徐自強(qiáng)，趙焱鑫

（曲阜師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東日照 276826）

一、問題的提出：環(huán)境治理何以長效？

隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境的矛盾也日益突出，環(huán)境污染已成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出，要“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”［1］；在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步提出了生態(tài)環(huán)境建設(shè)時(shí)間表：“到2035年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；到本世紀(jì)中葉，建成美麗中國”。2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，明確建立環(huán)保督察機(jī)制。督察工作將以中央環(huán)境保護(hù)督察組的形式，對省區(qū)市黨委和政府及其有關(guān)部門開展，并下沉至部分地市級(jí)黨委政府部門。2015年12月，中央環(huán)保督察試點(diǎn)在河北展開。此后，中央環(huán)保督察組用兩年多的時(shí)間，分四個(gè)批次，陸續(xù)完成了其余?。▍^(qū)、市）的督察工作，并公布了所有督察情況反饋。［2］

與此同時(shí)，中央政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中指出不再保留環(huán)境保護(hù)部，組建生態(tài)環(huán)境部。生態(tài)環(huán)境部的成立不僅僅是在原來環(huán)保部門的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了職責(zé)，更是融入了生態(tài)文明思想的重要內(nèi)涵，也是對十九大報(bào)告“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”要求的具體落實(shí)。2018年10月8日，S省委十一屆六次全會(huì)審議通過《關(guān)于S省省級(jí)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》，標(biāo)志著S省機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入全面實(shí)施階段。從中央政府的生態(tài)環(huán)境部到S省等省政府的生態(tài)環(huán)境廳，意味著生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境治理新格局正在形成。

在環(huán)保督察機(jī)制的不斷完善下，我國的生態(tài)文明建設(shè)取得重大突破。數(shù)據(jù)顯示，首輪中央環(huán)保督察一共受理群眾信訪舉報(bào)13.5萬余件，累計(jì)立案處罰2.9萬家，罰款約14.3億元；立案偵查1518件，拘留1527人；約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部18448人，問責(zé)18199人。（1）然而隨著中央環(huán)保督察組“回頭看”方式的不斷推進(jìn)，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“環(huán)境治理”這一矛盾體便再次凸顯。2018年對第一輪督察開展“回頭看”，督察組聚焦第一輪督察反饋問題整改情況，緊盯整改不力、表面整改等生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域形式主義、官僚主義問題。目前，督察組受理的37640件群眾生態(tài)環(huán)境問題舉報(bào)已基本辦結(jié)，共責(zé)令整改28407家，立案處罰7375家，罰款7.1億元；立案偵查543件，行政和刑事拘留610人；約談3695人，問責(zé)6219人。（2）除此之外，2018年11月期間，京津冀及周邊地區(qū)出現(xiàn)了四次重污染天氣過程。中國環(huán)境監(jiān)測總站發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年11月，北京的月均PM2.5濃度同比反彈了54%。PM10同比反彈了42%。其他地區(qū)均有明顯的環(huán)境污染反彈現(xiàn)象。（3）數(shù)據(jù)之下反映出的，是我國的環(huán)保治理持續(xù)推進(jìn)難度和阻力很大。

結(jié)合當(dāng)前的環(huán)境質(zhì)量狀況，總體上看，我國環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，但成效并不穩(wěn)固，大氣和水環(huán)境質(zhì)量問題仍不容忽視。空氣質(zhì)量超標(biāo)依然嚴(yán)重，區(qū)域性污染較重。［3］為何在如此嚴(yán)格的環(huán)保督察體制下，環(huán)境治理仍然不能良好的持續(xù)下去？環(huán)保污染治理過程存在哪些問題？如何才能打破這種環(huán)保治理的僵局，建立一種長效的環(huán)保治理機(jī)制？有鑒于此，本研究擬以S省H市的環(huán)保實(shí)踐為具體案例，深入探討環(huán)保長效治理機(jī)制的構(gòu)建問題。

二、文獻(xiàn)回顧：政策網(wǎng)絡(luò)與協(xié)同治理

政策網(wǎng)絡(luò)與協(xié)同治理是本研究擬選取的理論分析工具，在環(huán)境治理中涉及的利益日趨多元化和沖突性的當(dāng)前，本研究認(rèn)為，兩個(gè)理論能為環(huán)保長效治理機(jī)制的構(gòu)建提供探索性認(rèn)識(shí)。

（一）政策網(wǎng)絡(luò)理論文獻(xiàn)回顧

作為公共政策領(lǐng)域的一個(gè)主要理論，政策網(wǎng)絡(luò)理論起源于20世紀(jì)70年代。作為該理論的主要開創(chuàng)者之一，羅茨（Rhodes）認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的研究可以分為微觀層次、中觀層次和宏觀層次，微觀層次的研究以美國學(xué)者為主，從政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的行為互動(dòng)視角進(jìn)行分析；中觀層次的研究以英國學(xué)者為主，從政策網(wǎng)絡(luò)的組織結(jié)構(gòu)視角展開研究；宏觀層次的研究以德國、荷蘭學(xué)者為主，他們將政策網(wǎng)絡(luò)看作有別于科層制、市場的治理模式。［4］

盡管學(xué)者們普遍認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)在政策過程（政治過程）中扮演著重要作用，但是對政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵和本質(zhì)的認(rèn)識(shí)和理解，學(xué)界并未形成一致看法，［5］如由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體（Benson，1982）［6］；特定政策部門擁有各自的利益或者“股份”并且有能力推動(dòng)政策成功或者導(dǎo)致政策失敗的一群（政策）主體（Peterson&Bomberg，1999）［7］。關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)，科林（Klijn，1996）認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)主體之間相互依賴且隨彼此間的互動(dòng)而變化；政策網(wǎng)絡(luò)是這些主體利用各自資源，尋求實(shí)現(xiàn)各自利益和目標(biāo)的相互影響、相互作用的動(dòng)態(tài)過程；政策網(wǎng)絡(luò)主體因?yàn)橄嗷ヒ蕾嚒⑾嗷プ饔枚纬筛鞣N不同類型的關(guān)系和規(guī)則，這些關(guān)系和規(guī)則反過來會(huì)影響和制約它們之間的互動(dòng)和相互作用，并使互動(dòng)方式得以持續(xù)，使資源分配的方式得以形成，并在彼此間的相互影響和互動(dòng)中發(fā)生變化。［8］

在對政策網(wǎng)絡(luò)本土化研究分析的基礎(chǔ)上，我國學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)。毛壽龍等人認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)理論不僅僅識(shí)別參與政策制定或政府治理的行動(dòng)者，而且尤為注重分析行動(dòng)者間的權(quán)利關(guān)系與運(yùn)作結(jié)構(gòu)，并結(jié)合量化研究方法精確的測量和描繪政治或社會(huì)結(jié)構(gòu)，致力于解釋行動(dòng)者行為與政策結(jié)果、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策結(jié)果、管理策略與政策結(jié)果之間的關(guān)系。［9］范永茂認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)實(shí)際上就是多方利益主體在博弈中形成的一種動(dòng)態(tài)框架［10］。孫柏瑛等人則認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是相互依賴的網(wǎng)絡(luò)主體通過集體行為的互動(dòng)，形成一套包含信任機(jī)制、協(xié)商機(jī)制和學(xué)習(xí)機(jī)制的有效治理機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同結(jié)果。［11］

總之，政策網(wǎng)絡(luò)理論在不斷的應(yīng)用中被廣泛證實(shí)其價(jià)值性，然而在環(huán)境治理領(lǐng)域，采用政策網(wǎng)絡(luò)理論作為分析框架的研究較少。筆者認(rèn)為，在環(huán)境治理過程中，政策網(wǎng)絡(luò)理論一樣可以發(fā)揮其較強(qiáng)的解釋力：首先，環(huán)境治理涉及的主體數(shù)量多、范圍廣；其次，環(huán)境治理需要解決的問題錯(cuò)綜復(fù)雜，政府與企業(yè)間、企業(yè)與公眾間，公眾與政府等主體之間存在各種矛盾、沖突甚至對抗。為了追求各自的利益，多元的行動(dòng)主體占據(jù)著不同的地位和資源，衍生出了錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系；［12］最后，環(huán)保長效治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)應(yīng)建立在多元利益主體博弈和互動(dòng)的基礎(chǔ)上，政策網(wǎng)絡(luò)理論顯然可以探討出更加合理、有效的治理方式。鑒于此，本研究擬運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論作為環(huán)境治理的分析框架，通過明確不同主體的職能定位與資源優(yōu)勢，劃分不同的政策子網(wǎng)絡(luò)。

（二）協(xié)同治理理論文獻(xiàn)回顧

協(xié)同治理首先起源于治理。協(xié)同治理是各方主體基于理性選擇而達(dá)成一系列有約束力的協(xié)議，并形成有效集體行動(dòng)的過程，它的理想之境表現(xiàn)為合作與博弈。它的一個(gè)顯著特征是“參與治理的各方都擁有自身獨(dú)特的資源和信息，且彼此對對方掌握的資源和信息需求度高，從而驅(qū)使各方開展合作，形成資源互補(bǔ)、信息共享、矛盾消弭、行動(dòng)聯(lián)合”。［13］

在我國的環(huán)境治理領(lǐng)域，協(xié)同治理理論已被廣泛運(yùn)用到各個(gè)層面。周學(xué)榮等在環(huán)境污染問題的協(xié)同治理研究中從環(huán)境污染成本出發(fā)，認(rèn)為協(xié)同治理是正確處理好政府、市場、社會(huì)、公民等多元主體在面對共同社會(huì)問題時(shí)的相互關(guān)系、權(quán)力和作用、責(zé)任和義務(wù)的大治理。［14］余敏江則從社群主義視角出發(fā)，認(rèn)為在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中，地方政府、企業(yè)、社會(huì)公眾等多元主體構(gòu)成開放的整體系統(tǒng)和治理結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間良性互動(dòng)和以善治為目標(biāo)。［15］周偉在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的多元主體協(xié)同治理研究中，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)往往是一個(gè)跨域性生態(tài)環(huán)境治理問題，涉及政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等多元利益主體，單純依靠地方政府難以對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)與修復(fù)，必須形成一個(gè)由政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)公眾和環(huán)保組織共同參與合作的多元主體協(xié)同治理格局。［16］趙樹迪等在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的府際競合機(jī)制研究中，認(rèn)為由于環(huán)境的公共性和負(fù)外部性特征，以及社會(huì)治理的復(fù)雜性和諸多不確定性的發(fā)展態(tài)勢，導(dǎo)致環(huán)境治理的績效不彰問題普遍存在。“協(xié)同治理”可以為實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題的整體性解決提供理論指導(dǎo)，可以通過治理主體的多元化、治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同性以及治理方式的多樣化來緩解環(huán)境治理的窘迫、克服傳統(tǒng)治理模式“碎片化”、“分裂化”的缺陷。［17］

綜上所述，無論是何種領(lǐng)域的協(xié)同治理，其共同目標(biāo)均是實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體的利益，促進(jìn)系統(tǒng)可持續(xù)的發(fā)展運(yùn)行。本研究將以政策網(wǎng)絡(luò)理論與協(xié)同治理理論作為主要分析框架，基于不同主體所擁有的資源與優(yōu)勢，將相關(guān)主體劃分為不同的政策子網(wǎng)絡(luò)，通過整合子網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的資源優(yōu)勢，加強(qiáng)子網(wǎng)絡(luò)之間的協(xié)調(diào)合作，進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)環(huán)境保護(hù)的長效治理機(jī)制。

三、個(gè)案考察：當(dāng)前環(huán)境保護(hù)治理中的問題剖析

（一）案例說明

2017年4月7日開始，環(huán)保部從全國范圍內(nèi)抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查，S省H市就是其中26座接受督查的城市之一。S省H市的板材業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)之一。板材業(yè)本身是小、散、污企業(yè)數(shù)量較多的行業(yè)，在排污企業(yè)中具有較強(qiáng)的典型性和代表性。本案例所需數(shù)據(jù)來源主要有政府官方網(wǎng)站（生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站、S省環(huán)保廳、H市人民政府、H市環(huán)保局、H市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、H市各縣區(qū)環(huán)境保護(hù)局、安監(jiān)局、市場管理局、公安局等官方網(wǎng)站）、傳統(tǒng)媒體及新媒體平臺(tái)新聞報(bào)道（中國新聞網(wǎng)、新華社、新華網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境部官方微信平臺(tái)、S省環(huán)境微信平臺(tái)、H市環(huán)境微信平臺(tái)等），以及實(shí)地調(diào)查走訪（H市相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人或工作人員、政府相關(guān)部門工作人員等）。筆者曾于2017年7月至8月期間和2018年7月至8月期間，前后兩次深入H市X鎮(zhèn)多家企業(yè)進(jìn)行實(shí)地系統(tǒng)調(diào)研，了解了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的環(huán)保治理現(xiàn)狀及問題所在。在對訪談資料進(jìn)行系統(tǒng)整理之后，筆者發(fā)現(xiàn)在環(huán)保督察過程中存在諸多問題。

（二）當(dāng)前環(huán)境保護(hù)治理中的問題

基于上述S省H市環(huán)保實(shí)踐的個(gè)案考察可以看出，當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)治理中存在著諸多根深蒂固的頑疾：

1.治理模式單一化：環(huán)保治理主體的不多元

H市的環(huán)境治理模式是較為典型的管制型模式。這種模式是以政府為核心的單一治理主體模式，政府作為公共利益的代表者和環(huán)保規(guī)則的制定者與執(zhí)行者，依靠管制行政的思維模式進(jìn)行單向決策，忽略了其他主體的參與，這種單一的治理模式會(huì)使其他主體難以協(xié)調(diào)配合進(jìn)而導(dǎo)致行政效率低下。案例中顯示，地方政府在接受上級(jí)政府環(huán)保督察的命令下，采用環(huán)?！耙坏肚小钡闹卫矸绞?，雖然短時(shí)期減少了環(huán)境污染，卻忽視了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展需求以及企業(yè)工人的心聲。

從市場主體的角度看，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)作為環(huán)境治理的被管制對象，并沒有真正的參與治理之中，而是聽從政府命令進(jìn)行整改停產(chǎn)。當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)工人因?yàn)槔嫘枨螅Ｍ髽I(yè)繼續(xù)從事生產(chǎn)活動(dòng)，弱化了作為公眾呼吁美好環(huán)境的權(quán)利。

從社會(huì)主體的角度看，當(dāng)?shù)鼐用裨诿鞔_了企業(yè)污染影響自己的日常生活時(shí)，只是一味地抱怨，而沒有運(yùn)用合法有效的手段維護(hù)自身的環(huán)境利益訴求。在社會(huì)組織方面，行業(yè)協(xié)會(huì)也只是由一個(gè)微信群來維系關(guān)系，傳達(dá)政府的命令要求，沒有真正參與其中，尤其是并未與政府共同協(xié)商如何科學(xué)規(guī)劃和指導(dǎo)企業(yè)未來的發(fā)展方向。

因此，這種單一的政府監(jiān)管模式已經(jīng)難以滿足環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求。而多元化的社會(huì)利益格局已經(jīng)基本形成，并對環(huán)境治理提出了民主權(quán)利方面的要求。多元主體參與治理才能更好的發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更大的治理效益。

2.治理過程簡單化：環(huán)保治理主體間的不協(xié)調(diào)

由于不同治理主體的利益訴求不同，他們在行使職能時(shí)往往以“自我”為中心因而忽略其他主體的訴求。

從政府主體角度看，案例中顯示，H市環(huán)保局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和市場管理局三個(gè)部門在不同階段對企業(yè)做出不同要求，三個(gè)部門分開行動(dòng)，各自完成自己的任務(wù)目標(biāo)。在安全生產(chǎn)監(jiān)管方面，安監(jiān)局和市場管理局的職能存在交叉，增加了政府的監(jiān)管成本和企業(yè)的整改成本。

從市場主體角度看，案例中可以看出，相關(guān)企業(yè)在整改和調(diào)整生產(chǎn)方面實(shí)際上存在一定程度的困難，而政府對這一困難并未顯示出應(yīng)有的認(rèn)識(shí)和重視，企業(yè)在政府督察停產(chǎn)的高壓以及利益的驅(qū)動(dòng)下往往鋌而走險(xiǎn)，選擇私下在夜晚繼續(xù)生產(chǎn)和排污，這樣以自我利益最大化的生產(chǎn)忽視了企業(yè)自身應(yīng)該承擔(dān)綠色生產(chǎn)的職責(zé)。

從社會(huì)主體角度看，企業(yè)工人與當(dāng)?shù)鼐用裰g在具體的利益訴求方面存在一定差異：一方面，作為經(jīng)濟(jì)利益的追求者，企業(yè)工人并不希望政府督察甚至關(guān)停企業(yè)，盡管他們也認(rèn)為環(huán)保非常重要，但以犧牲經(jīng)濟(jì)利益甚至就業(yè)機(jī)會(huì)的方式來“換取”是企業(yè)工人群體無法接受的；而另一方面，對于當(dāng)?shù)鼐用穸?，他們和?dāng)?shù)仄髽I(yè)之間并沒有直接的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系，所以對政府通過管制方式對污染企業(yè)予以關(guān)停大多持贊同態(tài)度，從而獲得清新的生活環(huán)境。此外，從社會(huì)組織層面來說，行業(yè)協(xié)會(huì)并沒有真正成為一方治理主體，在環(huán)境治理中只是以信息發(fā)布平臺(tái)的身份存在；而專家以及各類信息機(jī)構(gòu)尤其是信息機(jī)構(gòu)在環(huán)境治理過程中更多地是發(fā)表自己的觀點(diǎn)以及完成工作目標(biāo)而開展實(shí)際工作，幾乎沒有與其他主體之間進(jìn)行互動(dòng)。

綜上所述，無論是政府主體的監(jiān)管部門分開行動(dòng)、各自為戰(zhàn)，還是公眾的相關(guān)主體態(tài)度呈現(xiàn)對立狀態(tài)，都表明環(huán)境治理中的利益相關(guān)者并未在協(xié)同合作中形成一個(gè)多元主體參與協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)體系。

3.治理結(jié)果短期化：環(huán)保治理效果的不長效

政府作為環(huán)境治理的權(quán)威執(zhí)行者，通過行政命令等強(qiáng)制手段，迫使企業(yè)參與環(huán)保治理和技術(shù)改造，一定程度上排斥了社會(huì)組織和公眾的參與，治理手段強(qiáng)制且單一。在此模式下，企業(yè)是被動(dòng)的參與者和被管制的對象，只能被動(dòng)接受。有些企業(yè)采用偷關(guān)停環(huán)保設(shè)備的方法降低生產(chǎn)成本，在監(jiān)管不嚴(yán)時(shí)仍然偷排污染物使大氣環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)反彈。治理手段上的強(qiáng)制性和單一性使得環(huán)境治理的持續(xù)性難以實(shí)現(xiàn)。

4.治理主體局限性：環(huán)保治理主體的自身限制

作為環(huán)保治理體系中的重要治理主體，環(huán)保治理中的政府、市場和社會(huì)三方實(shí)際上都各自具有一定的局限性，這些局限是環(huán)保長效機(jī)制構(gòu)建中必須予以考慮的：

（1）生態(tài)環(huán)境部：強(qiáng)制性環(huán)保督察的短期效應(yīng)

生態(tài)環(huán)境部的成立標(biāo)志著與環(huán)境治理有關(guān)的職能合并和權(quán)力整合在中央層面的“大一統(tǒng)”。鑒于中央政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變對各級(jí)地方政府職能部門的必然影響，如何盡快進(jìn)一步厘清中央政府與地方政府在環(huán)境治理中的職能和權(quán)力，是一個(gè)亟待解決的問題。環(huán)保督察是目前我國環(huán)境治理的主要手段，是通過監(jiān)督檢察的方式對各地環(huán)境治理及其成效進(jìn)行的十分有效的行政手段。強(qiáng)制性的行政手段見效快，但要想讓效果長久必然離不開更加豐富多元的治理手段和治理體系構(gòu)建，如何在督察職能有效履行的基礎(chǔ)上進(jìn)一步思考如何可持續(xù)地維持治理成效，是擺在中央政府面前的一道難題。

（2）地方政府：傳統(tǒng)政績觀影響下的路徑依賴

地方政府無疑是對環(huán)保執(zhí)法影響最大的主體。在以GDP為核心的傳統(tǒng)政績觀影響下，有些地方政府就會(huì)為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展而形成了對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑依賴，忽略了環(huán)境污染所帶來的嚴(yán)重負(fù)外部性，甚至還存在地方政府與行業(yè)企業(yè)之間復(fù)雜的利益糾葛，這也是在中央環(huán)保督察如此嚴(yán)格和頻繁的條件下，依然有地方政府無視中央環(huán)保要求的主要原因。加之環(huán)保執(zhí)法部門與執(zhí)法人員無法時(shí)時(shí)刻刻都堅(jiān)守在環(huán)保執(zhí)法的第一線，稍有不慎乃至懈怠都會(huì)催生企業(yè)的違規(guī)生產(chǎn)乃至造成污染反彈。

（3）企業(yè)：利益驅(qū)動(dòng)下的鋌而走險(xiǎn)

絕大多數(shù)的企業(yè)在重壓之下選擇鋌而走險(xiǎn)繼續(xù)排污都是可以解釋的，那就是利益驅(qū)動(dòng)。在環(huán)保督查的重壓之下，背負(fù)高額貸款壓力的企業(yè)會(huì)將減少損失作為第一要?jiǎng)?wù)。在H市板材業(yè)的環(huán)保治理過程中，企業(yè)是環(huán)保改造成本的唯一承擔(dān)者。購買新鍋爐、光氧催化設(shè)備等的高額費(fèi)用支出，政府并沒有對此給予一定的補(bǔ)貼、稅收減免優(yōu)惠等支持。此外，企業(yè)在銀行都有大量貸款，在購買更換環(huán)保設(shè)備之后，設(shè)備運(yùn)行成本上升，將在利益的驅(qū)動(dòng)下鋌而走險(xiǎn)私下里繼續(xù)使用排污設(shè)備。環(huán)保部門在環(huán)保督查和執(zhí)法過程中，經(jīng)常搞突擊檢查或不定時(shí)抽查，很多企業(yè)疲于應(yīng)付，甚至出現(xiàn)消極抵制情緒。一旦環(huán)保部門放松監(jiān)管，很多環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)就開始生產(chǎn)，已達(dá)標(biāo)的企業(yè)為了節(jié)約成本，有些也會(huì)停止使用環(huán)保設(shè)備。因此，企業(yè)很難為了因重視環(huán)保而得到的不可確定的預(yù)期利益投入大量成本，從而大幅度降低自己當(dāng)下的收益。

（4）公眾：實(shí)質(zhì)性參與的缺位

盡管近年來因?yàn)榄h(huán)境導(dǎo)致的“鄰避群體事件”呈上升趨勢，越來越多的公眾開始關(guān)注自身對于“綠水青山”的訴求，但總體而言，公眾實(shí)際上并未真正地參與到環(huán)境治理的實(shí)質(zhì)過程之中。要么是在網(wǎng)絡(luò)空間形成網(wǎng)絡(luò)輿情，要么是走上街頭通過群體集會(huì)的方式施加影響，簡單的參與方式使得環(huán)境治理中的公眾參與并未得到真正制度層面上具有操作性意義的落實(shí)。另一方面，隨著環(huán)境利益訴求日益成為當(dāng)代公眾的重要需求，在對政府監(jiān)管不信任的條件下形成了一定程度的抵觸心理進(jìn)而導(dǎo)致了一定程度的政府公信力危機(jī)。

（5）社會(huì)組織：行業(yè)自治的缺失

本案例中，H市并沒有成立相對獨(dú)立的企業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)，多家企業(yè)只是通過一個(gè)單獨(dú)的微信群來維系彼此間的關(guān)系。這種簡單且脆弱的聯(lián)系只能起到傳播政府信息的平臺(tái)作用，無法承擔(dān)起當(dāng)?shù)仄髽I(yè)利益代言人和行業(yè)發(fā)展驅(qū)動(dòng)者的角色，更不要說國家極力倡導(dǎo)的行業(yè)自治了。行業(yè)自治的缺失無疑會(huì)給政府監(jiān)督帶來更大的環(huán)境執(zhí)法成本。

四、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同：環(huán)境保護(hù)的長效治理機(jī)制

如前文所述，不同的治理主體擁有各自的優(yōu)勢與局限，環(huán)保長效治理機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)旨在通過彼此間的協(xié)同最大限度地發(fā)揮治理主體的功能和優(yōu)勢，同時(shí)將治理主體的局限性壓縮和控制在最小限度以內(nèi)。基于政策網(wǎng)絡(luò)理論和協(xié)同治理理論，我們嘗試構(gòu)建一個(gè)涵蓋中央及地方各級(jí)環(huán)保督察組、地方政府及其環(huán)保職能部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾、專家學(xué)者、媒體、各類信息機(jī)構(gòu)等主體的環(huán)保長效機(jī)制。首先根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)理論劃分不同的政策子網(wǎng)絡(luò)，然后基于協(xié)同治理理論，分析各子網(wǎng)絡(luò)的利益訴求與沖突，通過協(xié)調(diào)各方的利益沖突及發(fā)揮各子網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，建立多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理體系，進(jìn)而形成合力解決環(huán)境污染治理問題。

（一）政策子網(wǎng)絡(luò)：環(huán)保長效治理的網(wǎng)絡(luò)劃分

由于各利益相關(guān)者的角色及職能不同，以及在環(huán)境治理過程中所具有的優(yōu)勢與目標(biāo)不同，因而做出的行為與發(fā)揮的作用也不同，所以我們將政策網(wǎng)絡(luò)分為5個(gè)子網(wǎng)絡(luò)，分別為：內(nèi)部督察網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)、環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)、行業(yè)自治網(wǎng)絡(luò)和外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)（如圖1所示）。

1.內(nèi)部督察網(wǎng)絡(luò)

2015年7月，中央深改組第十四次會(huì)議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，明確要建立環(huán)保督察機(jī)制，自此環(huán)保督察機(jī)制開始發(fā)揮其優(yōu)越性。在H市的環(huán)境治理過程中，內(nèi)部督察網(wǎng)絡(luò)主要包括中央環(huán)保督察組以及S省環(huán)保督察組。中央環(huán)保督察組作為督察的核心主體，其職能包括省級(jí)層面督察（對省區(qū)市黨委和政府及其有關(guān)部門開展環(huán)保工作）以及下沉地市督察（下沉至部分地市級(jí)黨委政府部門開展環(huán)保工作），其次是走訪主要承擔(dān)環(huán)保職責(zé)的有關(guān)部門，同時(shí)受理信訪舉報(bào)等；S省環(huán)保督察組接受中央環(huán)保督察組的監(jiān)督與命令，他們形成一個(gè)自上而下的督察體系，不僅有著高度的權(quán)威性，同時(shí)擁有更多的決策權(quán)與行動(dòng)資源，因此在環(huán)境治理過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

2.信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)

信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)主要由在環(huán)境及其保護(hù)知識(shí)、技術(shù)和信息方面擁有優(yōu)勢的環(huán)保技術(shù)專家學(xué)者、各類信息機(jī)構(gòu)以及其他社會(huì)組織等行動(dòng)主體組成。信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)在整個(gè)環(huán)境治理過程中提供專業(yè)的信息與技術(shù)支持，其具體主體實(shí)際上與環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的主體存在一定的交叉，如作為中央和地方生態(tài)環(huán)境部門直屬機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)測中心站。只有具備一定的知識(shí)與技術(shù)并且擁有特殊身份的群體才能進(jìn)入該網(wǎng)絡(luò)。

3.環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)

環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)主要指各級(jí)地方政府及其相關(guān)職能部門。這一網(wǎng)絡(luò)的縱向相互依賴有限，但橫向溝通廣泛，并能滲透到其他網(wǎng)絡(luò)。［18］作為內(nèi)部督察網(wǎng)絡(luò)決策目標(biāo)的執(zhí)行代理機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)將環(huán)境治理方案貫徹落實(shí)，同時(shí)與行業(yè)自治網(wǎng)絡(luò)緊密聯(lián)系，對其實(shí)施監(jiān)管。在H市的環(huán)保治理過程中，H市環(huán)境保護(hù)局作為環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的核心主體，其主要職能為監(jiān)管企業(yè)清潔生產(chǎn)，其他機(jī)構(gòu)作為次要主體則是對企業(yè)的安全生產(chǎn)以及產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。在環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，不同機(jī)構(gòu)在不同環(huán)節(jié)具有不同的職能，進(jìn)而在執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中緊密聯(lián)系發(fā)揮不同的作用。

4.行業(yè)自治網(wǎng)絡(luò)

成熟且獨(dú)立的行業(yè)協(xié)會(huì)是行業(yè)自治的典型標(biāo)志，是企業(yè)與政府之間展開協(xié)同合作的重要中介，在環(huán)境污染問題的協(xié)同治理中具有獨(dú)特優(yōu)勢。行業(yè)自治網(wǎng)絡(luò)主要由H市相關(guān)企業(yè)組成，這些企業(yè)由于共同的目標(biāo)與訴求聯(lián)系在一起，形成一個(gè)行業(yè)自治組織，通過該組織加深企業(yè)與環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中各主體的聯(lián)系。行業(yè)自治組織需要明確自己的職責(zé)，一方面積極尋求與政府的溝通，幫助企業(yè)積極整改，另一方面也要對企業(yè)良性發(fā)展建言獻(xiàn)策，探求行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

5.外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

成員數(shù)量眾多且復(fù)雜的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)主要由公眾（企業(yè)工人、受污染影響人群等）和媒體（傳統(tǒng)媒體與新媒體）組成。其特點(diǎn)是參與者人數(shù)眾多、垂直的依賴關(guān)系有限、平行的溝通整合不強(qiáng)。［19］在H市的環(huán)保治理過程中，該主體主要負(fù)責(zé)監(jiān)督其他網(wǎng)絡(luò)的行為進(jìn)而提出自己的意見，該網(wǎng)絡(luò)中的成員規(guī)模龐大，所擁有的社會(huì)資源不同，價(jià)值取向與追求目標(biāo)也不同，因而他們所發(fā)揮的監(jiān)督作用也不同。

圖1環(huán)保治理子網(wǎng)絡(luò)劃分（4）

（二）行動(dòng)者協(xié)同：環(huán)保長效治理的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同

在劃分政策子網(wǎng)絡(luò)之后，由于不同利益相關(guān)者的地位不同，有的處于核心主體地位，有的則處于次要地位，根據(jù)不同子網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮作用的不同，在協(xié)同治理理論的指導(dǎo)下本文嘗試構(gòu)建了一個(gè)環(huán)境保護(hù)長效治理的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同機(jī)制模型（如圖2所示）。

1.內(nèi)部督察網(wǎng)絡(luò)：主導(dǎo)核心

內(nèi)部督查網(wǎng)絡(luò)處于核心地位，其運(yùn)用公共權(quán)力對環(huán)保問題進(jìn)行監(jiān)督檢察并提出整改要求，一方面吸收借鑒國內(nèi)外知名環(huán)境治理專家學(xué)者以及各類信息機(jī)構(gòu)的建議，甚至可以吸納專家學(xué)者直接作為督察網(wǎng)絡(luò)中的成員；另一方面加強(qiáng)對環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)主體的監(jiān)督與反饋交流。

2.信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)：內(nèi)部輔助

信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)處于內(nèi)部輔助的地位，各主體要共同搭建信息共享平臺(tái)與知識(shí)咨詢平臺(tái)，最大化發(fā)揮自身優(yōu)勢。主要包括以下方面：（1）參與政府命令的執(zhí)行，建言獻(xiàn)策，避免地方政府因?yàn)榕c其他利益主體產(chǎn)生分歧而導(dǎo)致政策的錯(cuò)誤表達(dá)；（2）發(fā)揮專家學(xué)者、各類信息機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織在社會(huì)上的影響力，與社會(huì)主體溝通交流，了解其利益訴求，更好地促進(jìn)環(huán)境治理工作；（3）通過提出自己的見解和創(chuàng)造性的方法，發(fā)揮好智庫作用；（4）與媒體合作，在媒體的傳播作用下擴(kuò)大影響力。

3.環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：中流砥柱

環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)處于中流砥柱的地位，它擁有與行業(yè)自治網(wǎng)絡(luò)最充分的聯(lián)系，其態(tài)度和能力直接決定了環(huán)保工作在地方企業(yè)的執(zhí)行與監(jiān)管力度。在環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，一方面，地方政府及其相關(guān)職能部門需要在重新劃分職責(zé)和權(quán)力的條件下進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管，不僅僅局限于流程式的重點(diǎn)階段重點(diǎn)監(jiān)管，而應(yīng)聚焦環(huán)保治理全過程監(jiān)管，發(fā)揮最大效應(yīng)；另一方面，要轉(zhuǎn)變治理模式，放棄單一管制型監(jiān)管模式，吸納企業(yè)、公眾、媒體等的有序參與，促進(jìn)多元主體共同參與環(huán)境治理。此外，還應(yīng)轉(zhuǎn)變治理工具，通過選擇激勵(lì)、溝通等工具，與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾等聯(lián)合確認(rèn)共同目標(biāo)并建立良好的合作關(guān)系，充分發(fā)揮政府的“領(lǐng)航”的作用。

4.行業(yè)自治網(wǎng)絡(luò)：自我引導(dǎo)

行業(yè)自治網(wǎng)絡(luò)在該機(jī)制模型中理應(yīng)擁有自我引導(dǎo)的功能。要想真正地實(shí)現(xiàn)環(huán)保的長效治理，僅僅依賴強(qiáng)有力的督查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。作為環(huán)保督查的對象和環(huán)保政策執(zhí)行的客體，企業(yè)不能僅僅消極被動(dòng)地接受。作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，還必須兼顧生態(tài)效益，應(yīng)積極主動(dòng)地適應(yīng)環(huán)保督察制度環(huán)境和環(huán)保政策環(huán)境的變化。因此，企業(yè)必須轉(zhuǎn)變“重經(jīng)濟(jì)，輕保護(hù)”的錯(cuò)誤觀念，提高企業(yè)環(huán)保技術(shù)水平，從原料采購到生產(chǎn)銷售，再到廢氣物的排放，都能夠做到清潔環(huán)保，在治理污染的同時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)效益。此外，行業(yè)自治的另一個(gè)重要標(biāo)志就是擁有發(fā)展成熟且獨(dú)立運(yùn)作的行業(yè)協(xié)會(huì)，這是實(shí)現(xiàn)環(huán)保長效治理的必經(jīng)之路。唯有將“自上而下”的環(huán)保督查和“自下而上”的行業(yè)自治有效結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)保治理的長效可持續(xù)。在該機(jī)制中，行業(yè)協(xié)會(huì)可以有以下協(xié)同活動(dòng)：一是要積極發(fā)揮橋梁中介作用，引領(lǐng)行業(yè)內(nèi)企業(yè)加強(qiáng)行業(yè)自律，同時(shí)為行業(yè)內(nèi)企業(yè)提供發(fā)展戰(zhàn)略的服務(wù)咨詢和環(huán)保技術(shù)更新的支持幫助，進(jìn)而探討行業(yè)內(nèi)企業(yè)合作；二是加強(qiáng)與地方政府深入溝通，與其一道積極轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和思路，從而最終成為一支能夠在環(huán)保治理中自我引導(dǎo)和運(yùn)轉(zhuǎn)的力量；三是加強(qiáng)與科研院所的橫向合作，積極研發(fā)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)品推動(dòng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

5.外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)：外部支撐

外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)在網(wǎng)絡(luò)協(xié)同機(jī)制中處于外部支撐的功能地位，可以監(jiān)督其他子網(wǎng)絡(luò)的行為，并通過法律等合法手段來維護(hù)自身的權(quán)益，進(jìn)而發(fā)揮其影響效應(yīng)。對于公眾而言，可以團(tuán)結(jié)起來通過合法的程序和手段維護(hù)自身的權(quán)益；也可以訴諸輿論監(jiān)督，合理合法地向政府和企業(yè)施壓，以制度化的方式實(shí)質(zhì)性地參與到環(huán)保治理之中。對于媒體監(jiān)督而言，隨著新媒體時(shí)代的到來，新媒體在環(huán)保長效治理機(jī)制中大有可為，不僅可以為公眾提供參與討論、互動(dòng)的渠道和平臺(tái)，也可以向公眾傳播環(huán)境知識(shí)、集結(jié)環(huán)保行動(dòng)。媒體監(jiān)督的具體活動(dòng)可以是，發(fā)揮建言獻(xiàn)策平臺(tái)作用，溝通公眾與政府，收集公眾的意見和建議；發(fā)揮輿論監(jiān)督平臺(tái)作用，一方面監(jiān)督政府可能的尋租和懶政行為，另一方面監(jiān)督企業(yè)的排污行為；發(fā)揮維權(quán)平臺(tái)作用，通過與相關(guān)社會(huì)組織尤其是法律型社會(huì)組織合作幫助公眾合法合理維權(quán)；發(fā)揮信息溝通平臺(tái)的作用，聯(lián)合行業(yè)協(xié)會(huì)在網(wǎng)絡(luò)媒體上公開曝光企業(yè)排污及設(shè)備使用狀況等。

綜上所述，本研究構(gòu)建了一個(gè)以內(nèi)部督察網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)核心、環(huán)保執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)為中流砥柱、行業(yè)自治網(wǎng)絡(luò)為自我引導(dǎo)、信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)為內(nèi)部輔助、外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)為外部支撐的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理機(jī)制體系。在該體系中，各個(gè)行動(dòng)主體聯(lián)系更加緊密，信息流通更加便捷，同時(shí)加強(qiáng)多元主體的協(xié)商合作，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)保長效治理。

圖2環(huán)境保護(hù)長效治理的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同機(jī)制模型（5）

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。”環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)主體的切身利益。然而，無論這其中的利益關(guān)系有多么盤根錯(cuò)節(jié)，人民群眾對于美麗中國的生態(tài)環(huán)境的向往已然成為與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)中所蘊(yùn)含的價(jià)值觀同等重要的價(jià)值訴求，也正如前文所述，唯有將自上而下的環(huán)保督查和環(huán)保執(zhí)法與自下而上的行業(yè)自治和外部監(jiān)督有機(jī)地整合在一起，環(huán)境保護(hù)的長效治理才有可能達(dá)成，美麗中國的生態(tài)文明才有可能實(shí)現(xiàn)。

注釋：

（1）（2）（3）數(shù)據(jù)來源分別為新華網(wǎng)、經(jīng)濟(jì)日報(bào)、中國環(huán)境監(jiān)測總站、H市人民政府網(wǎng)公開數(shù)據(jù)、H市環(huán)境微信平臺(tái)公開數(shù)據(jù)。

（4）（5）借鑒來源為范永茂發(fā)表在中國行政管理雜志上2018年第6期的論文《政策網(wǎng)絡(luò)視角下的網(wǎng)約車監(jiān)管：政策困境與治理策略》。