和紅 陳乃一 黃茂捷

摘 要：農(nóng)村低保政策是社會(huì)治理的重要手段之一，發(fā)揮著兜底保障、維持穩(wěn)定、資源再分配的功能，是常態(tài)社會(huì)治理的重要方面，是國家貧困治理的重要保障。文章立足福利治理場(chǎng)域視角并借鑒其他視角的相關(guān)成果，通過對(duì)福建省A縣農(nóng)村低保實(shí)施過程的深度考察，闡釋了農(nóng)村低保的運(yùn)作過程中的福利治理困境，分析在復(fù)雜場(chǎng)域中政策目標(biāo)定位偏差發(fā)生的邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，雖然現(xiàn)有的政策工具和識(shí)別技術(shù)不斷完善，但是基層民政工作人員的政策執(zhí)行價(jià)值取向在避免審計(jì)部門和紀(jì)檢部門問責(zé)與上級(jí)提高低保覆蓋率間權(quán)衡，導(dǎo)致其政策把握尺度過嚴(yán)，形成了一定數(shù)量的低保邊緣戶，上級(jí)提高低保覆蓋率指標(biāo)也難以實(shí)施。

關(guān)鍵詞：偏差；福利治理場(chǎng)域；農(nóng)村低保；低保邊緣戶

一、問題的提出與文獻(xiàn)述評(píng)

農(nóng)村最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保）是農(nóng)村低保政是社會(huì)治理的重要手段之一，發(fā)揮著兜底保障、維持穩(wěn)定、資源再分配的功能，是常態(tài)社會(huì)治理能力的體現(xiàn)之一，是貧困治理的重要保障。農(nóng)村低保是否能夠真正發(fā)揮作用，很大程度上取決于政策瞄準(zhǔn)機(jī)制和落實(shí)過程的效率，即對(duì)貧困者的瞄準(zhǔn)精度。朱夢(mèng)冰、李實(shí)利用 2013年住戶調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)實(shí)際低保覆蓋率較低，漏出率和誤保率較高，在697戶低保戶中符合低保線標(biāo)準(zhǔn)的低保戶僅占全部低保樣本戶的9.18%，漏出率高達(dá)82.61%，誤保率高達(dá)90.82%；并且，三大地區(qū)低保樣本的瞄準(zhǔn)率進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的漏出率最高，但誤保率較低，西部地區(qū)的低保漏出率和誤保率較低，中部地區(qū)的誤保率最高。有鑒于漏保、錯(cuò)保一直廣為詬病，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界都從技術(shù)和政治層面進(jìn)行了深入思考，以期糾正低保政策制定和實(shí)施過程所形成的目標(biāo)定位偏差。

從技術(shù)視角看，瞄準(zhǔn)機(jī)制簡(jiǎn)約化通用性的內(nèi)在要求與社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多樣的現(xiàn)實(shí)狀況之間的矛盾導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差的出現(xiàn)。貧困類型的多樣化、家庭收入核算難度以及核查內(nèi)容的復(fù)雜性化等客觀環(huán)境因素在面對(duì)統(tǒng)一、簡(jiǎn)約的收入目標(biāo)定位機(jī)制時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)低保政策的瞄準(zhǔn)目標(biāo)與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)莫衷一是。針對(duì)收入測(cè)量困境，中央層面提出將低保認(rèn)定條件由“收入標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆杖搿?cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”，地方政府也出臺(tái)相關(guān)措施實(shí)現(xiàn)“收入—財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”的政策落地，并且成立了居民經(jīng)濟(jì)狀況核查中心、推動(dòng)省級(jí)經(jīng)濟(jì)核對(duì)平臺(tái)等技術(shù)手段的實(shí)施。

政治視角主要基于“自上而下”和“自下而上”政策運(yùn)行的體制，即從政策運(yùn)行的科層系統(tǒng)層面探求低保目標(biāo)定位偏差的形成原因?！白陨隙隆甭窂綇?qiáng)調(diào)政府系統(tǒng)內(nèi)部“委托——代理”的治理關(guān)系，基于基層代理人的制度執(zhí)行偏差與權(quán)力尋租，從瞄準(zhǔn)依據(jù)、對(duì)象識(shí)別方法、監(jiān)督制度等制度程序上反思低保存在的制度漏洞。實(shí)際上，農(nóng)村低保政策執(zhí)行更是一個(gè)由政策對(duì)象、相關(guān)利益群體、村干部等社會(huì)行動(dòng)者“自下而上”主動(dòng)參與的雙向互動(dòng)過程，村干部扮演著基層官僚和行政人員的雙重角色，大量的政治和社會(huì)因素充斥于低保政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行難以具備必須的中立性和技術(shù)性。與理論界的解釋呼應(yīng)的是，中央出臺(tái)一系列政策規(guī)范低保的操作程序，削弱村干部對(duì)社會(huì)資源配置的扭曲性操作，強(qiáng)化基層政府在低保實(shí)施和監(jiān)督中的主導(dǎo)地位。同時(shí)，地方的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聚焦社會(huì)救助領(lǐng)域瞄準(zhǔn)精度，堅(jiān)決查處違規(guī)違紀(jì)問題、糾正“寧漏勿錯(cuò)”等懶政不作為和不正之風(fēng)。

從理論上講，技術(shù)視角和政治視角的研究思路雖然找到了瞄準(zhǔn)偏差的直接原因，但是僅從技術(shù)手段、政策執(zhí)行主體一個(gè)方面考察，忽視了政策執(zhí)行過程技術(shù)手段、政策執(zhí)行主體以及政策執(zhí)行的情景是交織互動(dòng)。同時(shí)，實(shí)踐層面技術(shù)手段的改進(jìn)和紀(jì)檢監(jiān)督的加強(qiáng)是否真正實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，是否引致了一些新的瞄準(zhǔn)偏差。治理場(chǎng)域本質(zhì)上是基于地理或議題形成的制度生活空間，不同能動(dòng)主體在依據(jù)場(chǎng)域中的制度規(guī)則和自身占據(jù)的位置構(gòu)建起相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和可預(yù)測(cè)的互動(dòng)行為模式。治理場(chǎng)域視角克服了技術(shù)視角、政治視角僅從一個(gè)層面討論政策運(yùn)作的局限，能夠描繪出治理情境中各類結(jié)構(gòu)之間的互動(dòng)模式和各自演進(jìn)的過程，將低保政策運(yùn)作過程放到更寬廣的視閾加以探討，不僅蘊(yùn)含著理論上的突破，更能對(duì)現(xiàn)有的低保運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行全新的解釋。本文立足福利治理場(chǎng)域視角并借鑒其他視角的相關(guān)成果，通過對(duì)福建省A縣農(nóng)村低保實(shí)施過程的深度考察，闡釋了農(nóng)村低保的運(yùn)作過程中的福利治理困境，分析政策目標(biāo)定位偏差發(fā)生的邏輯。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

福利治理”主要有兩層意涵：（1）對(duì)福利的治理，超越傳統(tǒng)政府范式下的福利發(fā)展模式和機(jī)制基礎(chǔ)上，通過多元主體結(jié)構(gòu)的重新組合、權(quán)力（權(quán)威）形式的重新調(diào)整、作用機(jī)制的重新融合，從而實(shí)現(xiàn)特定福利目標(biāo)的系統(tǒng)性實(shí)踐。在此過程中，“福利”是治理的對(duì)象、治理的內(nèi)容。（2）以福利進(jìn)行治理，指政府借助福利政策、福利資源和福利計(jì)劃進(jìn)行社會(huì)治理的實(shí)踐過程，實(shí)質(zhì)是國家治理體系對(duì)福利要素的結(jié)構(gòu)性吸納。依據(jù)第一層福利治理的含義，農(nóng)村低保制度將全體農(nóng)民作為潛在的保障對(duì)象，但它并非普惠型的公共福利，而是有選擇性地針對(duì)特定群體，將保障對(duì)象規(guī)定為“家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，即只有當(dāng)個(gè)體通過自己的努力無法達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)，成為底線人群時(shí)才有享受社會(huì)救助的。依據(jù)第二層含義，農(nóng)村低保政策成是社會(huì)治理的重要手段之一，發(fā)揮著兜底保障、維持穩(wěn)定、資源再分配的功能，是常態(tài)社會(huì)治理能力的體現(xiàn)之一，是貧困治理的重要保障。

福利治理必然會(huì)嵌入特定的社會(huì)環(huán)境，這里“特定的社會(huì)環(huán)境”就是福利治理場(chǎng)域。本文認(rèn)為，福利治理場(chǎng)域是多元行動(dòng)主體為了處理公共福利事務(wù)而建構(gòu)的、其關(guān)系和行為模式受到普遍認(rèn)可和接受的制度生活領(lǐng)域。福利治理場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)包括三個(gè)維度：一是福利治理場(chǎng)域的構(gòu)成主體。農(nóng)村低保政策的福利治理場(chǎng)域的多元行動(dòng)主體至少包含省民政廳、縣市民政局、村級(jí)與農(nóng)民，這些能動(dòng)主體在場(chǎng)域網(wǎng)絡(luò)中都占有特定的位置、發(fā)揮不同的作用。二是福利治理場(chǎng)域形成的原因。就農(nóng)村低保政策而言，福利治理場(chǎng)域的形成主要包括多重關(guān)系類型所構(gòu)成的鄉(xiāng)土社會(huì)場(chǎng)域和基于社會(huì)救助資源分配的政治場(chǎng)域，政治場(chǎng)域又由自上而下的行政網(wǎng)絡(luò)和橫向監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，鄉(xiāng)土場(chǎng)域則是多種要素、資源、規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)及其博弈構(gòu)成的特殊地方性情景。三是福利治理場(chǎng)域運(yùn)行的制度。制度能夠向場(chǎng)域內(nèi)的行動(dòng)者提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)則性、規(guī)范性和文化。不同的部門和機(jī)構(gòu)在各自履行智能時(shí)形成的相對(duì)固定且各不相同的組織偏好和資源配置。省級(jí)民政部門出臺(tái)的家計(jì)調(diào)查實(shí)施細(xì)則以及家庭收入核查辦法，同時(shí)又出臺(tái)了支出型貧困的補(bǔ)充意見，構(gòu)成了低保政策福利治理場(chǎng)域的正式規(guī)則；縣級(jí)和村鎮(zhèn)民政部門工作人員處于科層制結(jié)構(gòu)的最底層，并沒有太多的制度話語權(quán)和解釋權(quán)，他們?cè)隗w制內(nèi)的長期工作中形成了一些約定俗成的行事邏輯，體現(xiàn)最為明顯的就是慣性的行政思維，“上面怎么規(guī)定我們就怎么做”，“不犯錯(cuò)”成為他們最基本的行事邏輯。四是福利治理場(chǎng)域運(yùn)行機(jī)制。即無論是低保制度還是精準(zhǔn)扶貧，其救助對(duì)象的范圍通常都是由上級(jí)限定（界定）的，基層政府是根據(jù)下達(dá)的指標(biāo)確定貧困人口。這也就意味著，無論是政策文本還是代理人的政策執(zhí)行事實(shí)上都處于上級(jí)的數(shù)量控制之下。低保政策執(zhí)行的政治場(chǎng)域包括自上而下一體化推進(jìn)的治理結(jié)構(gòu)和橫向的政府部門間關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)。行政系統(tǒng)對(duì)政策目標(biāo)的解讀常常對(duì)其選擇與傳達(dá)政策工具的傾向性有顯著的影響，而且不同層級(jí)行政機(jī)構(gòu)和不同政府部門會(huì)將其部門利益訴求滲透進(jìn)政策目標(biāo)的解釋之中，這就會(huì)形成不同政府部門乃至不同層級(jí)行政機(jī)構(gòu)有時(shí)會(huì)發(fā)生直接沖突與不一致。在低保政策執(zhí)行中，縣級(jí)民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將“一個(gè)不錯(cuò)”排在“一個(gè)不漏”的前面，而省級(jí)民政部門基于擴(kuò)大低保覆蓋面的政績要求，將“一個(gè)不漏”排在“一個(gè)不錯(cuò)”的前面。

三、低保福利治理困境的特征

（一）“游走”的邊緣人員：多樣化的貧困現(xiàn)實(shí)與政策一刀切

縣市普遍采用“農(nóng)民人均收入”的辦法來認(rèn)定低保戶，同時(shí)再經(jīng)省平臺(tái)核實(shí)，最終確定農(nóng)戶的低保資格。2015年F省啟用省級(jí)核對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)核對(duì)后，民政部門基本將省經(jīng)濟(jì)核查平臺(tái)的認(rèn)定結(jié)果直接作為低保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過核查雖然可以查出了以往無法掌握的低保家庭經(jīng)濟(jì)收入、存款數(shù)額、購買房產(chǎn)和非生產(chǎn)性必需的機(jī)動(dòng)車輛，但是都是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)一刀切，所有稍微不符合條件（大部分是屬于邊緣附近的貧困人員）都被清理出去。低保邊緣人員具體上有以下幾種情形。

第一種情形，有少數(shù)家庭收入雖略高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但因病、因?yàn)?zāi)、子女就學(xué)等原因造成家庭開支較大，生活基本屬于入不敷出，處于極度困難的人群也被清退。案例一：B鄉(xiāng)D先生，其妻為重度殘疾人（精神2級(jí)），需要長期服藥治療，每年需花費(fèi)大筆醫(yī)療費(fèi)，一家四口人居住在破舊的危房里。家庭經(jīng)濟(jì)來源于D先生打零工雜工來維持。因?yàn)镈先生前幾年辦了茶葉店工商執(zhí)照，現(xiàn)在卻沒經(jīng)營，也無收入。2017年初，借錢按揭買了小轎車約12萬，兩三個(gè)月后，因無法償還按揭，就將小車賣了，按揭未期滿不能過戶。D先生原屬于國定貧困戶，通過幫扶于2016年底脫貧，但由于家庭經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)非常脆弱，屬于低保邊緣戶，但又擁有小車以及營業(yè)執(zhí)照，按規(guī)定無法納入低保。案例二：C鄉(xiāng)為安溪縣的城東新區(qū)，有很多拆遷戶。特別是一些孤寡老人60多歲，已經(jīng)沒有什么收入來源，但村干部基本都不敢給他納入低保，而且這種現(xiàn)象在大建設(shè)、大開發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在。原因在于這些老人名下有多套的拆遷安置房，但這些安置房不僅沒交房連房地產(chǎn)權(quán)證都沒有，農(nóng)戶都是借錢過日子。

第二種情形，家庭收入波動(dòng)較大，因無法準(zhǔn)確核實(shí)而沒有予以低保。案例三：C鄉(xiāng)S先生患有下咽癌，喪失勞動(dòng)能力；妻子在家養(yǎng)豬；長女訂婚生子，戶口未遷出，次女還在學(xué)校。經(jīng)經(jīng)濟(jì)核查其家庭出入賬有15萬元（經(jīng)核查為扶貧款），金額較大。案例四：C鄉(xiāng)C老漢，C老漢生病喪失勞動(dòng)能力，其妻及兒媳在家務(wù)農(nóng)種植淮山，其子在外打工，月收入2800元。經(jīng)經(jīng)濟(jì)核查，其家庭出入賬有18萬（經(jīng)核查為扶貧款），存款2千多。因C鄉(xiāng)從事電信詐騙活動(dòng)的人員較多，無法確定其是否參與或?qū)①~號(hào)借給他人用于詐騙犯罪活動(dòng)，故沒有予以低保。

第三種情形，一些貧困戶在政策收緊時(shí)被排除，在政策放松時(shí)又被拉入。案例五：C鄉(xiāng)W先生：2016年3月份省核對(duì)平臺(tái)發(fā)現(xiàn)W先生有存款30萬元，其子有存款21萬元，不符合低保要求，從2016年第二季度開始取消低保要求。W先生不服民政部門的做法，多次到鄉(xiāng)政府上訪要求恢復(fù)低保資格，理由是自己為殘疾人沒有勞動(dòng)能力何來的30萬元，兒子為精神失常長期被關(guān)在屋子里，連銀行卡都不會(huì)辦理，怎么會(huì)有存款。況且自己是真實(shí)貧困，家庭困難全村都知道的，住房都快塌下來了。后來經(jīng)W先生回憶，曾經(jīng)有鄰居花150元購買他們父子的身份證的復(fù)印件，當(dāng)時(shí)他也沒太在意。鄉(xiāng)政府在W先生多次上訪后，經(jīng)入戶調(diào)查和村鎮(zhèn)干部的核實(shí)，讓其先聯(lián)系鄰居將銀行存款全部取出，并進(jìn)行銷戶，等下次低保申請(qǐng)時(shí)，再上報(bào)省平臺(tái)核查。到2017年7月，省核對(duì)平臺(tái)查詢，發(fā)現(xiàn)W先生因一個(gè)女兒嫁出未遷戶口，未按實(shí)上報(bào)，所以低保申請(qǐng)未通過；2017年，根據(jù)省民政廳關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)低保制度惠民實(shí)效六項(xiàng)措施的通知，針對(duì)殘疾人放寬申請(qǐng)條件，可以先上報(bào)通過再核實(shí)。W先生一家三口人于2018年1月起才被列入低保。

（二）上級(jí)“一個(gè)不漏”與下級(jí)“一個(gè)不錯(cuò)”；福利治理困境

2016年以來，F(xiàn)省不斷全面提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，特別是農(nóng)村低保提標(biāo)幅度普遍加大，但低保人數(shù)仍呈持續(xù)下降趨勢(shì)，低保對(duì)象占戶籍人口比例明顯偏低。這種狀況與F省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平很不相稱，并引起民政部的注意。鑒于全省低保人數(shù)一直處在持續(xù)降低的境況以及民政部門的壓力，F(xiàn)省民政廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)低保制度惠民實(shí)效六項(xiàng)措施的通知》，要求各地要先納保，后審核，堅(jiān)持把“一個(gè)不漏”放在“一個(gè)不錯(cuò)”前面，堅(jiān)決防止“寧漏勿錯(cuò)”傾向，進(jìn)一步放寬低保審核標(biāo)準(zhǔn)，以及完善延保減退機(jī)制，來確保低?；菝衽e措落地見效。但是該措施落實(shí)效果并不理想。

盡管農(nóng)村低保在實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！狈矫孀坑谐尚В趫?zhí)行過程中產(chǎn)生了民政廳和縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機(jī)構(gòu)及工作人員在政策目標(biāo)定位上不一致。為使有限的福利資源能夠得以最大效率的使用，縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機(jī)構(gòu)及工作人員需通過嚴(yán)格的工作程序與方法去進(jìn)行低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)，滿足“精準(zhǔn)”的要求，這成為基層民政工作人員政策執(zhí)行的主要原則，表現(xiàn)為嚴(yán)格把關(guān)低保資格審查、審批過程。同時(shí)，在出現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提升但低保人數(shù)不斷下降的現(xiàn)象后，上級(jí)民政部門開始反思并試圖糾正這種過于嚴(yán)格甚至是苛刻的政策目標(biāo)定位方式，放寬低保政策準(zhǔn)入機(jī)制。這是兩種不同取向的行事規(guī)范，都有著各自的行為動(dòng)機(jī)和實(shí)際效果，形成福利治理事實(shí)上的困境。

A縣早在2015底開展農(nóng)村低保清查活動(dòng)，由縣紀(jì)委聯(lián)合民政局、工商局、公安局、住建局進(jìn)行多部門聯(lián)合行動(dòng)，僅2016年享受農(nóng)村低保人數(shù)比2015年下降了45.9%，除了部分“人情保”、“關(guān)系?！北磺宄?，但也有大量屬于低保邊緣的貧困戶被清除，或者先被退保后再被納入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居根據(jù)核查結(jié)果對(duì)不符合要求的低保對(duì)象進(jìn)行全面清退，這些被清退的對(duì)象大部分是不符合政策要求的。2017年底農(nóng)村低保人數(shù)比2016年底下降了9.32%。

農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)采取省級(jí)平臺(tái)進(jìn)行核對(duì)，雖然實(shí)現(xiàn)了制度的規(guī)范化和公開透明，但是依然不能有效識(shí)別一些事實(shí)上的貧困對(duì)象。低保對(duì)象的類別化，使得部分符合條件的低保對(duì)象被排除排斥在低保制度之外。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居干部認(rèn)為通過此次核查，今后如再發(fā)現(xiàn)有不符合條件的人員納入低保，上級(jí)肯定要追究問責(zé)，特別是紀(jì)委監(jiān)察、審計(jì)等部門重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，因而把握政策尺度過嚴(yán)，寧左勿右。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦負(fù)責(zé)人均有反映有些貧困戶甚至是重度貧困戶因?yàn)橛残詶l件約束而無法納入低保。

F鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長陳忠旺：現(xiàn)在貧困對(duì)象多樣化，上級(jí)政策不穩(wěn)定，沒有細(xì)化方案，導(dǎo)致基層干部對(duì)貧困對(duì)象識(shí)別沒有很好的把握，特別是紀(jì)委和審計(jì)部門的標(biāo)準(zhǔn)跟民政部門給我們的標(biāo)準(zhǔn)是兩套不一樣，民政要求“一個(gè)不漏，一個(gè)不錯(cuò)”而紀(jì)委是“一個(gè)不錯(cuò)，一個(gè)不漏”，對(duì)于我們來說，當(dāng)然是嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)委標(biāo)準(zhǔn)，這樣也導(dǎo)致一些可上可下處在走鋼絲的貧困戶被我們剔除掉。