)方面具有相當(dāng)大的差別，可以有效區(qū)分組織績效與個人績效，在進(jìn)行高級公務(wù)員的績效考核時可以借鑒其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部績效與領(lǐng)導(dǎo)班子整體績效考核的分離；二是在考核主體方面，企業(yè)董事會與董事的考核主體并無定式，然而內(nèi)部主體常常會使考核淪為機(jī)械化、形式化，因此外部專家顧問反而更有利于考核過程的獨立透明，[35]因此無論中美高級公務(wù)員的績效考核制度，都要根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)與公開程度，合理設(shè)置考核主體；三是在考核方法上，由于董事會與董事事務(wù)的復(fù)雜性，定性考核反而更容易獲取豐富、客觀的資料，[36]因此在高級公務(wù)員績效考核時，必須酌情衡量定性與定量考核的關(guān)系，既要落實常規(guī)事務(wù)的量化考量，又要保證在緊急事務(wù)與長期運行上設(shè)置一定限度的質(zhì)性考核。

我國公務(wù)員制度要進(jìn)一步完善，如何激勵和管理公務(wù)員隊伍、提高公務(wù)員的工作投入、激發(fā)行政體制的活力是解決好人事問題的突破口，應(yīng)借鑒吸收西方國家新公共管理運動的改革經(jīng)驗，在堅持根本原則和價值取向不變的前提下，由重視程序正確轉(zhuǎn)變?yōu)橥怀鼋Y(jié)果正確，并以強調(diào)實績、突出能力、全面考核、鏈接績效改進(jìn)為指導(dǎo)思想，完善干部考核評價機(jī)制，合理設(shè)置干部考核指標(biāo)，改進(jìn)考核方式方法，增強考核的科學(xué)性、針對性、可操作性，全面樹立起重實干重實績的用人導(dǎo)向，充分發(fā)揮干部考核評價的激勵鞭策作用。[37]

（涂永前 中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院副教授、國家 發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員；高雅琪 中國人民大學(xué) 勞動人事學(xué)院研究助理)