李 艷

（北京電子科技學(xué)院管理系，北京 10070）

一、問(wèn)題的提出

作為一種兼具企業(yè)和共同體雙重屬性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織類(lèi)型，合作社可以彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度缺陷，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。從國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，盡管西方發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在合作社與政府關(guān)系上的理論起點(diǎn)和角色定位上有所不同，但都傾向于積極出臺(tái)相應(yīng)政策措施支持合作社發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)有合作社以農(nóng)業(yè)合作社為主。自2007年7月1日《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》正式施行以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院通過(guò)“中央一號(hào)文件”等，圍繞合作社的規(guī)范化和示范化建設(shè)、合作社發(fā)展的政策支持、開(kāi)展信用合作工作的試點(diǎn)與推進(jìn)、合作社聯(lián)合社的創(chuàng)新與發(fā)展等層面出臺(tái)了相關(guān)頂層設(shè)計(jì)，為農(nóng)民專業(yè)合作社在我國(guó)快速發(fā)展提供了良好政策環(huán)境。［1］截至2018年2月底，我國(guó)依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)204.4萬(wàn)家，成員出資總額達(dá)46768億元。［2］但從整體看，我國(guó)合作社的經(jīng)營(yíng)和治理水平仍處于比較低的層次，限制了其積極作用的發(fā)揮。我國(guó)合作社的發(fā)展實(shí)踐尚處于初級(jí)階段。

引介域外發(fā)展合作社的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)已是國(guó)內(nèi)合作社研究的一個(gè)重要方面。檢視相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究大致可分為兩大類(lèi)。（1）聚焦各國(guó)合作社的典型模式，進(jìn)行分類(lèi)比較研究。胡卓紅（2009）以立法設(shè)計(jì)、財(cái)稅支持、管理機(jī)構(gòu)和組織支持等為研究切入點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)外合作社的發(fā)展模式可分為三類(lèi)：以美國(guó)、加拿大為代表的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化背景下的北美新一代合作社，以法國(guó)、德國(guó)、意大利等國(guó)家為代表的歐盟專業(yè)型合作社和以日本、韓國(guó)為代表的東亞綜合型合作社；我國(guó)政府應(yīng)借鑒國(guó)外支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、政策等手段進(jìn)行間接管理、指導(dǎo)和監(jiān)督，為合作社創(chuàng)造有利發(fā)展環(huán)境。［3］高興民、郭芹（2017）基于分析政府角色定位的差異認(rèn)為，以美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、荷蘭為代表的市場(chǎng)推動(dòng)型政策支持模式和以日本、韓國(guó)、印度、泰國(guó)為代表的政府推動(dòng)型政策支持模式，在組織結(jié)構(gòu)、服務(wù)領(lǐng)域、法律制度、合作金融、發(fā)展趨勢(shì)等方面具有共同特點(diǎn)，在與政府關(guān)系、財(cái)政支持、審計(jì)監(jiān)督、教育培育等方面形成了可供我國(guó)借鑒的典型經(jīng)驗(yàn)。［4］（2）圍繞影響合作社發(fā)展的立法體系、資本制度、利益分配機(jī)制、人力資本提升機(jī)制、品牌培育和信息化建設(shè)等關(guān)鍵支持要素，對(duì)國(guó)外合作社先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理與總結(jié)。龔誠(chéng)、任大鵬（2006）在概括各國(guó)在合作社法的法律價(jià)值目標(biāo)和基本制度選擇上所具有的同質(zhì)性的基礎(chǔ)上認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)體現(xiàn)國(guó)際公認(rèn)的合作社核心原則，均衡工商業(yè)資本和處于弱勢(shì)地位的群體之間的利益，正確處理法律規(guī)制與農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織意愿自治之間的關(guān)系。［5］楊永磊（2008）在比較國(guó)外合作社資本制度的基礎(chǔ)上認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社僅依靠國(guó)家支持難以從根本上解決資金約束問(wèn)題，應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)惠顧返還保留、資本保留、發(fā)行優(yōu)先股以及舉債等多種方式來(lái)滿足其資金要求。［6］田艷麗等（2017）在總結(jié)國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社利益分配機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出，我國(guó)應(yīng)不斷完善利益分配保障制度，逐步建立遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、兼顧短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、堅(jiān)持以交易量返利為核心的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益分配機(jī)制，要不斷創(chuàng)新利益分配機(jī)制。［7］尹興寬（2008）認(rèn)為，國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社具有良好的人力資本提升機(jī)制、復(fù)雜的人力資本結(jié)構(gòu)及完整的人力資本產(chǎn)權(quán)；我國(guó)合作社應(yīng)借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的素質(zhì)教育培訓(xùn)，改善合作社內(nèi)部管理制度，堅(jiān)持社員入社退社自由及民主管理原則。［8］吳聲怡、劉文生（2008）在比較梳理國(guó)外農(nóng)民合作社的品牌戰(zhàn)略實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)培育合作社文化、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、完善合作社立法、強(qiáng)化政策扶持，以促進(jìn)我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社品牌化發(fā)展。［9］蔡淑芳（2014）從信息化基礎(chǔ)環(huán)境、應(yīng)用水平、人力資源、實(shí)施效果等指標(biāo)入手，對(duì)國(guó)外開(kāi)展合作社信息化的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，提出我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)教育培訓(xùn)、完善信息化基礎(chǔ)設(shè)施、堅(jiān)持局部先行、規(guī)劃發(fā)展重點(diǎn)、借助公益和市場(chǎng)力量，以大力推進(jìn)合作社信息化建設(shè)進(jìn)程。［10］

總覽相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家和少數(shù)亞洲發(fā)展中國(guó)家支持合作社發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都已得到密切關(guān)注。但對(duì)合作社發(fā)展階段及國(guó)家制度背景的差異重視不夠，這會(huì)影響相關(guān)政策建議在我國(guó)進(jìn)行政策移植的可行性。本文以新加坡合作社運(yùn)動(dòng)作為研究對(duì)象，分析新加坡政府如何采取相關(guān)政策措施，支持和推動(dòng)合作社發(fā)展。研究新加坡合作社的主要價(jià)值在于：（1）在制度方面，新加坡與我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面有一定共性。相比歐美發(fā)達(dá)國(guó)家合作社的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，新加坡通過(guò)政策驅(qū)動(dòng)促進(jìn)合作社發(fā)展的理念更適合我國(guó)國(guó)情。（2）新加坡作為通過(guò)政府宏觀政策引導(dǎo)有效促進(jìn)合作社迅速發(fā)展的亞洲典型國(guó)家，在合作社管理領(lǐng)域積累了豐富政策和經(jīng)驗(yàn)。作為新加坡最早成立的社會(huì)企業(yè)，經(jīng)過(guò)近百年發(fā)展，合作社已成為新加坡最為成熟的社會(huì)企業(yè)類(lèi)型，還建立起了規(guī)范的監(jiān)管體系。在新加坡，近1/3的工作者是合作社成員。據(jù)新加坡合作社登記處2017年度報(bào)告，截止2017年3月底，新加坡共成立了84個(gè)合作社，成員累計(jì)146.89萬(wàn)人，總持有資產(chǎn)額達(dá)1011.5億新元。［11］5鑒于此，系統(tǒng)梳理和深入研究新加坡合作社運(yùn)動(dòng)的基本情況及相關(guān)政策和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)合作社發(fā)展和完善我國(guó)合作社管理體制具有重要意義。

二、新加坡合作社的緣起及發(fā)展歷程

第一次世界大戰(zhàn)后，新加坡的食品和其他生活必需品價(jià)格飛漲。由于當(dāng)時(shí)新加坡未設(shè)立可供市民尋求財(cái)務(wù)資助的銀行和其他金融機(jī)構(gòu)，許多市民迫于經(jīng)濟(jì)生活壓力只能求助于高利貸。針對(duì)這種情況，英國(guó)殖民當(dāng)局于1924年11月3日頒布了殖民地《合作社條例》。1925年10月7日，新加坡成立了首家合作社——新加坡政府雇員儲(chǔ)蓄和貸款合作社（theSingaporeGovernmentServants’Co-operativeThriftandLoanSociety），這家合作社同時(shí)也是新加坡歷史上成立的第一個(gè)社會(huì)企業(yè)。此后15年間，越來(lái)越多的民眾開(kāi)始意識(shí)到合作社自助和互助的價(jià)值；為滿足公務(wù)員、教師、海關(guān)官員和其他私營(yíng)部門(mén)就職雇員的財(cái)務(wù)需求，新加坡共成立了43家儲(chǔ)蓄和貸款信貸合作社。［12］

隨著合作社數(shù)量的日益增長(zhǎng)和合作社運(yùn)動(dòng)的日益深入，建立統(tǒng)一的中心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以強(qiáng)化合作社的組織建設(shè)被提上日程。1933年11月16日，新加坡城市合作聯(lián)盟宣告成立。作為服務(wù)于12家信貸合作社的中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)盟有力促進(jìn)了合作社之間的信息傳播和協(xié)調(diào)合作。［13］1979年，新加坡根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況修訂了先前1925年實(shí)施的《合作社條例》，頒布了《合作社法案》，決定成立統(tǒng)一的合作社決策管理機(jī)構(gòu)，以加快新加坡合作社發(fā)展。1980年9月18日，新加坡全國(guó)合作社聯(lián)合會(huì)作為新加坡合作社運(yùn)動(dòng)的決策管理機(jī)構(gòu)宣告成立，其目的旨在催化、協(xié)調(diào)和促進(jìn)新加坡合作社發(fā)展。

上世紀(jì)60年代末，在面臨石油危機(jī)和國(guó)內(nèi)通貨膨脹的背景下，新加坡全國(guó)職工總會(huì)在突破勞工運(yùn)動(dòng)被動(dòng)局面的探索中，建立了勞、資、政三方合作機(jī)制，在政府的支持下把創(chuàng)辦合作社確定為新加坡勞工運(yùn)動(dòng)現(xiàn)代化的方針。以此為契機(jī)，新加坡合作社運(yùn)動(dòng)得到了極大推動(dòng)。為壯大全國(guó)職工總會(huì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼勞工運(yùn)動(dòng)問(wèn)題研究專家艾略特率先提出由職工總會(huì)牽頭創(chuàng)辦合作社的想法，并得到了時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)吳慶瑞博士的支持。［14］40在吸取海外合作社經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，吳慶瑞建議成立兩種經(jīng)營(yíng)具體業(yè)務(wù)的合作社——保險(xiǎn)服務(wù)合作社和消費(fèi)者服務(wù)合作社，這為后來(lái)著名的職總英康保險(xiǎn)合作社和職總平價(jià)合作社發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。這兩大合作社如今都長(zhǎng)期位列國(guó)際合作社聯(lián)盟的國(guó)際300強(qiáng)榜單。［15］

三、新加坡合作社運(yùn)行概況

（一）新加坡合作社的主要類(lèi)型

新加坡合作社可分為三大類(lèi)型：消費(fèi)者和服務(wù)類(lèi)合作社，信用合作社和校園合作社。

1.消費(fèi)者和服務(wù)類(lèi)合作社

消費(fèi)者和服務(wù)類(lèi)合作社是新加坡規(guī)模和影響最大的一類(lèi)合作社。新加坡約有三分之二數(shù)量的合作社是消費(fèi)者和服務(wù)類(lèi)合作社。從成員基數(shù)和持有總資產(chǎn)指標(biāo)來(lái)看，這類(lèi)合作社也位列新加坡合作社的首位。這類(lèi)合作社由業(yè)務(wù)進(jìn)行驅(qū)動(dòng)，成立的目的在于滿足成員的日常消費(fèi)需求，通過(guò)為成員提供雇傭機(jī)會(huì)、低價(jià)產(chǎn)品和有針對(duì)性的非財(cái)務(wù)服務(wù)來(lái)減輕成員的生活成本，保護(hù)成員的經(jīng)濟(jì)利益。在新加坡規(guī)模最大、最著名的消費(fèi)者和服務(wù)類(lèi)合作社隸屬于新加坡唯一的全國(guó)性工會(huì)組織——全國(guó)職工總會(huì)（TheNationalTradesUnion Congress，簡(jiǎn)稱NTUC）。全國(guó)職工總會(huì)旗下下設(shè)門(mén)類(lèi)眾多的服務(wù)于不同社會(huì)目的的合作社，如運(yùn)營(yíng)超市和便利店的平價(jià)合作社，致力于提供優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的優(yōu)兒學(xué)府，運(yùn)營(yíng)美食街和咖啡店的富食客合作社和提供保險(xiǎn)產(chǎn)品的英康保險(xiǎn)合作社等。

2.信用合作社

信用合作社以優(yōu)惠的利率和簡(jiǎn)便的手續(xù)為成員提供信貸服務(wù)。信用合作社需對(duì)成員履行信托責(zé)任，對(duì)吸納的存款施行謹(jǐn)慎的監(jiān)管。新加坡絕大多數(shù)的信用合作社以工作為基礎(chǔ)成立，成員源自于特定組織的雇員群體。如成立于1926年的新加坡警察合作社有限公司，其成員來(lái)自于新加坡警察機(jī)關(guān)雇員。加入該合作社的會(huì)員必須按月存入最低40新幣、最高200新幣的基礎(chǔ)強(qiáng)制性會(huì)員儲(chǔ)蓄，同時(shí)認(rèn)購(gòu)最低150股面值為1新幣的合作社股份，合作社在每年11月31日為會(huì)員支付結(jié)算當(dāng)年的儲(chǔ)蓄利息和股利。合作社為成員提供了可選擇性的固定儲(chǔ)蓄存款項(xiàng)目和特定支出目的的儲(chǔ)蓄存款項(xiàng)目，如車(chē)輛保險(xiǎn)費(fèi)支出和家庭旅行支出等。基于成員在合作社的儲(chǔ)蓄情況和貸款情況，合作社還為成員提供了利率更優(yōu)惠的階梯邀請(qǐng)式儲(chǔ)蓄存款項(xiàng)目，以滿足成員個(gè)性化的理財(cái)需求。為滿足成員貸款需求，合作社還提供了不同借貸金額、不同還款周期的貸款項(xiàng)目供成員選擇，臨近退休的成員還可申請(qǐng)退職金貸款項(xiàng)目，獲得5000到50000新幣的專向貸款。［16］除以工作為基礎(chǔ)成立的信用合作社外，新加坡還有一類(lèi)隸屬于特定團(tuán)體的信用合作社，如成員來(lái)自于印度穆斯林團(tuán)體的卡達(dá)耶納盧爾穆斯林合作社。

3.校園合作社

校園合作社在新加坡中等學(xué)校和?？茖W(xué)校中運(yùn)營(yíng)，旨在為在校學(xué)生提供運(yùn)營(yíng)合作社的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，幫助學(xué)生更好地了解和體驗(yàn)合作社的互助原則和社會(huì)企業(yè)家精神。校園合作社的傳統(tǒng)特色是舉辦圖書(shū)和文具銷(xiāo)售活動(dòng)，通常學(xué)校老師會(huì)在日常實(shí)踐中為學(xué)生提供相應(yīng)指導(dǎo)和建議。為簡(jiǎn)化校園合作社的注冊(cè)和監(jiān)管手續(xù)，新加坡全國(guó)合作社聯(lián)合會(huì)鼓勵(lì)在學(xué)校中成立合作社俱樂(lè)部。合作社俱樂(lè)部由所在學(xué)校進(jìn)行管理，無(wú)須履行登記注冊(cè)手續(xù)，不接受合作社注冊(cè)局的監(jiān)管。聯(lián)合會(huì)還為合作社俱樂(lè)部提供了有關(guān)合作社的內(nèi)部課程和市場(chǎng)、財(cái)務(wù)方面的入門(mén)培訓(xùn)項(xiàng)目，以促進(jìn)合作社俱樂(lè)部的能力建設(shè)。［11］28

（二）新加坡合作社的運(yùn)營(yíng)模式

新加坡全國(guó)職工總會(huì)在牽頭創(chuàng)辦合作社伊始，財(cái)政部長(zhǎng)吳慶瑞提出了新建合作社的四大指導(dǎo)原則。這些原則在新加坡合作社的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐中一直沿用至今。吳慶瑞指出，合作社必須與私人企業(yè)進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)，不能貪圖政府的政策特惠；合作社的經(jīng)營(yíng)范圍必須是具有優(yōu)勢(shì)的行業(yè)；合作社必須要向高標(biāo)準(zhǔn)和最高可信任度看齊；跟任何優(yōu)秀企業(yè)一樣，合作社的管理一定要跟上去，要有效率。［15］在這些原則的指引下，新加坡合作社在管理實(shí)踐中充分遵循了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，采取了現(xiàn)代化的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的公司治理結(jié)構(gòu)，取得了良好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。以新加坡全國(guó)職工總會(huì)創(chuàng)辦的合作社為例，這些合作社在創(chuàng)建階段雖然享有政府免稅和場(chǎng)地使用優(yōu)惠，但都采用股份制的現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，擁有完全的自主權(quán)。新加坡全國(guó)職工總會(huì)在合作社雖然擁有股份，可從合作社企業(yè)中獲得利潤(rùn)分紅、股息以及贊助費(fèi)等收入，但是不直接參與合作社的日常經(jīng)營(yíng)管理，只在合作社的董事層進(jìn)行決策。［17］合作社由信托理事會(huì)負(fù)責(zé)全面監(jiān)管，理事會(huì)設(shè)6位終身信托人，由新加坡全國(guó)職工總會(huì)、附屬工會(huì)、會(huì)員個(gè)人3個(gè)方面代表組成，對(duì)合作社履行全面監(jiān)管責(zé)任。負(fù)責(zé)合作社經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的高層管理人員由董事會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任。［14］41

（三）新加坡政府對(duì)合作社的監(jiān)管

新加坡合作社由新加坡文化、社區(qū)及青年部（MinistryofCulture，CommunityandYouth，簡(jiǎn)稱MCCY）負(fù)責(zé)管轄。文化、社區(qū)及青年部下設(shè)合作社注冊(cè)局（theRegistryofCo-operativeSociet?ies），注冊(cè)局按照《合作社法案》（theCo-operative SocietiesAct（Chapter62））和《2009年合作社規(guī)則》（Co-operativeSocietiesRules2009）對(duì)合作社進(jìn)行監(jiān)管?！逗献魃绶ò浮穼?duì)合作社的注冊(cè)登記、組織管理、財(cái)產(chǎn)和資金管理及合作社合并與轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)提出了具體要求，明確了合作社、成員及注冊(cè)官的權(quán)利及義務(wù)。新加坡社會(huì)發(fā)展、青年及體育部（MinistryofCommunityDevelopment，Youthand Sports，簡(jiǎn)稱MCYS）（為新加坡文化、社區(qū)及青年部的前身）制定的《2009年合作社規(guī)則》進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)合作社的登記程序和審計(jì)人員變更的相應(yīng)要求，補(bǔ)充了對(duì)信用合作社和中央合作社基金的具體管理規(guī)定。據(jù)合作社注冊(cè)局對(duì)合作社的關(guān)鍵性法定監(jiān)管要求，所有類(lèi)型的合作社都需要按合作社法案規(guī)定要求在財(cái)務(wù)年度結(jié)束后的6個(gè)月內(nèi)（經(jīng)注冊(cè)局批準(zhǔn)延期的除外）召開(kāi)股東年會(huì)，并向注冊(cè)局提交年度經(jīng)營(yíng)活動(dòng)報(bào)告、經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告。股東年會(huì)的主要職能包括但不限于：批準(zhǔn)經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告，審議并通過(guò)合作社章程修正案，選舉及變動(dòng)合作社委員會(huì)成員以及商議已告知成員的其他合作社一般業(yè)務(wù)事項(xiàng)。合作社除需滿足《合作社法案》和《2009年合作社規(guī)則》中的相關(guān)規(guī)定外，每個(gè)合作社還應(yīng)制定內(nèi)部規(guī)章制度以管理各自運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。

2006年，新加坡全國(guó)合作社聯(lián)合會(huì)頒布了《合作社治理準(zhǔn)則》。準(zhǔn)則由專門(mén)的合作社審查團(tuán)隊(duì)制定，團(tuán)隊(duì)成員由新加坡文化、社區(qū)及青年部、金融管理局、財(cái)政部、工業(yè)貿(mào)易聯(lián)合會(huì)和全國(guó)合作社聯(lián)合會(huì)委派代表組成。準(zhǔn)則概述了業(yè)內(nèi)成功的治理實(shí)踐，涵蓋了關(guān)于合作社董事會(huì)相關(guān)事宜、利益沖突與人力資源政策、問(wèn)責(zé)與審計(jì)、資產(chǎn)與資金管理及組織成員和股東溝通多方面的合作社治理原則和指導(dǎo)方針，以幫助合作社董事會(huì)和管理層更好地履行相關(guān)管理職責(zé)。為便于合作社對(duì)照準(zhǔn)則提出的相關(guān)原則和要求進(jìn)行合規(guī)性自我評(píng)估，準(zhǔn)則還制定了自查清單。需要指出的是，這種合規(guī)性并非是強(qiáng)制性的，準(zhǔn)則的目的在于補(bǔ)充合作社立法中闡述的最低標(biāo)準(zhǔn)，幫助合作社檢測(cè)與提升自身的治理標(biāo)準(zhǔn)。

2017年8月15日，新加坡《聯(lián)合早報(bào)》新聞報(bào)道曝光法定機(jī)構(gòu)信貸合作社（SingaporeStatutory BoardsEmployees'Co-operativeThrift& Loan Society）兩名職員在2008年至2013就職期間利用職務(wù)便利，通過(guò)偽造表格和文件的方式，利用親友的名字以“幽靈會(huì)員”的名義騙取合作社511萬(wàn)元資金。為確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)在碰到管理存有問(wèn)題的合作社時(shí)能迅速采取回應(yīng)措施，更好地維護(hù)和保障合作社會(huì)員和公眾的利益，在廣泛開(kāi)展公共咨詢討論活動(dòng)、全面收集合作社、會(huì)員和公眾多方反饋意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，新加坡國(guó)會(huì)于2018年1月9日通過(guò)了《合作社法案》修正案。修訂后的法案要求合作社管理委員會(huì)成員和主要職員必須具備一定的學(xué)歷和工作資歷，達(dá)到相應(yīng)的培訓(xùn)要求。為保障修訂后的法案順利實(shí)施，合作社注冊(cè)局一并設(shè)計(jì)了相關(guān)配套培訓(xùn)計(jì)劃。法案提高了信貸合作社的治理標(biāo)準(zhǔn)，為確保合作社大部分凈收益用于積累資本和改善財(cái)務(wù)狀況，允許合作社注冊(cè)官設(shè)定發(fā)放給會(huì)員的紅利上限，監(jiān)管不慎的信貸合作社可被除名。為進(jìn)一步促進(jìn)合作社的設(shè)立和發(fā)展，合作社修正法案降低、取消了一些不合時(shí)宜的注冊(cè)和管理門(mén)檻。合作社法案原本要求合作社擁有至少10名會(huì)員才能注冊(cè)，現(xiàn)將最低會(huì)員人數(shù)的注冊(cè)門(mén)檻要求減少至五人。為鼓勵(lì)建設(shè)更具包容性的合作社，原有法案限制殘障者、破產(chǎn)者和有前科的罪犯成為合作社會(huì)員的條款也一并廢除。為方便大專學(xué)府的學(xué)生參與校內(nèi)合作社的管理，修正法案調(diào)低了合作社管理委員會(huì)成員的最低年齡要求，將管委會(huì)成員的最低年齡要求從21歲調(diào)低至18歲。［18］針對(duì)信貸合作社風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)存的問(wèn)題，新加坡合作社注冊(cè)局與全國(guó)合作社聯(lián)合會(huì)于2018年5月2日聯(lián)合發(fā)布了專門(mén)面向信貸合作社內(nèi)部控制、貸款管理和投資管理領(lǐng)域的3項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理指南。指南旨在為信貸合作社規(guī)劃、設(shè)計(jì)和改善自身的運(yùn)營(yíng)程序標(biāo)準(zhǔn)提供有益的可供參考借鑒的實(shí)例和模板。

四、新加坡政府推動(dòng)合作社發(fā)展的主要政策措施

（一）創(chuàng)建社會(huì)企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，為合作社發(fā)展提供良好外部環(huán)境

新加坡政府借力公共政策，在公眾和私人部門(mén)的支持下，推動(dòng)創(chuàng)建了規(guī)模龐大的社會(huì)企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，以孵化、支持、促進(jìn)社會(huì)企業(yè)發(fā)展。新加坡社會(huì)企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵參與機(jī)構(gòu)涵蓋了政府機(jī)構(gòu)、傘形組織、資助機(jī)構(gòu)、孵化器和中介機(jī)構(gòu)五大類(lèi)型（見(jiàn)表1）。新加坡政府通過(guò)采取開(kāi)展青年社會(huì)企業(yè)精神培訓(xùn)計(jì)劃，搭建社會(huì)創(chuàng)業(yè)教育體系，建立科研人員儲(chǔ)備，支持舉辦社會(huì)企業(yè)競(jìng)賽和論壇等方式，加強(qiáng)了新加坡社會(huì)企業(yè)的人力資源儲(chǔ)備和文化認(rèn)同。這些支持與促進(jìn)措施為新加坡合作社的發(fā)展創(chuàng)建了良好外部生態(tài)系統(tǒng)。［19］

表1新加坡社會(huì)企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵參與機(jī)構(gòu)（1）

續(xù)表

（二）成立專項(xiàng)合作社基金，促進(jìn)合作社發(fā)展

為推動(dòng)新加坡合作社發(fā)展，依照《合作社法案》要求，新加坡成立了專項(xiàng)合作社基金——中央合作社基金（TheCentralCo-operativeFund，簡(jiǎn)稱CCF）。中央合作社基金由文化、社區(qū)及青年部管轄，并委派專門(mén)的基金委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管。新加坡合作社法案規(guī)定，合作社需要根據(jù)上一個(gè)財(cái)年的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)額超額累進(jìn)繳付儲(chǔ)備基金費(fèi)用。年經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)不足50萬(wàn)的合作社需要將上一個(gè)財(cái)年經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的5%繳付給中央合作社基金；年經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)超過(guò)50萬(wàn)的合作社，還需將超出利潤(rùn)的20%額外繳付給中央合作社基金或新加坡勞工基金會(huì)。中央合作社基金按信托基金的方式進(jìn)行管理，主要用于進(jìn)一步推進(jìn)合作社相關(guān)的教育、培訓(xùn)、研究和審計(jì)工作，促進(jìn)新加坡合作社運(yùn)動(dòng)的總體發(fā)展。

為滿足不同合作社的個(gè)性化需求，助力合作社的成長(zhǎng)和發(fā)展，中央合作社基金為合作社提供了多元化津貼項(xiàng)目，并制定了詳細(xì)津貼框架。（1）為新成立的合作社提供初創(chuàng)期資金支持。注冊(cè)兩年內(nèi)的合作社可申請(qǐng)為期三年、累計(jì)上限21萬(wàn)元的津貼補(bǔ)助，用以抵消初創(chuàng)期的資本支出和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。獲得資助的合作社每季度需按津貼資助協(xié)議列出的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)接受相關(guān)評(píng)估。（2）提供能力發(fā)展津貼，協(xié)助合作社提升員工專業(yè)技能，提高業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)能力和治理水平。合作社可申請(qǐng)能力發(fā)展津貼以抵消在提升軟硬件設(shè)施、參加業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)、咨詢服務(wù)費(fèi)及法定審計(jì)費(fèi)用方面的部分支出。（3）搭建共享服務(wù)平臺(tái)，提供服務(wù)共享津貼。中央合作社基金通過(guò)指定專業(yè)的服務(wù)提供商，協(xié)助合作社共享包括數(shù)字官網(wǎng)建設(shè)、媒體公關(guān)營(yíng)銷(xiāo)、會(huì)計(jì)與內(nèi)部審計(jì)、出版物發(fā)行內(nèi)容許可服務(wù)在內(nèi)的多項(xiàng)專業(yè)的管理服務(wù)。個(gè)別小型的合作社聘用這些專業(yè)的管理服務(wù)會(huì)比較困難而且代價(jià)昂貴，共享平臺(tái)和共享服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼可讓這些小型合作社節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本和保有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）重視行業(yè)組織建設(shè)，促進(jìn)合作社聯(lián)網(wǎng)交流

新加坡全國(guó)合作社聯(lián)合會(huì)是新加坡合作社運(yùn)動(dòng)的最高決策機(jī)構(gòu)。作為行業(yè)性網(wǎng)絡(luò)組織，聯(lián)合會(huì)同時(shí)肩負(fù)中央合作社基金秘書(shū)處的職能。新加坡全國(guó)合作社聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)在全國(guó)層面和國(guó)際平臺(tái)代表新加坡合作社運(yùn)動(dòng)集體發(fā)聲，并提供包括意識(shí)和能力建設(shè)、共享服務(wù)、中央合作社基金授予等多方面的服務(wù)。為增強(qiáng)國(guó)民對(duì)合作社的認(rèn)知，幫助國(guó)民認(rèn)識(shí)到合作社價(jià)值觀的重要性和意義，合作社聯(lián)合會(huì)非常重視合作社意識(shí)的推廣與宣傳活動(dòng)。聯(lián)合會(huì)專門(mén)制作了合作社旅程墻，在學(xué)校、圖書(shū)館和相關(guān)合作社活動(dòng)中進(jìn)行巡回展覽，以增強(qiáng)國(guó)民對(duì)新加坡合作社運(yùn)動(dòng)歷史和價(jià)值觀的了解。聯(lián)合會(huì)還通過(guò)舉辦“合作熱鏡頭”攝影比賽的方式，傳達(dá)合作社的合作互助精神。參賽照片拍攝內(nèi)容須符合“合作、自助、平等、互助及關(guān)懷”任何一個(gè)主題，比賽分國(guó)內(nèi)組和國(guó)外組，除了傳統(tǒng)的攝影組別，另外還設(shè)置了網(wǎng)絡(luò)趣味攝影組別以方便公眾投選。［20］

五、新加坡合作社發(fā)展的成效與經(jīng)驗(yàn)

（一）重視合作社教育體系建設(shè)，增進(jìn)民眾對(duì)合作社理念和價(jià)值觀的認(rèn)同

新加坡高度重視對(duì)合作社理念的推廣和宣傳教育，合作社的理念在新加坡得到了公眾廣泛的接受和認(rèn)可。作為宣傳推廣合作社運(yùn)動(dòng)的機(jī)構(gòu)，新加坡全國(guó)合作社聯(lián)合會(huì)投入資源，通過(guò)交流研討活動(dòng)、講座及培訓(xùn)、舉辦競(jìng)賽、設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金等方式，有效推動(dòng)了合作社意識(shí)建設(shè)。為促進(jìn)青少年了解合作社的運(yùn)營(yíng)模式，激發(fā)他們的創(chuàng)業(yè)熱情和社會(huì)服務(wù)意識(shí)，聯(lián)合會(huì)鼓勵(lì)建立校園合作社和合作社俱樂(lè)部，將合作社理念的推廣和宣傳有機(jī)嵌入學(xué)校教育。［11］27-28

（二）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)惠民服務(wù)有效回應(yīng)社會(huì)需求

在新加坡，以合作社為主體提供社會(huì)服務(wù)的社會(huì)企業(yè)類(lèi)型占所有社會(huì)企業(yè)的41%，合作社提供的社會(huì)服務(wù)不僅包括提供便利的信貸服務(wù)及提供合理價(jià)格的食品雜貨，還涵蓋到提供學(xué)前教育、確保醫(yī)療服務(wù)和藥品的可負(fù)擔(dān)性等廣泛領(lǐng)域。［21］一些合作社在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理方式，已發(fā)展成為新加坡家喻戶曉著名商業(yè)品牌，為促進(jìn)新加坡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出了巨大貢獻(xiàn)。以1973年成立的職總平價(jià)合作社為例，經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展壯大，已成長(zhǎng)為新加坡規(guī)模最大的零售企業(yè)巨頭，擠走家樂(lè)福等世界知名海外連鎖超市巨頭，占據(jù)新加坡零售市場(chǎng)的半壁江山。職總平價(jià)合作社通過(guò)采取減少流通環(huán)節(jié)、多元化采購(gòu)渠道、優(yōu)化倉(cāng)儲(chǔ)物流系統(tǒng)、形成規(guī)模效應(yīng)、加強(qiáng)日常管理等舉措成功履行了平抑物價(jià)和幫助低收入家庭降低生活費(fèi)用的社會(huì)責(zé)任，充分保障了新加坡民眾的基本生活。［22］

（三）分擔(dān)政府壓力，緩解特殊危機(jī)時(shí)期社會(huì)矛盾

在國(guó)家遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)、公共危機(jī)時(shí)，新加坡合作社積極配合政府解決發(fā)生的多種社會(huì)問(wèn)題，有效分擔(dān)了政府壓力，緩解了社會(huì)矛盾。在1997年金融風(fēng)暴、2003年非典、2004年禽流感以及2008年糧食危機(jī)期間，職總平價(jià)確保了大米、雞蛋、蔬菜等日常生活必需品的充足供應(yīng)和價(jià)格穩(wěn)定，有效防止了市場(chǎng)上的囤積居奇行為。在金融危機(jī)爆發(fā)期間，合作社還通過(guò)捐贈(zèng)的方式幫助被裁減勞工和低收入家庭，主動(dòng)分擔(dān)遭遇經(jīng)營(yíng)困境雇主對(duì)勞工應(yīng)擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即保住了勞工的崗位，又減輕了雇主負(fù)擔(dān)。［14］41

六、對(duì)我國(guó)合作社發(fā)展的啟示

（一）完善合作社教育體系，加強(qiáng)對(duì)合作社理念的推廣和宣傳教育

在政策利好和市場(chǎng)需求的雙重驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)合作社發(fā)展正面臨著重大戰(zhàn)略機(jī)遇，急需大批擅長(zhǎng)合作社經(jīng)營(yíng)管理、具備合作社理念的專業(yè)復(fù)合型人才。但與之形成強(qiáng)烈反差的是，由于我國(guó)合作社教育在人才培養(yǎng)的系統(tǒng)性方面存在嚴(yán)重分化和斷層現(xiàn)象，亟待進(jìn)行重新規(guī)劃、設(shè)置和發(fā)展。［23］我國(guó)應(yīng)借鑒新加坡合作社的經(jīng)驗(yàn)，重視合作社價(jià)值觀的推廣和宣傳教育，構(gòu)建涵蓋院校框架系統(tǒng)和社會(huì)支持系統(tǒng)在內(nèi)的多層次的合作社教育體系，在提高合作社管理人員和從業(yè)人員專業(yè)能力的同時(shí)，將合作社意識(shí)的教育融入國(guó)民素質(zhì)教育。我國(guó)可仿效新加坡的做法，積極推廣校園合作社，通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金制度、舉辦創(chuàng)業(yè)競(jìng)賽和舉辦講座、論壇等方式推動(dòng)合作社意識(shí)建設(shè)，從而激發(fā)青少年服務(wù)社會(huì)的社會(huì)企業(yè)家精神。

（二）優(yōu)化合作社財(cái)政支持措施，提高補(bǔ)助資金使用效率

中央合作社基金在推動(dòng)新加坡合作社的發(fā)展中起到了巨大推動(dòng)作用。我國(guó)為扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，在中央和地方層面逐年加大財(cái)政扶持力度，形成了以資金直接補(bǔ)貼或獎(jiǎng)補(bǔ)為主要手段、以示范社為優(yōu)先扶持對(duì)象、以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及能力建設(shè)為扶持內(nèi)容導(dǎo)向的財(cái)政扶持政策體系。［24］這些現(xiàn)有的財(cái)政扶持措施有效促進(jìn)了示范社的建設(shè)和發(fā)展，但由于對(duì)財(cái)政支持措施的導(dǎo)向性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和指向性等問(wèn)題缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，疏于對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展和資金的使用進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)管，導(dǎo)致出現(xiàn)了政策性收益普惠面不均衡和資金使用效率低下等問(wèn)題。［25］我國(guó)可效仿新加坡的做法，設(shè)立專項(xiàng)合作社基金，對(duì)標(biāo)不同合作社的個(gè)性化資金需求，為初創(chuàng)期和發(fā)展期的合作社提供多元化的資金支持方案，以孵化、促進(jìn)合作社的發(fā)展。為避免合作社對(duì)補(bǔ)助形成慣性依賴，應(yīng)與接收資金補(bǔ)助的合作社簽訂協(xié)議，定期進(jìn)行相應(yīng)專業(yè)能力評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支持項(xiàng)目運(yùn)行情況和資金使用情況的監(jiān)督管理，設(shè)置必要的階梯式退出機(jī)制，在確保補(bǔ)助資金使用效率的同時(shí)激勵(lì)合作社提升自生能力。

（三）重視合作社的公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提高合作社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力

在我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作社政府規(guī)制體系中，政府行政機(jī)構(gòu)作為規(guī)制的主體同時(shí)承擔(dān)著為合作社提供服務(wù)的功能。行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)這些原本可由社會(huì)組織承擔(dān)的服務(wù)功能，不僅提高了服務(wù)的生產(chǎn)成本，還影響了規(guī)制的效率和效果。我國(guó)在地方政府層面已開(kāi)始積極摸索“社團(tuán)法人”和“事業(yè)法人”作為“第三方”承擔(dān)部分服務(wù)職能，助力了合作社政府規(guī)制的探索實(shí)踐。［26］我國(guó)可借鑒新加坡的做法，搭建專門(mén)的合作社服務(wù)平臺(tái)，將服務(wù)職能從政府行政機(jī)構(gòu)中剝離出來(lái)，借力專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)為合作社提供專業(yè)的一站式共享服務(wù)，解決在合作社發(fā)展過(guò)程中普遍存在的瓶頸難題。與此同時(shí)，政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)配套服務(wù)津貼申領(lǐng)、發(fā)放政策措施，方便初創(chuàng)期和規(guī)模較小的合作社緩解服務(wù)成本壓力，提高在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的生存能力。

注釋：

（1）表1引用文獻(xiàn)來(lái)源與“參考文獻(xiàn)21”相同。

RoshiniPrakash，PaulineTan.LandscapeofSocialEn?terprisesinSingapore［R］.SocialEntrepreneurshipinAsia：WorkingPaperNo.1，AsiaCenterforSocialEntrepreneur?shipPhilanthropy，2014.