孫蘭

[關(guān)鍵詞]“四個責(zé)任制”;從嚴(yán)治黨;基層黨建

[中圖分類號]D262 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-928X（2019） 03-0051-04

責(zé)任制是政治和公共管理學(xué)的核心概念。歐文·E·休斯指出，責(zé)任制最基本的含義是以其他人或團體名義行動的人要對其他人或團體匯報并對他們承擔(dān)責(zé)任。[1]因此，責(zé)任制體現(xiàn)著權(quán)責(zé)關(guān)系確認、權(quán)力控制以及責(zé)任追究等方面的內(nèi)容。責(zé)任制的目標(biāo)是實現(xiàn)責(zé)任的有效履行。[2]

責(zé)任制的實踐在我國主要集中在四個方面：一是經(jīng)濟領(lǐng)域的責(zé)任制，包括以包產(chǎn)到戶為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理責(zé)任制。二是行政領(lǐng)域的責(zé)任制，如2001年4月，國務(wù)院頒布實施《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》。三是司法領(lǐng)域的責(zé)任制，如黨的十八屆三中全會提出“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)”[3]。四是政黨領(lǐng)域的責(zé)任制，包括2006年中辦印發(fā)了《關(guān)于建立健全地方黨委、部門黨組（黨委）抓基層黨建工作責(zé)任制的意見》，2010年中辦國辦印發(fā)了新的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（實際上，1998年中央就發(fā)布了舊的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定），2015年中辦印發(fā)了《黨委（黨組）意識形態(tài)工作責(zé)任制實施辦法》，2016年底中辦國辦印發(fā)了《黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》。黨的十八大以來，在中央全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局下，黨建工作責(zé)任制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、意識形態(tài)責(zé)任制和法治建設(shè)責(zé)任制在各級黨組織得到了較好的實施與推進。

“以一流黨建促一流開發(fā)”是浦東開發(fā)開放的寶貴經(jīng)驗。[4]政黨領(lǐng)域責(zé)任制方面，浦東新區(qū)于2017年首次創(chuàng)新性地將基層黨建工作責(zé)任制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、意識形態(tài)工作責(zé)任制和法治建設(shè)責(zé)任制作為一個整體聯(lián)動推進，堅持整體抓，強化協(xié)同聯(lián)動。2018年，浦東新區(qū)對“四個責(zé)任制”工作持續(xù)深化?？梢哉f，“四個責(zé)任制”的創(chuàng)新是浦東新區(qū)全面從嚴(yán)治黨、全面依法治區(qū)系統(tǒng)集成的集中體現(xiàn)。

一、浦東新區(qū)“四個責(zé)任制”的現(xiàn)狀分析

為深入了解浦東新區(qū)“四個責(zé)任制”的落實情況，本研究開展了為期2個月的“四個責(zé)任制”落實情況調(diào)研。

（一）研究方法和對象。本次調(diào)研通過點面結(jié)合的方式，做到既突出重點、又全覆蓋無遺漏。具體包含三個方面：一是對浦東新區(qū)“四個責(zé)任制”的四家牽頭部門（區(qū)紀(jì)委、區(qū)委組織部、區(qū)委宣傳部、區(qū)委政法委）分別就落實黨風(fēng)廉政建設(shè)、基層黨建工作、意識形態(tài)工作和法治建設(shè)責(zé)任制面上情況開展調(diào)研;二是綜合考慮覆蓋面和代表性，選取臨港地區(qū)管委會、區(qū)教育局、區(qū)公安分局、區(qū)國資委、區(qū)市場監(jiān)管局、世博地區(qū)管委會、川沙新鎮(zhèn)、南碼頭路街道、張江鎮(zhèn)、康橋鎮(zhèn)10家單位開展實地走訪;三是對全區(qū)101家區(qū)管單位開展問卷調(diào)查，采用分層抽樣，通過問卷星平臺共有效回收問卷921份，其中：主要領(lǐng)導(dǎo)80人，分管領(lǐng)導(dǎo)和中層干部及具體工作人員382人（其中負責(zé)基層黨建工作責(zé)任制136人次、負責(zé)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制162人次、負責(zé)意識形態(tài)工作責(zé)任制89人次、負責(zé)法治建設(shè)責(zé)任制79人次），普通黨員459人。問卷內(nèi)容包含：認知程度、落實情況、督導(dǎo)滿意度、民眾參與度、載體建設(shè)情況、問題與建議等。

（二）浦東新區(qū)落實“四個責(zé)任制”總體情況分析。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，“四個責(zé)任制”總體落實呈現(xiàn)“基層黨建工作責(zé)任制有亮點、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制抓得嚴(yán)、意識形態(tài)工作責(zé)任制守得住、法治建設(shè)責(zé)任制起步穩(wěn)”的良好態(tài)勢。具體來說：

基層黨建工作責(zé)任制方面，積極探索具有特大型城市特點的基層黨建工作新路子，出臺《關(guān)于構(gòu)建浦東新區(qū)城市基層黨建新格局的實施意見》，進一步強化基層基礎(chǔ)?；鶎訂挝唤Y(jié)合自身特點，構(gòu)建一級抓一級的責(zé)任體系，并突出黨建引領(lǐng)作用，有效構(gòu)建城市大黨建格局。例如南碼頭路街道通過“走小區(qū)、進樓道、嘮家常”集中走訪和推進“五大員進社區(qū)”工作，動員各級黨員干部深入一線了解民情，整合資源下沉基層，及時回應(yīng)老百姓急難愁問題;張江鎮(zhèn)圍繞科創(chuàng)中心核心區(qū)和張江科學(xué)城等國家戰(zhàn)略，通過“紅色張江里”微信打造線上黨建陣地，探索形成“關(guān)系在單位、活動在區(qū)域、奉獻在社會”的全區(qū)域黨員線上線下互動參與機制，著力打造區(qū)域黨建共同體。

黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制方面，通過落實黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，重視責(zé)任分工和任務(wù)分解，注重解決突出問題。新區(qū)所有區(qū)管單位黨政領(lǐng)導(dǎo)班子共確定了200多個黨風(fēng)廉政建設(shè)重點責(zé)任項目，班子成員按要求填寫責(zé)任書，確定各自的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任分工。比如臨港管委會通過延續(xù)使用、修訂、新建、廢止等方式進行完善，形成35個資金管理制度，進一步加強和規(guī)范了各單位的全面管理;張江鎮(zhèn)推行派駐紀(jì)檢監(jiān)察專職工作人員到鎮(zhèn)屬公司工作，做到對5個公司全覆蓋并延伸到1個重點村，加強和推進了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的力量和力度。

意識形態(tài)工作責(zé)任制方面，按照“一崗雙責(zé)”的要求，明確各級領(lǐng)導(dǎo)干部的工作職責(zé)，通過完善責(zé)任體系、健全工作格局、聚焦陣地管理、強化考核監(jiān)督，確保區(qū)域意識形態(tài)安全。在弘揚主旋律方面，注重正面宣傳和文化引領(lǐng)。比如浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局開展“我的市監(jiān)夢——奮斗的青春最美麗”系列活動，激發(fā)青年崗位建功的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。加強陣地建設(shè)方面，重視網(wǎng)絡(luò)陣地管理。比如基層單位紛紛推出官方微信公眾號或官方微博。打造特色品牌方面，強化宣傳效果。比如世博地區(qū)管委會對外打造“世博大講堂”文化品牌，為駐區(qū)企業(yè)職工提供文化、政治、經(jīng)濟、法律等方面的知識普及和培訓(xùn)，對內(nèi)堅持“機關(guān)文化一小時”文化講座活動，為管委會職工提供主題教育培訓(xùn)。

法治建設(shè)責(zé)任制方面，法制建設(shè)大格局初步形成。全區(qū)形成了“一個意見、一個決定、一個工作方案”的整體頂層設(shè)計，基本實現(xiàn)了法律顧問村居全覆蓋，鎮(zhèn)級法制機構(gòu)全部掛牌。領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法和普法工作有序開展，行政負責(zé)人出庭應(yīng)訴率大幅提高，行政復(fù)議糾錯率、行政機關(guān)敗訴率大幅下降。

（三）基層對“四個責(zé)任制”的感受度情況研究發(fā)現(xiàn)，基層單位對“四個責(zé)任制”工作方式表示高度認可。問卷調(diào)查顯示，86.3%的基層干部認為，將“四個責(zé)任制”作為一個整體聯(lián)動推進，由過去各個條線分頭布置變成區(qū)委統(tǒng)一部署、統(tǒng)一確定檢查范圍、統(tǒng)一檢查流程、統(tǒng)一結(jié)果運用是最大的亮點。

本研究還對普通黨員（不直接從事“四個責(zé)任制”相關(guān)工作）的活動載體參與度進行了問卷調(diào)查。從高參與到零參與進行了5分制主觀測評。統(tǒng)計過程中，采用分值轉(zhuǎn)換為百分制的方法，針對5分值量表，分別賦予0、25、50、75、100分。問卷結(jié)果表明，普通黨員的總體參與度良好。其中，基層黨建工作的參與度最高（得分在85-94之間），其次是意識形態(tài)工作（得分在84-92之間）、法治建設(shè)（得分在84-86之間）、黨風(fēng)廉政建設(shè)（得分在75-81之間）。

二、以“四個責(zé)任制”推動全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在邏輯分析

浦東新區(qū)落實“四個責(zé)任制”最顯著的特點是系統(tǒng)集成。橫向比較來看，全市乃至全國范圍內(nèi)對“四個責(zé)任制”同部署、同落實、同考核的并不多見。從這個意義上來說浦東是走在前列的。具體來說，內(nèi)在邏輯包括以下三個方面：

（一）形態(tài)上通過整合資源和整體推進，形成合力。合力的形成，是“四個責(zé)任制”的精髓所在。具體來說，區(qū)級層面加強工作協(xié)同，建立日常工作溝通協(xié)調(diào)機制，制定工作總體方案，形成一個“前期有謀劃、開局有部署、初期有指導(dǎo)、中期有督辦、年底有考核”的完整工作閉環(huán)，發(fā)揮整合效應(yīng)。黨委（黨組）層面落實主體責(zé)任、親力親為、以上率下，主要領(lǐng)導(dǎo)履行好第一責(zé)任人責(zé)任，分管領(lǐng)導(dǎo)履行好“一崗雙責(zé)”，正確處理“第一責(zé)任人”“直接責(zé)任人”與“具體責(zé)任人”的關(guān)系，形成班子集體齊抓共管“四個責(zé)任制”的工作合力。支部層面“四個責(zé)任制”落實與提升組織力、強化政治功能相結(jié)合，使黨支部成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。

（二）過程中通過目標(biāo)細化和責(zé)任傳導(dǎo)，層層壓實。首先，制定各單項責(zé)任制工作方案，并形成相關(guān)考核辦法和考核指標(biāo)。相關(guān)責(zé)任單位按照“任務(wù)目標(biāo)化、目標(biāo)項目化、項目責(zé)任化、責(zé)任實效化”的要求，逐一梳理明確目標(biāo)、形成項目清單、落實責(zé)任。通過任務(wù)細化，工作才能做得“飽滿”，做到強化分層分級的執(zhí)行力。其次，以督查強化執(zhí)行，確保責(zé)任制有效落實。督查是強化過程管理的一種重要手段，形式上突出“一門式”，集中精力、提高效率;內(nèi)容上突出“督重點、查成效”，以聯(lián)合督查的形式，圍繞階段性重點和突出問題，既督任務(wù)、督進度、督成效，又查認識、查責(zé)任、查作風(fēng)，強化各級各層面的主體督查主責(zé)，以督查促落實，在督查中表揚先進，鞭策后進。最后，強化結(jié)果運用，堅持一票否決。為確?！八膫€責(zé)任制”落到實處，相關(guān)工作開展情況及專項檢查結(jié)果將作為單位績效考核的重要內(nèi)容，運用于單位績效考評和干部考核;明確七個否決項，對存在否決項的單位，涉及的單項責(zé)任制考核評分直接定為“不及格”等次。

（三）內(nèi)化上通過常態(tài)化推進機制，將外在要求變成內(nèi)在自覺。責(zé)任制的作用發(fā)揮，重要的前提之一是領(lǐng)導(dǎo)干部道德上的內(nèi)嵌性，即中國傳統(tǒng)文化強調(diào)對官員的道德教化，這種道德教化會內(nèi)化為基層領(lǐng)導(dǎo)干部的認知圖景。[5]正因如此，“四個責(zé)任制”作為一項長期工作，通過常態(tài)化推進機制，經(jīng)常抓、深入抓、我要抓、實責(zé)抓，真正做到思想上重視、行動上落實、成效上顯著，為浦東服務(wù)國家戰(zhàn)略、深化改革開放、持續(xù)改善民生提供強大的精神動力和政治生態(tài)。具體來說，一是持續(xù)強化單位主要領(lǐng)導(dǎo)第一責(zé)任人意識。針對單位主要領(lǐng)導(dǎo)尤其是新提任的主要領(lǐng)導(dǎo)，通過定期開展專題培訓(xùn)，切實增強政治敏感度、政治領(lǐng)導(dǎo)力和黨的工作熟悉度。二是深化“部門圍繞街鎮(zhèn)轉(zhuǎn)”的理念，文件通知不是“一發(fā)了之”，而是通過及時幫助基層解決問題、給予有效支撐和保障來體現(xiàn)“顯示度”。比如“意識形態(tài)責(zé)任制”中，“意識形態(tài)陣地”范疇較大、比較抽象，難以明確界定，在工作指導(dǎo)中需重點突出具體監(jiān)管責(zé)任、界面切割等方式方法。

三、問題與建議

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“全面從嚴(yán)治黨永遠在路上。在全面從嚴(yán)治黨這個問題上，我們不能有差不多了，該松口氣、歇歇腳的想法，不能有打好一仗就一勞永逸的想法，不能有初見成效就見好就收的想法?！盵6]浦東作為改革開放排頭兵中的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者中的先行者，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，全面貫徹黨的十九大精神，緊緊圍繞新時代黨的建設(shè)總要求，從實現(xiàn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，持續(xù)用力、善作善成，統(tǒng)籌推進“四個責(zé)任制”工作。

（一）處理好整體與部分的關(guān)系，進一步強化系統(tǒng)集成。由于整體推進的時間尚短，當(dāng)前“四個責(zé)任制”的一個突出問題是合力效應(yīng)尚未完全釋放。主要體現(xiàn)在雖物理融合但化學(xué)反應(yīng)不足，“乘數(shù)效應(yīng)”尚未完全顯現(xiàn)。因此要以更高水平的相互融合，努力實現(xiàn)“四個責(zé)任制”從“物理融合”向“化學(xué)反應(yīng)”的轉(zhuǎn)變。對已經(jīng)融合的，重點要解決好升級換代的問題，探索研究資源共用、載體共建、活動共辦、成果共享的方式推進“四個責(zé)任制”提質(zhì)增效。還未融合的要全覆蓋，重點解決好“最后一公里”的問題，加強內(nèi)部條線整合和職能梳理，切實將“四個責(zé)任制”擰成一股勁、從頭抓到底。同時要在更深層次上做精做細，努力實現(xiàn)“四個責(zé)任制”齊頭并進、全面發(fā)展。各個責(zé)任制要更好發(fā)揮自身特色優(yōu)勢，為發(fā)揮整體效應(yīng)作出更大貢獻。

（二）黨建引領(lǐng)，進一步將黨務(wù)和業(yè)務(wù)融會貫通。如果缺乏強烈的責(zé)任意識和責(zé)任文化支撐，全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制也難以取得應(yīng)有效果。[7]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，落實中盡管出現(xiàn)的問題形式不一，但根源都在思想上，因此要進一步加強領(lǐng)導(dǎo)，增強大局意識，強化責(zé)任落實。具體來說，要堅定不移圍繞中心、服務(wù)大局，做到“三結(jié)合”：一是與學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神相結(jié)合，二是與推進國家戰(zhàn)略相結(jié)合，三是與本單位本部門重點工作相結(jié)合。

（三）以載體創(chuàng)新確保新時代黨建工作落地生根?；鶎狱h建的生命力在創(chuàng)新，創(chuàng)新是基層黨建的常態(tài)。[8]因此要鼓勵基層首創(chuàng)，并及時總結(jié)和推廣點上經(jīng)驗。建議運用互聯(lián)網(wǎng)思維和信息技術(shù)，積極探索運用云平臺、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，使黨的思想理論宣傳影響力得到更大擴張，工作空間得到極大延伸，手段方式更為豐富，受眾人群更加廣泛，確保新時代黨的建設(shè)總要求落地生根。

參考文獻

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