李春根 鄒佳盈

(江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，江西南昌，330013)

一、研究背景

貧困是發(fā)展中國家重大、突出的問題，受到各國普遍關(guān)注和高度重視。我國作為發(fā)展中大國，經(jīng)過長期努力，扶貧和治貧已發(fā)展到一個新階段。貧困的重災(zāi)區(qū)目前集中在廣大的農(nóng)村地區(qū)，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)，讓這些地區(qū)的貧困人口脫貧是我國實(shí)現(xiàn)小康社會奮斗目標(biāo)的一項(xiàng)重要任務(wù)。黨的十九大提出，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。這就為徹底解決農(nóng)村貧困問題明確了目標(biāo)，確定了時間表。

圍繞這個目標(biāo)，需要方方面面的工作共同發(fā)揮作用。農(nóng)村低保對象是農(nóng)村貧困對象中的一部分，他們大多老弱病殘，生活自理困難，基本沒有什么勞動能力。對他們做好幫扶工作，解決好他們的生活困難，是農(nóng)村低保政策的主要任務(wù)和責(zé)任。大多低保對象的收入來源主要依靠國家，低保救助幾乎是他們生活的唯一來源和保障。因此，農(nóng)村低保政策的制定不僅決定著低保貧困對象的生活，還關(guān)系著整個脫貧工作的大局和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。只有低保對象脫貧了、生活改善了，整個脫貧工作的基礎(chǔ)才更加牢靠。

我國農(nóng)村低保政策已實(shí)行多年，在保障農(nóng)村低保貧困對象基本生活上發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時代的變遷，政策的制定應(yīng)與時俱進(jìn)。面對新形勢，進(jìn)一步研究和發(fā)揮低保政策的作用顯得非常重要，這已得到社會各界的廣泛關(guān)注和重視。從以往對農(nóng)村低保政策的研究來看，爭論的焦點(diǎn)主要在貧困對象的認(rèn)定方法和最低生活保障金的測算上。單方面判定給出的最低生活保障金是高是低，缺乏足夠的說服力，而通過采用契合度的方法考察低保標(biāo)準(zhǔn)與貧困對象需求兩方面的匹配度可彌補(bǔ)這方面的不足。

目前，國內(nèi)已有利用契合度概念研究精準(zhǔn)扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求考察。陳成文、李春根將精準(zhǔn)扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求契合在一起，從互補(bǔ)性和一致性兩個維度論述了精準(zhǔn)扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求的契合度，考察了精準(zhǔn)扶貧政策的供給質(zhì)量和精準(zhǔn)扶貧政策的價值理念。[1]但未能給出契合度的量化計(jì)算方法來準(zhǔn)確衡量扶貧政策的精準(zhǔn)程度和實(shí)施效果大小。本文將契合度原理用于研究農(nóng)村低保政策與貧困對象需求之間的關(guān)系，通過建立數(shù)學(xué)模型，計(jì)算農(nóng)村低保政策與貧困對象需求的契合度，并結(jié)合實(shí)例分析，考察農(nóng)村低保政策的保障程度和實(shí)施效果。文章的目的在于用不同視角審視政策的針對性和實(shí)效性，為更好地把握貧困對象的需求和精準(zhǔn)施策，提供依據(jù)。因此，具有非常重要的理論和實(shí)踐意義。

二、農(nóng)村低保政策與貧困對象需求的契合度分析

在《牛津當(dāng)代百科大辭典》中，契合度被定義為“一種相稱、適應(yīng)或勝任的狀態(tài)”。正是由于契合度能形象地反映事物之間的聯(lián)系和匹配狀態(tài)，所以，被越來越多地用于研究事物之間存在的聯(lián)系以及這種聯(lián)系的緊密性。農(nóng)村低保政策與貧困對象需求實(shí)質(zhì)反映了國家與公民的關(guān)系。國家依法制定農(nóng)村貧困居民最低生活保障制度，保障貧困對象的基本生活需求，貧困對象享有公民的基本權(quán)益，有獲得國家救濟(jì)的權(quán)利，兩者緊密聯(lián)系，在權(quán)利和義務(wù)上高度一致。這正符合契合度的基本屬性，即一致性和互補(bǔ)性。下面將從這兩個維度來分析農(nóng)村低保政策與貧困對象需求之間的契合度。

(一)我國農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合現(xiàn)狀

我國農(nóng)村低保制度建設(shè)起步較早，20世紀(jì)90年代少數(shù)有條件的農(nóng)村地區(qū)就開始了對農(nóng)村低保制度的探索性試驗(yàn)。在黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村后，農(nóng)村最低生活保障制度迅速在全國各地推廣開來。經(jīng)過多年推行，制度目前已覆蓋整個農(nóng)村，基本實(shí)現(xiàn)了“全民低?！薄＝陙?，農(nóng)村低保政策主動契合農(nóng)村貧困對象需求，不斷加大財政投入，提高農(nóng)村低保補(bǔ)助金額，增加了農(nóng)村貧困人員待遇。表1顯示了我國目前農(nóng)村低保政策的實(shí)施情況。

表1 2010—2016年中國農(nóng)村低保政策實(shí)施狀況

數(shù)據(jù)來源:2011—2017年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公告》。

從表1可以看出：我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高，從2010年的每人1404元增長至2016年的每人3744元；保障人數(shù)規(guī)模變化不大；農(nóng)村低保資金累計(jì)支出逐年增長，2016年低保資金累計(jì)支出是2010年的2.28倍；2013—2016年的消費(fèi)替代率年平均值為35.42%，這期間各年份的上下變動不到9%，整體波動不大，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在滿足貧困人口的消費(fèi)支出水平上總體保持穩(wěn)中有升。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)替代率，即最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與生活消費(fèi)支出水平的比，它反映了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)滿足基本消費(fèi)支出的能力和水平。消費(fèi)替代率越高，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)越高；反之亦然。[2]表1中的數(shù)據(jù)更直接地反映了近些年來我國實(shí)施農(nóng)村低保政策的成效，可以說，多年來農(nóng)村低保政策為全國幾千萬農(nóng)村低保對象提供了生活救助，在惠民生、解民憂、保穩(wěn)定、促和諧等方面發(fā)揮了重要的作用，有效保障了農(nóng)村困難群眾的基本生活。

現(xiàn)階段，農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)是主要任務(wù)，農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合的作用重點(diǎn)也已轉(zhuǎn)移到這個目標(biāo)上來，進(jìn)一步明確低保政策的目標(biāo)定位、更好地適應(yīng)農(nóng)村貧困對象日益增長的需求是當(dāng)前的主要工作。

(二)農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合的一致性

農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合的一致性，主要是指農(nóng)村低保政策與貧困對象在目標(biāo)、價值取向、行動原則和舉措等方面的特征是相似的、一致的。我國農(nóng)村最低生活保障制度是黨和政府為保障農(nóng)村困難群眾基本生活而做出的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，目的是解決貧困對象的生活困難，維持他們正常的基本生活，這也是貧困對象的基本需求，在這點(diǎn)上，政策與需求的目標(biāo)完全一致。同時，低保政策的實(shí)施有利于促進(jìn)社會的穩(wěn)定與和諧的構(gòu)建，后者是我國社會主義國家建設(shè)的目標(biāo)之一，也是中國特色社會主義核心價值觀的具體體現(xiàn)。穩(wěn)定促發(fā)展，發(fā)展能強(qiáng)國，國強(qiáng)則民富。只有國家強(qiáng)盛，人們的生活才有保障，人們的生活水平才能不斷提高。為確保農(nóng)村貧困群眾能夠較多地享受到國家改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的成果，國家在財力允許的條件下，不斷提高農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和救助水平，使農(nóng)村貧困群眾也能參與分享政策紅利，充分體現(xiàn)了社會保障制度公平、公正的原則。進(jìn)入新時代，我國提出了要在2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全脫貧的目標(biāo)，這是國家發(fā)展為民的目的所在，也是農(nóng)村貧困對象最大的期盼。因此，低保政策與農(nóng)村貧困對象在目標(biāo)和價值取向上完全一致。與此同時，主要勞動力因殘、因病、因?yàn)?zāi)或因其他原因喪失勞動能力的困難家庭，都應(yīng)堅(jiān)定信心，不放棄對生活的希望。并且貧困對象應(yīng)具備誠信低保的意識，這樣才能與農(nóng)村低保政策公平公正的原則保持一致。除了上述方面的一致，還需要低保政策與貧困對象相向而行、共同努力，正所謂知行合一，只有契合雙方內(nèi)外一致，才能使農(nóng)村低保政策與貧困對象需求的契合達(dá)到預(yù)期的效果。

(三)農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合的互補(bǔ)性

農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合的互補(bǔ)性主要是指雙方通過相互作用，彼此發(fā)揮自身優(yōu)勢，滿足對方的根本需要，達(dá)到共同的目標(biāo)。但政策與貧困對象所處位置不同，政策處于主動地位，決定著契合雙方互補(bǔ)性的強(qiáng)弱和效果。因此，農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合的互補(bǔ)性更多地體現(xiàn)在政策優(yōu)勢的發(fā)揮上。

1.“供給—需求”契合

判斷“供給—需求”是否契合，應(yīng)當(dāng)分別從供給和需求兩個方面進(jìn)行分析。關(guān)于人類需求的經(jīng)典解釋首推馬斯洛的需要層次理論，他認(rèn)為人有生理需要、安全需要、社會交往的需要、尊重和愛的需要以及自我實(shí)現(xiàn)的需要。[3]參考馬斯洛對人類需要層次的劃分，依據(jù)農(nóng)村貧困對象現(xiàn)實(shí)需求及低保目標(biāo)定位，借鑒邊恕和韓旭峰、豆紅玉等學(xué)者的研究，本文將農(nóng)村貧困對象的需求分為五個層次：[4][5]第一層次為食品需求，僅含食品指標(biāo)；第二層次為基本生存需求，包含食品、衣著和居住三項(xiàng)指標(biāo)；第三層次是中等生存需求，在第二層次的基礎(chǔ)上增加醫(yī)療保健指標(biāo)；第四層次為初步發(fā)展需求，在第三層次的需求上增加了教育娛樂指標(biāo)；第五層次是全面發(fā)展需求，在初步發(fā)展需求上增加了家用設(shè)備、服務(wù)，交通與通訊和其他商品服務(wù)指標(biāo)。而從供給角度者，農(nóng)村低保政策提供的是最低生活保障，即只滿足貧困對象最低基本生存需求，主要是基本衣食需求。可以看出，貧困對象的需求是多方面的，農(nóng)村低保政策的供給是單方面的，供需雙方在互補(bǔ)性匹配程度不高。一方面，貧困對象需求多元化、多層次，且不斷增長，另一方面，低保政策的供給單一、局限，二者供需對應(yīng)性不強(qiáng)。因此，應(yīng)打破低保局限性，在財力可承受的條件下，分層次、梯次提供低保，以提高政策的針對性和契合互補(bǔ)性，更好地發(fā)揮政策的效果，提高低保對象對政策的滿意度。

2.“要求—能力”契合

“要求—能力”契合度實(shí)際上是農(nóng)村低保政策內(nèi)在要求與農(nóng)村貧困對象勞動力能力的契合，低保政策通過對貧困對象的生存救助，幫助他們維持基本生活，為他們提供重新獲得生活自立能力的機(jī)會。通過對貧困對象的調(diào)查本文發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貧困戶致貧原因的多樣性導(dǎo)致了農(nóng)村貧困戶類型的多樣性，貧困戶的需求也不盡相同。我們可以將農(nóng)村低保對象分為兩類：一類是有勞動能力的人群，另一類是無勞動能力的人群。對這兩類貧困對象實(shí)施低保產(chǎn)生的效果是不同的，有勞動能力的有可能依靠自己脫保，無勞動能力的則很難靠自身脫保。目前農(nóng)村低保政策與貧困對象在“要求—能力”方面的契合度還不高。因此，對無勞動能力的貧困對象要長期實(shí)施低保救助，維持他們的基本生活；對有勞動能力的貧困對象除了要實(shí)施救助，還要對這部分低保對象的潛在脫保能力進(jìn)行發(fā)掘。對于有勞動能力的人群，如果能在給予他們最低生活保障的同時，還為他們創(chuàng)造脫保和脫貧的機(jī)會，則能在低保兜底功能的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政策的內(nèi)在效應(yīng)，這比單純的救助更重要。授之以魚不如授之以漁，讓那些有勞動力能力的貧困對象盡快掌握技能，找到脫貧的方法，從而徹底擺脫低保和貧困，這要求農(nóng)村低保政策與貧困對象在“要求—能力”方面有更高的契合度，使新時代農(nóng)村低保政策更好發(fā)揮作用。

三、農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合度的測量

(一)農(nóng)村低保對象的基本需求

貧困對象的需求按照馬斯洛的理論可分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求五類。不同能力的人在不同的發(fā)展階段和環(huán)境下對各方面的需求不一樣。就貧困對象而言，其第一位的需求是生存，現(xiàn)階段主要是基本生活保障需求和生活環(huán)境改善需求。

基本生活保障需求是貧困對象自身內(nèi)在的需求。農(nóng)村貧困人口由于收入來源少，其生活需求相對較低，主要包括以下幾個方面：

a.生活必需用品：主要有食品、生活用品及水電服務(wù)等；

b.居住：主要指住房；

c.醫(yī)療衛(wèi)生：主要是日?？床〖搬t(yī)療保健等；

d.教育文化：主要是小孩上學(xué)基本教育；

e.其他：通訊、交通等。

從貧困對象外部來看，外部環(huán)境的改善也是貧困地區(qū)貧困人員的迫切需要。主要包括當(dāng)?shù)厣鏃l件和生活環(huán)境改善方面的需求，諸如一些貧困地區(qū)缺水、缺電、道路不暢，有的地區(qū)天然物質(zhì)資源和旅游資源無力被開發(fā)、無法被有效利用，最主要的是指農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，農(nóng)民出行難。

我國農(nóng)村低保政策主要是保障農(nóng)村貧困對象的基本生活，所以貧困對象的外部需求不在低保政策涵蓋范圍內(nèi)。本文是以農(nóng)村貧困家庭為單位，以農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求和人均支出為參照，衡量農(nóng)村低保政策與貧困對象需求在互補(bǔ)性上的契合程度，通過建立數(shù)學(xué)模型，計(jì)算農(nóng)村低保政策與貧困對象需求的契合度。

(二)契合度的定義及計(jì)算公式

從契合的基本屬性來看，契合雙方在一致性基礎(chǔ)上存在很多互補(bǔ)性因素，每個因素可稱為一個“契合因子”，雙方互補(bǔ)性契合就是諸多“契合因子”的集合，契合度就是各“契合因子”的函數(shù)。若用Q1、Q2、Q3、…、Qn表示每個“契合因子”，Qn表示第n個“契合因子”，則n個“契合因子”之和用Sn表示，契合度函數(shù)：

Sn=Q1+Q2+Q3+……+Qn

(1)

其實(shí)每個“契合因子”可以看成是一對供與需的對應(yīng)體，用數(shù)學(xué)式表達(dá)，就是一個簡單分子式，分子代表契合的供給方，分母代表契合的需求方。若用a1、a2、a3、…、an分別表示n個契合因子的分子，用b1、b2、b3、…、bn分別表示n個契合因子的分母，則n個契合因子的比值表達(dá)式就是a1/b1、a2/b2、a3/b3、…、an/bn。

這里我們把所有“契合因子”的比值表達(dá)式之和定義為互補(bǔ)性契合的契合度。即：

Sn=a1/b1+a2/b2+a3/b3+……+an/bn(bn不為零 )

(2)

公式(2)中，每個契合因子都是隨時間變化的，不同時期每個比值會有不同，而且變化隨機(jī)性大，不易獲得。為了便于應(yīng)用，本文引用契合度平均值的概念，即取公式(2)中n個契合因子的平均值，來表示契合度Sn的集中趨勢和數(shù)值的總體情況，它可反映事物雙方整體契合度的平均水平。 用數(shù)學(xué)公式表達(dá)為：

Pn=Sn/n

(3)

Pn表示n個契合因子比值式的平均值，即平均契合度。

對應(yīng)到貧困對象基本生活要求上，農(nóng)村低保政策與貧困對象需求之間的契合因子主要包括食品契合因子Q1、衣著契合因子Q3、居住契合因子Q3、醫(yī)療保健契合因子Q4、教育娛樂契合因子Q5、家用設(shè)備契合因子Q6、交通通信契合因子Q7和其他商品服務(wù)契合因子Q8。則農(nóng)村低保政策與貧困對象需求在這8個契合因子方面的契合度為：

Sn=Q1+Q2+……Q7+Q8

(4)

將其(4)代入平均契合度公式(3)，則P8=S8/8

為了簡化運(yùn)算，可將公式(2)進(jìn)一步展開。若用Cn表示第n年農(nóng)村低保政策制定的最低保障標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助金額，Cn可分解成m個契合因子a1、a2、a3、…、am，即：

Cn=a1+a2+a3+……+am

若用Ei表示第n年貧困對象基本生活所需的救助金額，則：

Ei=b1+b2+b3+……+bm

b1、b2、b3、…、bm和Ei可通過實(shí)際獲取，也可通過貧困對象需求測算方法計(jì)算獲得，這里均采用擴(kuò)展線性支出模型(Extend Linear ExpenditureSystem，ELES 模型)計(jì)算。由此可算出b1、b2、b3、…、bm占Ei的比重，即各項(xiàng)需求占總需求的分配比。若用λm表示各項(xiàng)需求比，則λ1=b1/Ei,λ2=b2/Ei,λ3=b3/Ei，…，λm=bm/Ei。為了確保m個契合因子的分子與分母一一對應(yīng)，應(yīng)將契合因子的分子按相同比例分配。這樣將各項(xiàng)值和比例分別代入公式(2)，則：

Sm=a1/b1+a2/b2+a3/b3+……+an/bm

=λ1×Cn/b1+λ2×Cn/b2+……+λm×Cn/bm

=λ1×Cn/(λ1×Ei)+λ2×Cn/(λ2×Ei)+……+λm-Cn/(λm-Ei)

=n×Cn/Ei

(5)

將公式(5)代入公式(3)，則：

Pn=Sn/n=(n×Cn/Ei)/n=Cn/Ei

(6)

所以，公式(6)為化簡后的低保政策與貧困對象需求的契合度。

(三)擴(kuò)展線性支出模型

關(guān)于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)測算研究的方法，王志斌結(jié)合馬斯洛需求層次理論與擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)法理論，利用歷年統(tǒng)計(jì)年鑒中全國各省(市、自治區(qū))的城鎮(zhèn)居民消費(fèi)支出大類中的分類進(jìn)行實(shí)證分析，測算得出相應(yīng)的各省(市、自治區(qū))的城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。[6]江華等綜合運(yùn)用擴(kuò)展線性支出模型測算出全國平均農(nóng)村居民低保線。[7]根據(jù)擴(kuò)展線性支出模型(ELES 模型)，在一定的收入和價格下，居民在滿足某種商品或服務(wù)的基本消費(fèi)需求后，將剩余的收入按意愿分配于非基本需求，其函數(shù)表達(dá)式如下：

(7)

(8)

(9)

則(7)式可以變形為：

Ei=ai+biI

(10)

由此可得商品(服務(wù))需求支出與可支配收入二者之間的線性關(guān)系模型：

Ei=ai+biI+vi

(11)

其中，vi為隨機(jī)項(xiàng)，至此，可根據(jù)(11)式的線性回歸模型，運(yùn)用最小二乘法求參數(shù)ai和bi的估計(jì)值。

若對(9)式兩邊求和，則有：

(12)

由(12)式可以得到居民對第i種商品和服務(wù)的基本需求支出。

(四)農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合度計(jì)算

下面以江西省為例，基于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》發(fā)布的數(shù)據(jù)，本文測算農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合度?？梢钥闯?011—2016年江西省的農(nóng)村最低生活保障人數(shù)和低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)，如表2、表3所示。

表2 2011—2016年江西省農(nóng)村享受最低生活保障的人數(shù)單位：萬人

數(shù)據(jù)來源：2012—2017年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表3 2011—2016 年江西省農(nóng)村低保年平均保障標(biāo)準(zhǔn)單位：元

數(shù)據(jù)來源：2012—2017年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》。

測算這個契合度，需要知道江西省農(nóng)村貧困對象基本生活需求，這里采用擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型(ELES)和收入比例法分別計(jì)算江西省農(nóng)村居民的最低保障需求。

通過對 ELES 模型的理論分析可知，計(jì)算農(nóng)村居民的最低生活保障線涉及兩個變量，分別是農(nóng)村居民人均可支配收入和農(nóng)村居民生活消費(fèi)支出。生活消費(fèi)支出又細(xì)分為食品、衣著、居住、生活用品及服務(wù)、交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健、其他用品及服務(wù) 8 項(xiàng)指標(biāo)。農(nóng)村居民按不同的收入水平分為低收入戶、中等偏下收入戶、中等收入戶、中等偏上收入戶和高收入戶 5 個組。本文基于《江西省統(tǒng)計(jì)年鑒》中農(nóng)村居民分組的人均可支配收入和人均消費(fèi)支出數(shù)據(jù)，依據(jù)ELES模型公式(9)，通過EVIEWS7.0，分別用 8 大類消費(fèi)支出對不同的人均可支配收入分組數(shù)據(jù)做一元線性回歸，相關(guān)參數(shù)估計(jì)值和回歸方程的判定系數(shù)R2如表 4所示。

表4 2013—2016年江西省農(nóng)村居民消費(fèi)支出的參數(shù)估計(jì)

根據(jù)ELES模型，可測算出2013—2016年江西省低保需求值?？紤]到農(nóng)村家庭消費(fèi)總支出既包括現(xiàn)金支出，也包括實(shí)物支出，且實(shí)物支出很大一部分是通過農(nóng)民自給自足的形式實(shí)現(xiàn)的，所以直接運(yùn)用估計(jì)結(jié)果會導(dǎo)致低保需求偏高的情況出現(xiàn)。對此，本文引入農(nóng)村市場化程度對測算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，計(jì)算的結(jié)果如表5所示。

表5 2013—2016年用ELES法和收入比例法測算出的江西省農(nóng)村貧困對象基本生活需求 單位：元/人

同時本文還使用了收入比例法，又稱國際貧困線法。該法以本國或者本地區(qū)居民平均收入的50%或60%作為制定貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，測算得出另一組江西省農(nóng)村低保需求值(見表5)。從表5可以看出用ELES模型測算出的江西省低保需求值比收入比例法測出的值要小，但比表3江西省農(nóng)村低保年平均保障標(biāo)準(zhǔn)要高。為了貼近現(xiàn)實(shí)，本文在測算契合度時采用了ELES模型的測算值。

表6 2013—2016年用ELES法測算的江西省不同需求層次的低保需求值單位：元/人·年

根據(jù)前文“供給—需求”契合的分析，按照馬斯洛的需求層次理論，結(jié)合我國農(nóng)村貧困對象現(xiàn)實(shí)需求及低保目標(biāo)定位劃分的五種不同層次的需求(食品需求、基本生存需求、中等生存需求、初步發(fā)展需求和全面發(fā)展需求)，采用江西省統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，用ELES模型測算出的江西省不同需求層次的低保標(biāo)準(zhǔn)(見表6)。另外，按照《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的江西省農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)，2013—2016年的低保標(biāo)準(zhǔn)分別為2417元/人·年、2638.6元/人·年、2965.7元/人·年、3314.9元/人·年。將上述各值代入公式(6)，即可計(jì)算出不同層次需求的契合度值。如表7所示。

表7 2013—2016年不同層次需求的契合度情況

契合度值大于1，說明契合雙方供大于需，即所謂供過于求，表明低保提供的基本生活保障金超出了貧困對象某個層次的需求，反映出政策制定得還不夠精準(zhǔn)。若契合度小于1，則說明供給不能滿足需要，即所謂供不應(yīng)求。若契合度值等于1，則說明供給正好滿足需求，雙方處于平衡，這是政策所期望達(dá)到的一種理想狀態(tài)和結(jié)果。但對于表7中的基本生存需求，各年份的契合度值均小于1，說明低保標(biāo)準(zhǔn)提供的補(bǔ)助金不能完全滿足貧困對象這個層次的生存需求，即衣食住的需求。由表7可以看出，食品需求層次的契合度值都大于1，說明江西省的低保標(biāo)準(zhǔn)完全滿足了農(nóng)村貧困對象的食品需求。總之，江西省的低保標(biāo)準(zhǔn)已超出了貧困人口第一層次的需求，正處在第二層次的需求中。

(五)測算結(jié)果分析

1.農(nóng)村低保政策基本滿足了貧困對象的最低生活需求

食品需求是人們維持生存的最低生活需要。表7中的“食品需求”層次的契合度值大于1，說明江西省農(nóng)村低保政策達(dá)到了保障困難群眾最低生活需要的設(shè)定目標(biāo)，解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，這與當(dāng)?shù)氐恼咭?guī)定是基本相符的。江西省的低保標(biāo)準(zhǔn)是指能夠維持農(nóng)村居民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用，不含教育、醫(yī)療、出行等其他費(fèi)用。所以，從這點(diǎn)看，江西省的低保政策完全保障了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村困難居民的最低生活需要。

2.低保標(biāo)準(zhǔn)還不能完全滿足貧困對象的基本生存需求

從表7可以看到，江西省的低保標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)基本生存的需求契合度還達(dá)不到1，基本在70%以上。說明現(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)還不能完全滿足貧困對象衣食住的基本生存需求。如果低保標(biāo)準(zhǔn)不能完全滿足貧困對象的基本生存需求，那么醫(yī)療和教育等更高層的基本生活需求就更難以滿足。而事實(shí)上，醫(yī)療和教育是當(dāng)前致貧的重要因素。農(nóng)村低保對象主要是老弱病殘的農(nóng)村居民，而這些人除了衣食住，還需要養(yǎng)老、醫(yī)療和護(hù)理，這部分消費(fèi)支出僅靠低保補(bǔ)貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。貧困對象的這些基本需求如果無法很好地得到滿足的話，那么依靠其自身很難擺脫貧困，甚至?xí)霈F(xiàn)貧困代際轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重影響貧困對象及后代的發(fā)展。江西省是革命老區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，現(xiàn)行的農(nóng)村低保政策要完全滿足貧困對象的基本生存需求還有一定難度。

3.低保政策在滿足貧困對象基本生活需求上還有較大提升空間

目前，農(nóng)村低保政策只停留在第二個層次，即衣食住上。從表7可以看出，2014—2016年中等生存需求契合度只能達(dá)到60%多，原因是中等生存需求包含了醫(yī)療需求，所以契合度下降。若再往更高層次看，到了初步發(fā)展需求和全面發(fā)展需求階段，契合度就更低了，2014—2016年都沒有達(dá)到60%，說明現(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)距離中等生存以上的需求還有較大差距。要滿足更高層次的需求，還需要不斷提升現(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)，這需要出臺其他相關(guān)政策給予配合和大力支持。

4.農(nóng)村低保政策的內(nèi)在效應(yīng)發(fā)揮不明顯

從表2來看，江西省農(nóng)村享受最低生活保障人數(shù)還在逐年增加。究其原因，主要還是低保人群沒有收入能力，能主動走出低保的人數(shù)很少。據(jù)了解，有些享受低保的貧困對象，會隱瞞增加的收入，希望繼續(xù)拿國家補(bǔ)助，以此來增加個人或家庭收入。一些有能力脫保的貧困對象也不會主動將困難補(bǔ)助用在提高脫保能力上，而是將其花在了基本生活之外的其他地方。所以，要貧困對象自覺走出低保很難實(shí)現(xiàn)，政府給貧困對象提供的最低生活補(bǔ)助僅維持了現(xiàn)狀，沒有產(chǎn)生更多的積極效應(yīng)。目前，這種低保政策很難在提高貧困對象自身能力上發(fā)揮作用，還需通過調(diào)整政策和借助其他配套措施，才能發(fā)揮更多效應(yīng)。

四、對策建議

(一)加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，提高低保精準(zhǔn)性

我國農(nóng)村低保政策是用來保障農(nóng)村貧困對象的，符合低保條件的都應(yīng)被納入。實(shí)踐中，貧困對象的認(rèn)定工作存在一定難度，一直沒有行之有效的辦法，主要靠低保對象主動申請以及相關(guān)人員和部門審核認(rèn)定。這種方式很難保證低保對象的全覆蓋，難免有遺漏。同時，僅從一紙申請表了解，被保對象的實(shí)際情況，也難以保證準(zhǔn)確性。目前，最有效的方法就是深入農(nóng)村，走進(jìn)農(nóng)戶家庭，挨家挨戶了解，把實(shí)際情況記錄下來，建立個人檔案卡。這種方法已在很多地方使用，并全面推廣，只有這樣，才能搞清楚應(yīng)保貧困對象人數(shù)，為精準(zhǔn)低保提供支撐。由于低保對象受多種因素影響，其實(shí)際情況在變化中，因此還需要在上述措施基礎(chǔ)上加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)控，及時糾正違規(guī)操作、評定不準(zhǔn)確的現(xiàn)象?？傊?，各級政府只有夯實(shí)基礎(chǔ)，才能有效提高低保精準(zhǔn)性。

(二)分類認(rèn)定低保對象，提高保障針對性

農(nóng)村貧困對象的致貧原因有很多種，因此貧困對象的需求也不同。可以按有無勞動能力來劃分低保對象類別，對無勞動能力的貧困對象，應(yīng)給予長期低保救助，適當(dāng)提高對老弱病殘貧困對象的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，保障他們的基本生活。對有勞動能力的貧困對象，在基本生活保障前提下，可實(shí)施差異化補(bǔ)助，結(jié)合他們的能力大小，進(jìn)行有針對性的幫扶，為他們走出貧困打好基礎(chǔ)。另外，還可從低保補(bǔ)助中拿出部分資金對這些貧困人員進(jìn)行能力培養(yǎng)，通過勞動技能的培訓(xùn)，提高他們自身生活保障能力。與此同時，適當(dāng)調(diào)整低保政策，根據(jù)貧困對象的實(shí)際需求，制定相應(yīng)低保標(biāo)準(zhǔn)，滿足不同貧困對象的不同需求，提高貧困對象的政策滿意度。

(三)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接

農(nóng)村最低生活保障和開發(fā)式扶貧是目前我國扶貧事業(yè)的兩項(xiàng)重要制度。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接，是確保實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的“到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧”的奮斗目標(biāo)的重大舉措，同時也是做好新時期扶貧工作的必然要求。通過把對農(nóng)村低收入人口實(shí)施的最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接起來，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”。兩項(xiàng)制度銜接的總體思路是：以強(qiáng)化“四個銜接”為基礎(chǔ)，推進(jìn)“兩個逐步”，實(shí)現(xiàn)“一個全面”，“四個銜接”即“對象認(rèn)定程序緊密銜接，兩項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整緊密銜接，救助與扶貧措施緊密銜接，動態(tài)管理機(jī)制緊密銜接”，“兩個逐步”即“保障標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)助水平逐步提高，脫貧對象逐步退?！?。

(四)加強(qiáng)貧困對象的自我救助與誠信低保意識

貧苦對象的致貧原因有很多。對于因病、因?yàn)?zāi)喪失了勞動能力和陷入貧困的對象，應(yīng)幫助他們積極把握生存權(quán)利，正確認(rèn)識和相信國家的社會保障能力。對于那些還有勞動能力的貧困家庭來說，更應(yīng)該幫助其提高自我救助意識，發(fā)展自身能力，主動積極參加各種勞動技能培訓(xùn)，投身廣闊的勞動力市場。對于申請低保的農(nóng)村貧困家庭來說，要幫助其提高自我誠信低保意識，減少“關(guān)系保、騙保和人情?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。從而讓農(nóng)村低保政策惠及更多應(yīng)保的貧困家庭，救助更多貧困對象。

(五)發(fā)展農(nóng)村貧困對象綜合性救助體系

我國扶貧工作已進(jìn)入攻堅(jiān)期，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)力，提高低保質(zhì)量和水平，縮小被保對象與脫貧線的差距。同時，應(yīng)將低保政策與扶貧政策統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一實(shí)施，把低保納入扶貧工作中去，在保障基本生存需求前提下，充分考慮貧困對象的其他需求，使不同的救助政策和項(xiàng)目在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮作用?？傊F(xiàn)階段農(nóng)村低保政策應(yīng)著眼質(zhì)量發(fā)展型脫貧，滿足貧困對象的更多需求，與其他社會救助配套項(xiàng)目相結(jié)合，尤其要擴(kuò)大醫(yī)療和教育救助面，[8]確保農(nóng)村貧困人口和家庭共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。