申浩辛 雷喻舒

摘 要 十八大以來，黨和國家相繼出臺(tái)了多種惠農(nóng)、扶貧的領(lǐng)域政策，為保證各項(xiàng)政策的有效落實(shí)，急需進(jìn)一步解決“村官腐敗”問題。因此，深入分析村官腐敗特征并究其原因有著重要意義。本文以廣東省為例，調(diào)查十八大以來查處腐敗村官的基本數(shù)據(jù)，并就典型案例總結(jié)出腐敗現(xiàn)狀及特征，并以此展開論述，多方面分析腐敗原因，旨在以事實(shí)為依據(jù)，對(duì)廣東省反腐工作以及農(nóng)村基層治理提供有益的借鑒和參考。

關(guān)鍵詞 十八大 廣東 村官 腐敗

基金項(xiàng)目：本文系南京郵電大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“十八大以來廣東村官腐敗特征及其原因剖析”（項(xiàng)目編號(hào)：XZD2018172）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：申浩辛，南京郵電大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院2016級(jí)行政管理專業(yè)本科生;雷喻舒，南京郵電大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院2016級(jí)公共事業(yè)管理專業(yè)本科生。

中圖分類號(hào)：D630.9 ???????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.204

一、廣東省村官腐敗現(xiàn)狀分析

（一） 基本數(shù)據(jù)分析

“村官”是指通過村民自治機(jī)制選舉產(chǎn)生，在村內(nèi)擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)或管理職位，行使公共權(quán)力，提供公共服務(wù)的人員。一般村官包括村黨支部（副）書記、村委會(huì)（副）主任、村委會(huì)委員等。在一些村鎮(zhèn)中的會(huì)計(jì)、出納或財(cái)務(wù)崗位人員也被稱為村官。其中，有的村黨支部書記和村委會(huì)主任均由一人擔(dān)任，村官兼任或交叉任職的現(xiàn)象突出。村兩委班子成員的人數(shù)一般由該村的人數(shù)規(guī)?；蚪?jīng)濟(jì)發(fā)展情況決定，規(guī)模較?。ㄒ磺艘韵拢┑拇逡话悴怀^3人，人口較多的村一般不超過5人。但在廣東省，珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村兩委班子成員則會(huì)更多一些，每村大概有5-8名。據(jù)“廣東黨風(fēng)”顯示，截止2014年，廣東省共有村（社區(qū)）2.6萬多個(gè)，村（社區(qū)）干部15萬多人。

廣東省紀(jì)委發(fā)布的信息顯示，黨的十八大以來，廣東各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案51194件，超過前10年立案數(shù)的總和。其中，查處地廳級(jí)干部有480人，是前10年查處人數(shù)的1.6倍。同時(shí)，廣東省重拳整治村官腐敗現(xiàn)象，省紀(jì)委于2015年5月4日印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村基層黨員干部違紀(jì)違法線索集中排查活動(dòng)的意見》，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村基層黨員干部行為的監(jiān)管。僅2017年，廣東省在扶貧領(lǐng)域共查處違紀(jì)違法案件1775起，結(jié)案1348件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分1318人，移送司法機(jī)關(guān)處理140人，失職失責(zé)人員452人，問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部92人。除此之外，廣東省深挖黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”現(xiàn)象，立案查處724人，并給予264人黨紀(jì)政務(wù)處分。嚴(yán)查“小官巨腐，村官‘任性”的工作取得新進(jìn)展。

2018年，廣東省紀(jì)委復(fù)核扶貧領(lǐng)域的腐敗問題，在21個(gè)地級(jí)以上市，每個(gè)市抽查1個(gè)行政村或行政居，共發(fā)現(xiàn)腐敗作風(fēng)問題60個(gè)，給予23人黨紀(jì)或政務(wù)處分。廣東省各地的紀(jì)檢監(jiān)察部門加強(qiáng)了反腐工作的展開。其中，梅州市縣兩級(jí)紀(jì)委在對(duì)12類扶貧資金發(fā)放情況進(jìn)行入戶核查時(shí)，摸排1238條問題線索，收繳違規(guī)資金489.7萬元?；葜菔锌h鎮(zhèn)三級(jí)紀(jì)委對(duì)全市46個(gè)省定貧困村和2.4萬貧困戶進(jìn)行入戶走訪和信息摸底調(diào)查，共發(fā)現(xiàn)問題線索36條，立案13件。省紀(jì)委派駐省委辦公廳、省委宣傳部紀(jì)檢組對(duì)省定貧困村開展訪問調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了61條村干部在扶貧工作中違規(guī)違紀(jì)問題線索。

上述數(shù)字表明，近年來，廣東省的腐敗問題出現(xiàn)了一些新的特征。腐敗行為不僅只發(fā)生在那些有權(quán)有勢(shì)的部門或“高官”身上，而在基層的村官群體中違法違紀(jì)的現(xiàn)象也愈發(fā)突出。這些村干部掌管著農(nóng)村政務(wù)，行使公共權(quán)力，處理的事宜關(guān)乎村民的切身利益，如扶貧政策的落實(shí)、低保金發(fā)放、土地征用、救災(zāi)款物的使用、危房改造等。村民生活水平、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等都與村干部的工作作風(fēng)緊密相連，倘若監(jiān)管有失，就會(huì)存在以權(quán)謀私現(xiàn)象。

（二） 廣東省村官腐敗的基本特征

黨的十八大以來，在廣東省各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的各類違法違紀(jì)案件中：惠農(nóng)補(bǔ)貼類占比 33.76%;土地征收和房屋拆遷改造類占比26.58%;生態(tài)環(huán)境保護(hù)類占比 23.74%;技術(shù)培訓(xùn)等其他類型占比15.92%。通過對(duì)案件及有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行歸類和分析，總結(jié)出村官腐敗主要有以下五個(gè)方面的特征。

1.基層的村官腐敗問題主要集中在村書記、村主任和會(huì)計(jì)三類人群中

自2016 年以來，在廣東省各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處中受到黨政紀(jì)處分的人員中，村支書占比26%;村主任占比17%;會(huì)計(jì)或出納占比29%，這三類人員共計(jì)總占比72%。在這三類人群中，又以有負(fù)責(zé)拆遷征地項(xiàng)目、惠農(nóng)扶貧政策落實(shí)的村干部、不具備專業(yè)財(cái)務(wù)知識(shí)的村會(huì)計(jì)以及長期連任的村支書等尤為突出。

2.違法違紀(jì)的村官黨員占比較大

2016年，茂南區(qū)袂花鎮(zhèn)古張村黨支部書記、村委會(huì)主任吳全在未經(jīng)任何會(huì)議討論和請(qǐng)示報(bào)備有關(guān)部門的情況下，將道路硬化工程包出，之后又違規(guī)挪用9.5萬元扶貧款項(xiàng)。后經(jīng)調(diào)查研究，給予吳全黨內(nèi)警告處分。

在廣東省各級(jí)村委會(huì)、村支部成員中大多數(shù)為中國共產(chǎn)黨黨員，這些黨員多數(shù)在村支部建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展以及各項(xiàng)政策的基層落實(shí)中發(fā)揮過的很大作用。但在社會(huì)會(huì)快速發(fā)展的新時(shí)代、在金錢和權(quán)力的誘惑下沒能守住自己的初心，在利益的博弈中選擇了貪婪與腐敗。在所研究調(diào)查的有關(guān)案例中，違紀(jì)村官中共產(chǎn)黨員占比高達(dá)81.5%。

3.群體性腐敗時(shí)發(fā)

從調(diào)查的基層村官腐敗的典型案例來看，村干部違紀(jì)違法問題一般涉及多個(gè)部門、多層級(jí)人員。一些村的書記、主任、會(huì)計(jì)、出納等多位村干部，相互勾結(jié)、以權(quán)謀私、共同分贓，其違紀(jì)行為帶有較強(qiáng)的群體性特征。如城中村改造項(xiàng)目的審批、撥款及資金的使用和管理等往往關(guān)系到多個(gè)層級(jí)部門，因此在此類案件中，腐敗行為多由村領(lǐng)導(dǎo)帶頭，其副職、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)配合違紀(jì)，并從有利益關(guān)系的企業(yè)中賺取一定的好處費(fèi)，以權(quán)謀私導(dǎo)致腐敗。

4.村官腐敗時(shí)涉黑惡

開展“舉報(bào)涉黑涉惡”專項(xiàng)斗爭(zhēng)開展以來，廣東省各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察委員會(huì)共收到群眾關(guān)于涉黑涉惡腐敗信訪舉報(bào)930件。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)重點(diǎn)查處地方黨委和政府、政法機(jī)關(guān)、職能部門及其工作人員在“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭(zhēng)中態(tài)度消極，不作為、亂作為、失職失責(zé)，因形式主義、官僚作風(fēng)造成嚴(yán)重后果及其不良影響的問題。

5.“小官巨腐”現(xiàn)象嚴(yán)重

研究表明，十八大以來廣東省村官違法違紀(jì)行為多涉及惠民政策的落實(shí)（包括扶貧、低保資金的發(fā)放和使用問題）、土地規(guī)劃與使用（包括利用管理權(quán)尋租、房屋拆遷、工程撥付）等問題。一些村干部與不法村民勾結(jié)，利用職務(wù)便利，用全村集體利益換取個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。

這類案件多涉及眾多村民切身利益，多數(shù)為群體性權(quán)益受損，影響極為惡劣。另外，隨著國家惠農(nóng)扶貧政策的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，各地市對(duì)村鎮(zhèn)發(fā)展的資金支持也不斷增加，近年來村官腐敗案件的涉案金額也在大幅上升。

二、村官腐敗原因闡釋

（一） 主觀原因

1.違紀(jì)村官文化層次普遍偏低

在調(diào)查的廣東省違法違紀(jì)的村級(jí)黨員干部中，初中以下文化學(xué)歷的占78%。部分村官受到的經(jīng)濟(jì)、法律知識(shí)有限，沒有樹立正確的世界觀、價(jià)值觀。因而在改革開放的新時(shí)代、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益沖擊下，一些村干部在誘惑面前物欲膨脹，走上了違法違紀(jì)的道路。還存在一些村官“公私不分”，認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)財(cái)富就是自己的個(gè)人收入，生活、工作、社交講究排場(chǎng)，攀比心理重。有的甚至聯(lián)合他人濫用私權(quán)，將謀利多的項(xiàng)目交給給予好處費(fèi)的人，大肆貪污受賄，給國家經(jīng)濟(jì)造成巨大損失。

2.廉政意識(shí)淡薄

在當(dāng)下黨風(fēng)廉政建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧建設(shè)的實(shí)施階段，部分村干部對(duì)黨的思想精神領(lǐng)略不到位，對(duì)國家政策理解不準(zhǔn)確，錯(cuò)誤認(rèn)為反腐反貪只是各級(jí)紀(jì)委的工作，甚至抱有國家方針在村級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)揮不了太大作用的僥幸心理。他們利用國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境以及對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有利政策，犧牲百姓權(quán)益來換取個(gè)人的政績(jī)考核和經(jīng)濟(jì)財(cái)富。

3.法制觀念不強(qiáng)，意志力薄弱

從全省來看，查處的腐敗村官年齡普遍偏大（大多在50歲及以上），這部分村官年齡大、教育程度偏低。由于農(nóng)村民主法制建設(shè)相對(duì)滯后，不少農(nóng)村對(duì)村干部的法制教育和培訓(xùn)沒有跟上形勢(shì)發(fā)展的需要，使得普法流于形式，法制觀念淡薄。甚至有的農(nóng)村干部自身就是法盲，說話辦事全憑主觀臆斷，不分是非界限，并且隨著國家對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)的投資力度加大，大量的支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目、資金和設(shè)備涌向農(nóng)村，給鄉(xiāng)村干部違紀(jì)違法提供了更多的機(jī)會(huì)和資源。還一些地方疏于普及法律知識(shí)，不少村干部在利益的誘惑面前未能樹立正確的理想信念，對(duì)在職責(zé)履行中沒有廉政意識(shí)，也促使他們走上了違紀(jì)違法的道路。

（二）客觀原因

1.村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織政企不分

就廣東省而言，城中村內(nèi)的企業(yè)性質(zhì)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)濟(jì)組織，其主要形式有股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等。在這種經(jīng)濟(jì)體的新形勢(shì)下，基層政權(quán)也是集體經(jīng)濟(jì)組織，政經(jīng)合一，在行使公共管理權(quán)力的同時(shí)還進(jìn)行著利益的分配工作，容易受到傳統(tǒng)觀念的影響而呈現(xiàn)出政企不分的局面。因此，在針對(duì)城中村進(jìn)行改造的過程中，部分村官既是項(xiàng)目執(zhí)行者，也是項(xiàng)目的受益者。如此復(fù)雜的背景和利益更容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象。

2.監(jiān)管制度不健全

目前，廣東省的大部分村鎮(zhèn)已經(jīng)建立起一套較為完善的村級(jí)管理制度，以此來監(jiān)督和規(guī)范基層干部的工作行為。但監(jiān)督管理機(jī)制在執(zhí)行落實(shí)中仍存在不到位的問題，對(duì)于很多村官來說形同虛設(shè)。在自上而下的監(jiān)督中，村官的審計(jì)和監(jiān)管在很多地方還是“盲區(qū)”，上一級(jí)的監(jiān)督不能完全落實(shí)到基層，村干部權(quán)力運(yùn)行的制衡機(jī)制也不健全。同時(shí)，在自下而上的監(jiān)督中，村務(wù)公開不規(guī)范，群眾監(jiān)督不力，意見反饋渠道受堵。很多村鎮(zhèn)的“留守兒童”“留守老人”問題嚴(yán)重，他們大多對(duì)村務(wù)不了解、不關(guān)心，甚至沒有參與基層村民自治的能力，加之村干部“家長式”作風(fēng)嚴(yán)重，村民代表大會(huì)、“四議兩公開”議事制度落實(shí)不到位，使得村民對(duì)腐敗村官監(jiān)管乏力。也正是由于這些在監(jiān)督管理上漏洞，才給違紀(jì)村官有可乘之機(jī)。

3.“三資”管理不規(guī)范

在我國社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，國家對(duì)“三農(nóng)”問題的重視使得農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)村出現(xiàn)了更多的惠農(nóng)政策和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目，從而導(dǎo)致村干部擁有了更多的權(quán)力并掌握了大量的資金。財(cái)務(wù)工作不明確，集體資金使用和管理不規(guī)范，大額開支不經(jīng)集體研究，村干部一人簽字報(bào)銷的現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)費(fèi)記錄造假，一些村官甚至和財(cái)會(huì)人員聯(lián)合貪污。資產(chǎn)收益、資源對(duì)外出售、項(xiàng)目招標(biāo)制度等機(jī)制不完善，再加上村民委員會(huì)所運(yùn)行的“自我管理、自我監(jiān)督”運(yùn)作模式的現(xiàn)實(shí)條件，在復(fù)雜的社會(huì)背景下，該模式并沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督和審核作用，這也進(jìn)一步導(dǎo)致了腐敗行為的產(chǎn)生。

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