●曹堂哲 鐘 秋 李 敏

一、引言

2011年財(cái)政部預(yù)算司印發(fā)的 《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）明確了部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容包括基本支出績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)。隨后各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門開(kāi)展了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，取得了一些成效。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》首次提出了“部門和單位整體績(jī)效”的概念，將部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)拓展為部門整體績(jī)效管理，部門整體績(jī)效管理是預(yù)算部門為了提高部門整體產(chǎn)出和效果，圍繞部門職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，而開(kāi)展的計(jì)劃、實(shí)施、控制和調(diào)整等系列管理活動(dòng)。按照《預(yù)算法》“各部門預(yù)算由本部門及其所屬各單位預(yù)算組成”，單位整體績(jī)效和部門整體績(jī)效具有相似的邏輯，為行文便利后文不再刻意區(qū)分部門和單位。

部門整體績(jī)效管理的關(guān)鍵是部門績(jī)效的“整體性”，即部門整體產(chǎn)出和效果，以及生成部門整體產(chǎn)出和效果的預(yù)算、業(yè)務(wù)、資源資產(chǎn)管理過(guò)程和行為。這一拓展是預(yù)算績(jī)效管理的重要變革，由此也引發(fā)了人們對(duì)“什么是部門整體績(jī)效？如何開(kāi)展部門整體績(jī)效管理？”等問(wèn)題的思考。

本文在系統(tǒng)梳理部門整體績(jī)效管理政策演變和實(shí)踐發(fā)展的基礎(chǔ)上，以Z集團(tuán)（國(guó)有預(yù)算部門）直屬的S學(xué)院（公益二類事業(yè)單位）的實(shí)踐為例，以行動(dòng)研究的方法，即在實(shí)際工作過(guò)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，研究者和實(shí)務(wù)工作者共同參與推動(dòng)問(wèn)題解決，形成行動(dòng)方案，改變社會(huì)行為的研究方法，來(lái)展示該單位從“雙元績(jī)效考核與評(píng)價(jià)體系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙躁P(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)為突破口的單位整體績(jī)效管理體系”的過(guò)程、步驟和方法，S學(xué)院的實(shí)踐豐富了現(xiàn)有部門（單位）整體績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了部門（單位）整體績(jī)效管理方法的更新。

二、部門（單位）整體績(jī)效管理政策和實(shí)踐

部門整體績(jī)效管理概念的提出經(jīng)歷了從部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)向部門整體績(jī)效管理演進(jìn)的政策軌跡，各部門各地區(qū)的實(shí)踐也使得全過(guò)程部門整體績(jī)效管理體系逐漸趨于完善。

（一）政策演變：從部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)到部門整體績(jī)效管理

2011年財(cái)政部預(yù)算司印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）。2013年為貫徹落實(shí)《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015 年）》（財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)），財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，該框架包括投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，和目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、職責(zé)履行和履職效益七個(gè)二級(jí)指標(biāo)。隨后中央部門和廣東等省出臺(tái)了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的暫行辦法①。

2018年 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》要求“將部門和單位預(yù)算收支全面納入績(jī)效管理，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，推動(dòng)提高部門和單位整體績(jī)效水平?！睆摹安块T整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)”拓展為“部門整體績(jī)效管理”包含多重變革：從過(guò)程環(huán)節(jié)來(lái)看，從評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)拓展到事前評(píng)估、目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效結(jié)果運(yùn)行等全過(guò)程各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了部門整體預(yù)算績(jī)效管理的完整閉環(huán)；從內(nèi)容來(lái)看，從預(yù)算支出績(jī)效拓展為部門整體績(jī)效；從評(píng)價(jià)主體來(lái)看，從財(cái)政評(píng)價(jià)拓展為部門自評(píng)和財(cái)政評(píng)價(jià)相結(jié)合。表1列出了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門整體績(jī)效管理的區(qū)別。

表1 部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門整體績(jī)效管理的區(qū)別

（二）實(shí)踐探索：典型模式分析

中央部門和各個(gè)地方對(duì)部門整體支出績(jī)效管理進(jìn)行了有益的探索，取得了可喜的成績(jī)，總結(jié)了一些典型經(jīng)驗(yàn)：

一是國(guó)家氣象局在部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)中突出部門核心業(yè)務(wù)。2017年財(cái)政部選擇中國(guó)氣象局作為中央部門試點(diǎn)單位，率先進(jìn)行整體支出績(jī)效管理評(píng)價(jià)，“從宏觀層面全面分析部門整體支出與部門職責(zé)、工作任務(wù)、產(chǎn)出及效果的匹配性，既客觀公正評(píng)估部門工作業(yè)績(jī)，又實(shí)事求是考量財(cái)政資源的分配效率。根據(jù)與氣象工作業(yè)績(jī)的相關(guān)程度，選取四級(jí)82個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，從履職效能、管理效率、社會(huì)效應(yīng)和可持續(xù)性等方面，力求客觀反映氣象部門的工作實(shí)績(jī)”②。

二是水利部等結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)開(kāi)發(fā)個(gè)性指標(biāo)體系。2012年水利部成立水利部預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組。2014年，水利部財(cái)務(wù)司研究制定了 《水利部部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架》、《水利部單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架》共性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。結(jié)合水利部門職能和發(fā)展規(guī)劃，明確了水利部門整體績(jī)效目標(biāo)，并將水利部門支出績(jī)效指標(biāo)分為三級(jí)，主要包括產(chǎn)出、效益、滿意度三方面。水利部還采用內(nèi)容分析和政策計(jì)量方法提取水利效益類指標(biāo)③。在財(cái)政部門的統(tǒng)一組織下，水利部、教育部、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生健康委員會(huì)等部門都開(kāi)展了按照行業(yè)特點(diǎn)建構(gòu)部門整體績(jī)效指標(biāo)的探索，為部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)和管理奠定了基礎(chǔ)。

三是北京市將部門預(yù)算績(jī)效管理納入政府績(jī)效考核。北京市在政府績(jī)效管理的統(tǒng)一框架下，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理與政府績(jī)效管理的銜接。2011年北京市成立了由常務(wù)副市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)、市委15家單位擔(dān)任成員單位的政府績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。財(cái)政局作為領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位，將預(yù)算績(jī)效管理納入政府績(jī)效管理的全局工作。北京市在推進(jìn)市級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)的時(shí)候按照“履職效率、管理效能、服務(wù)效果、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”（“三效一創(chuàng)”）設(shè)定指標(biāo)體系。財(cái)政部門開(kāi)展的部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)得分和預(yù)算績(jī)效管理工作情況考核得分在政府績(jī)效考核得分中占據(jù)的比重逐漸加大。北京市還制定了《北京市預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)責(zé)辦法（試行）》，建立了較為系統(tǒng)的績(jī)效問(wèn)責(zé)制度。2018年北京市選取園林局、氣象局和教育局在構(gòu)建部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中探索將部門整體產(chǎn)出和效益指標(biāo)與行業(yè)發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合。

四是廣東省以績(jī)效目標(biāo)為抓手建立全過(guò)程部門整體績(jī)效管理體系。廣東省廣州市于2016年啟動(dòng)了部門整體全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作，在市殘聯(lián)、市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局試行部門整體全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，2017年將部門整體全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理推廣至市發(fā)改委、市教育局等12個(gè)部門。按照“部門職責(zé)——工作任務(wù)——項(xiàng)目目標(biāo)”的框架編制部門整體三級(jí)目標(biāo)體系。建立“1+1+X”的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。2017年廣東省印發(fā)了《廣東省省級(jí)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，建立了“全面自評(píng)、部分復(fù)核、重點(diǎn)評(píng)價(jià)”的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)主要包括滿意度調(diào)查評(píng)價(jià)和部門履職用財(cái)情況評(píng)價(jià)等兩部分，以內(nèi)外部結(jié)合的方式全面反映部門履職和整體產(chǎn)出與效果④。

上述模式為開(kāi)展部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)和管理提供了有益的借鑒，但尚未詳盡地展示如何通過(guò)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置開(kāi)展部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)和管理，Z集團(tuán)S學(xué)院的案例豐富了這方面的內(nèi)容。

三、案例背景：S學(xué)院績(jī)效管理體系的現(xiàn)狀和問(wèn)題

隨著國(guó)家對(duì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院發(fā)展的持續(xù)關(guān)注，職業(yè)技術(shù)院校的可支配資源隨之增多，各大職業(yè)技術(shù)學(xué)院為提高全面競(jìng)爭(zhēng)力，管理、利用好這些資源，愈來(lái)愈多的院校開(kāi)始推行績(jī)效管理，但仍處于初步發(fā)展階段。整體來(lái)看，當(dāng)前職業(yè)院校的預(yù)算績(jī)效管理體系大多只是“應(yīng)對(duì)性的外部要求”，從提高單位管理質(zhì)量、增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力、規(guī)范管理、提高內(nèi)部控制水平等方面來(lái)看⑤，仍然沒(méi)有轉(zhuǎn)化為單位的“常規(guī)運(yùn)行機(jī)制”和“內(nèi)生要求”。對(duì)此已有部分研究成果，比如：管晨智 （2018）認(rèn)為高校預(yù)算績(jī)效管理中存在戰(zhàn)略導(dǎo)向不明確、指標(biāo)體系的客觀性不足、績(jī)效管理不夠級(jí)細(xì)化以及監(jiān)督力度薄弱等問(wèn)題⑥。李浩然（2018）從人事改革的角度探討了職業(yè)技術(shù)院校的績(jī)效考核問(wèn)題⑦?？傮w而言，目前的研究要么側(cè)重于職業(yè)院校績(jī)效管理現(xiàn)狀的宏觀理論分析，要么僅從業(yè)務(wù)、預(yù)算或人事的角度探討具體的績(jī)效考核和管理，還找不到在職業(yè)院校展開(kāi)單位整體績(jī)效管理的現(xiàn)成答案。

Z集團(tuán)為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，在財(cái)政部預(yù)算績(jī)效管理統(tǒng)一要求下，于2016年底率先啟動(dòng)了對(duì)直屬單位S學(xué)院?jiǎn)挝坏恼w績(jī)效評(píng)價(jià)。Z集團(tuán)委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)北京華盛中天咨詢有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)”）連續(xù)開(kāi)展了3次對(duì)學(xué)院的整體績(jī)效評(píng)價(jià)，針對(duì)S學(xué)院現(xiàn)狀，形成了以關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)開(kāi)發(fā)為突破口的單位整體績(jī)效管理框架。在形成新的框架之前，S學(xué)院?jiǎn)挝徽w層面的績(jī)效考核與評(píng)價(jià)體系如下：

（一）S學(xué)院?jiǎn)挝徽w層面績(jī)效考核和評(píng)價(jià)的“雙元體系”

S學(xué)院對(duì)績(jī)效考核和管理歷來(lái)較為重視，在單位整體層面上，已形成“兩套評(píng)價(jià)體系、三個(gè)評(píng)價(jià)目的”的績(jī)效考核與評(píng)價(jià)體系，如圖1所示。

圖1 S學(xué)院之前的“雙元”績(jī)效管理體系

1、集團(tuán)戰(zhàn)略績(jī)效考核體系。該體系是基于Z集團(tuán)對(duì)直屬單位戰(zhàn)略績(jī)效考核的內(nèi)部管理視角設(shè)置的指標(biāo)體系，該體系于2017年2月正式印發(fā)，與集團(tuán)首次對(duì)學(xué)院開(kāi)展單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)間同步。學(xué)院對(duì)外屬于教育部批準(zhǔn)設(shè)立的全日制公辦高等院校，對(duì)內(nèi)兼有Z集團(tuán)的培訓(xùn)中心、公司黨校、A學(xué)院和B基地等多重身份。集團(tuán)為學(xué)院設(shè)置的考核計(jì)分表中充分考慮了上述特點(diǎn)，將整體評(píng)分設(shè)置為如圖2所示的4個(gè)方面：

圖2 S學(xué)院集團(tuán)戰(zhàn)略考核指標(biāo)體系

在上述“基本指標(biāo)”中設(shè)置了“財(cái)政部單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)”指標(biāo)，該指標(biāo)以單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)出的結(jié)果，按照一定權(quán)重折算計(jì)入集團(tuán)對(duì)學(xué)院的戰(zhàn)略績(jī)效考核得分，該指標(biāo)分值由集團(tuán)財(cái)務(wù)部組織評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)分，評(píng)價(jià)的資金邊界為中央財(cái)政資金當(dāng)年投入學(xué)院的績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況。

在“分類指標(biāo)”中設(shè)置了學(xué)院在“集團(tuán)培訓(xùn)工作支撐、科技項(xiàng)目支撐”等方面的考核指標(biāo)，上述指標(biāo)分值由集團(tuán)所屬相關(guān)部門如人力資源部、信建部等部門進(jìn)行評(píng)分，評(píng)價(jià)邊界不同于中央財(cái)政資金“支出績(jī)效”口徑，更加強(qiáng)調(diào)單位核心業(yè)務(wù)對(duì)集團(tuán)的貢獻(xiàn)情況。

2、單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展。第二套是基于財(cái)政監(jiān)督的外部評(píng)價(jià)視角設(shè)置的單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，該體系基于財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2015〕53號(hào)）文件設(shè)置，評(píng)價(jià)體系分為如圖3所示的4個(gè)方面：

圖3 S學(xué)院?jiǎn)挝徽w支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系

集團(tuán)組織第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)從2016年底著手開(kāi)展對(duì)學(xué)院?jiǎn)挝徽w支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，工作目的包括兩個(gè)方面：一是基于上述標(biāo)準(zhǔn)按照財(cái)政部要求開(kāi)展對(duì)學(xué)院的單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，其指標(biāo)體系中“產(chǎn)出”和“效果”指標(biāo)按照學(xué)院每年申報(bào)財(cái)政部的《單位整體支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》予以特性化設(shè)置。二是基于學(xué)院歷年績(jī)效管理基礎(chǔ)條件，圍繞集團(tuán)戰(zhàn)略發(fā)展、學(xué)院自身職責(zé)、各系部及人員績(jī)效情況等方面，跳出“支出績(jī)效”禁錮，探索單位整體績(jī)效的評(píng)價(jià)新模式。這一工作思路與2018年 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）中提出的“單位整體績(jī)效”概念不謀而合。

（二）“雙元體系”的問(wèn)題剖析

除此之外，學(xué)院還有業(yè)務(wù)考核、人事考核、績(jī)效督查等多種績(jī)效考核與管理形式，這些形式在部門整體層面未能形成有效的整合，部門整體產(chǎn)出和效果的唯一性和多元考核體系的多樣性存在矛盾，具體表現(xiàn)如下：

1、指標(biāo)體系各自獨(dú)立，內(nèi)容交叉。兩套評(píng)價(jià)體系在對(duì)“學(xué)院?jiǎn)挝徽w支出（中央財(cái)政資金）績(jī)效評(píng)價(jià)”這一內(nèi)容上存在交叉?！凹瘓F(tuán)戰(zhàn)略績(jī)效考核體系”中直接嵌入了該部分評(píng)價(jià)得分，而“集團(tuán)戰(zhàn)略績(jī)效考核體系”中其他部分評(píng)分指標(biāo)與“學(xué)院?jiǎn)挝徽w支出（中央財(cái)政資金）績(jī)效評(píng)價(jià)”中研究能力支撐、師資隊(duì)伍建設(shè)等方面評(píng)價(jià)指標(biāo)，并非全無(wú)交叉，兩套體系的評(píng)價(jià)邊界有進(jìn)一步厘清或整合完善的空間。

2、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)提煉不科學(xué)，主觀性強(qiáng)?！皩W(xué)院?jiǎn)挝徽w支出（中央財(cái)政資金）績(jī)效評(píng)價(jià)”存在難以出現(xiàn)極負(fù)面評(píng)價(jià)的情況。由于該部分評(píng)價(jià)是圍繞學(xué)院申報(bào)的《單位整體支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》予以評(píng)分，而立足學(xué)院立場(chǎng)，其填報(bào)的各項(xiàng)指標(biāo)均依據(jù)歷史標(biāo)準(zhǔn)予以定量填報(bào)，指標(biāo)值相對(duì)保守。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)雖然可以在“投入”指標(biāo)部分予以酌情扣分，但在“產(chǎn)出”和“效果”指標(biāo)部分卻難以出現(xiàn)極為負(fù)面的扣分項(xiàng)。

3、預(yù)算績(jī)效與單位工作績(jī)效尚未有機(jī)統(tǒng)一。學(xué)院《單位整體支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》中各項(xiàng)指標(biāo)與學(xué)院各部門年度工作任務(wù)績(jī)效指標(biāo)間并無(wú)直接關(guān)系，內(nèi)外部對(duì)學(xué)院整體績(jī)效的評(píng)價(jià)尚未有機(jī)統(tǒng)一。存在這一問(wèn)題主要由于兩方面原因：一是《單位整體支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》以中央財(cái)政資金支出績(jī)效為界，而學(xué)院各部門年終總結(jié)時(shí)提供的工作任務(wù)績(jī)效統(tǒng)計(jì)情況并不是以“支出績(jī)效”為口徑，且更不是僅僅局限于中央財(cái)政資金績(jī)效；二是學(xué)院各部門年終總結(jié)的績(jī)效指標(biāo)基于學(xué)院內(nèi)部管理需求出發(fā)，視角側(cè)重于業(yè)務(wù)管理、人事管理等方面的責(zé)任落實(shí)和績(jī)效實(shí)現(xiàn)，而集團(tuán)戰(zhàn)略考核與財(cái)政部單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)則是基于上級(jí)單位及財(cái)政部對(duì)預(yù)算單位的管理需求，視角側(cè)重于對(duì)集團(tuán)管理、預(yù)算管理等方面的責(zé)任落實(shí)和績(jī)效實(shí)現(xiàn)。

按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》對(duì)部門（單位）整體績(jī)效管理提出的新要求，亟須以關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)為突破口，貫徹落實(shí)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》精神，打破指標(biāo)“迷宮”和指標(biāo)“藩籬”，找到公約數(shù)，為部門整體績(jī)效管理的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

四、S學(xué)院使用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法開(kāi)發(fā)單位整體績(jī)效指標(biāo)體系

S學(xué)院將開(kāi)發(fā)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)作為單位整體績(jī)效管理體系建立的突破口。美國(guó)學(xué)者戴維·帕門特（David Parmenter)在融合目標(biāo)管理、平衡計(jì)分卡等績(jī)效管理思想和工具的基礎(chǔ)上，提出了關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法?！瓣P(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)是指一系列集中在組織績(jī)效方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，這些指標(biāo)對(duì)組織當(dāng)前的發(fā)展和未來(lái)的成功起到關(guān)鍵作用，具有重要意義。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)是用來(lái)衡量某一崗位人員工作績(jī)效表現(xiàn)的具體量化指標(biāo)，是對(duì)工作完成效果的最直接衡量方式。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)來(lái)源于對(duì)組織總體戰(zhàn)略目標(biāo)的分解，反映最能有效影響組織價(jià)值創(chuàng)造的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素。設(shè)立關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的價(jià)值在于：使經(jīng)營(yíng)管理者將精力集中在對(duì)績(jī)效有最大驅(qū)動(dòng)力的經(jīng)營(yíng)行動(dòng)上，及時(shí)診斷生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的問(wèn)題，并采取能夠提髙績(jī)效水平的改進(jìn)措施。”⑧關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法將組織的整體層面、團(tuán)隊(duì)層面和個(gè)人層面看作一個(gè)目標(biāo)層級(jí)體系，針對(duì)不同層次的工作任務(wù)提煉不同層級(jí)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，為科學(xué)合理地單位部門整體層面的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)提供了方法支撐。借鑒帕門特提出的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的十二步驟模型，結(jié)合實(shí)際情況，經(jīng)過(guò)三年多的努力，S單位形成了以關(guān)鍵指標(biāo)體系開(kāi)發(fā)推動(dòng)單位整體績(jī)效管理的八步法模型。如圖5所示：

圖5 以關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系建構(gòu)推動(dòng)單位整體績(jī)效管理的八步法

（一）步驟1：成立預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組

針對(duì)學(xué)院現(xiàn)有“兩套評(píng)價(jià)體系”及“財(cái)政、集團(tuán)、學(xué)院三類評(píng)價(jià)視角”并存的局面，學(xué)院成立了預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，以推動(dòng)評(píng)價(jià)主體、內(nèi)容、過(guò)程和結(jié)果運(yùn)用等方面的協(xié)同。如圖6所示：

圖6 S學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組

集團(tuán)作為學(xué)院上級(jí)主管部門，負(fù)責(zé)單位整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)督管理，遴選相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立客觀地對(duì)學(xué)院開(kāi)展財(cái)政部視角下的單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作及集團(tuán)視角下的戰(zhàn)略績(jī)效考核和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)研究工作。

學(xué)院作為單位整體績(jī)效的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的具體配合及實(shí)施。學(xué)院根據(jù)財(cái)政部及集團(tuán)的預(yù)算績(jī)效管理要求，成立績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)小組，小組由分管副院長(zhǎng)任組長(zhǎng)，辦公室主任任副組長(zhǎng)，財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)、教務(wù)處處長(zhǎng)等職能處室領(lǐng)導(dǎo)任小組成員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)單位各相關(guān)處室開(kāi)展整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。 同時(shí)，該領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)集團(tuán)戰(zhàn)略績(jī)效考核要求，一并提供相應(yīng)資料供考核評(píng)分。此外，學(xué)院根據(jù)自身業(yè)務(wù)發(fā)展、人事管理等需求，由相關(guān)部門于年終對(duì)每個(gè)處室開(kāi)展年終工作總結(jié)，作為業(yè)務(wù)考核依據(jù)。

（二）步驟2：梳理各類考核評(píng)價(jià)體系

上述各主體根據(jù)管理視角的差異，分別采取了不同的考核形式，其中：集團(tuán)作為學(xué)院上級(jí)主管部門，一方面作為財(cái)政部預(yù)算績(jī)效管理要求的組織實(shí)施方，對(duì)學(xué)院開(kāi)展相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，另一方面作為主管部門，對(duì)學(xué)院作為集團(tuán)公司的培訓(xùn)及科研支撐機(jī)構(gòu)開(kāi)展戰(zhàn)略績(jī)效考核；學(xué)院作為單位整體績(jī)效的第一責(zé)任人，一方面作為被評(píng)價(jià)方需配合開(kāi)展集團(tuán)戰(zhàn)略績(jī)效考核及財(cái)政部要求的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，另一方面基于自身管理要求，開(kāi)展單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)考核及人事考核，各類考核間關(guān)系如圖7所示：

圖7 S學(xué)院多種形式的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

學(xué)院“內(nèi)部考核”中“業(yè)務(wù)考核”部分設(shè)置了《年度工作內(nèi)容統(tǒng)計(jì)表》，對(duì)各系、處年度“關(guān)鍵任務(wù)、職能履行、責(zé)任制落實(shí)、獎(jiǎng)懲情況”等內(nèi)容予以了明確考核，尤其對(duì)“關(guān)鍵任務(wù)”完成情況設(shè)置了“完成情況、完成效果、難易程度”3項(xiàng)評(píng)分指標(biāo)。上述內(nèi)容在一定程度上可支撐預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和集團(tuán)戰(zhàn)略績(jī)效考核的相關(guān)內(nèi)容。

“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”中“單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)”直接作為“戰(zhàn)略績(jī)效考核”一部分評(píng)分內(nèi)容，而“戰(zhàn)略績(jī)效考核”中對(duì)學(xué)院“為集團(tuán)教育、培訓(xùn)、科研支撐情況”的評(píng)價(jià)支撐了“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”中“核心指標(biāo)研究”，兩類評(píng)價(jià)互有交叉支撐。

由此可見(jiàn)，目前學(xué)院各評(píng)價(jià)對(duì)象存在交叉重疊，亟須以關(guān)鍵成功要素為紐帶梳理各類評(píng)價(jià)體系，思路如圖8所示：

圖8 以關(guān)鍵成功要素為紐帶梳理各類評(píng)價(jià)體系

（三）步驟3：明確戰(zhàn)略單元和戰(zhàn)略目標(biāo)

為了更好地將戰(zhàn)略績(jī)效考核、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及學(xué)院內(nèi)部管理考核等工作相協(xié)同，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)院《單位整體支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》開(kāi)展了“關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法”研究，從集團(tuán)戰(zhàn)略角度和學(xué)院整體發(fā)展出發(fā)，繪制戰(zhàn)略地圖，為關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的提出奠定基礎(chǔ)。

學(xué)院兼具全日制?？圃盒：图瘓F(tuán)內(nèi)部培訓(xùn)中心、黨校、網(wǎng)絡(luò)學(xué)院、科研服務(wù)支撐基地等多重身份。集團(tuán)對(duì)學(xué)院在戰(zhàn)略定位上具有明確要求。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展上述研究工作中，從學(xué)院教學(xué)職能和集團(tuán)戰(zhàn)略要求兩個(gè)角度入手，梳理形成學(xué)院戰(zhàn)略方向，即“學(xué)生培養(yǎng)”、“師資建設(shè)”、“教學(xué)科研”、“業(yè)務(wù)保障”、“培訓(xùn)服務(wù)”、“對(duì)外宣傳”等6個(gè)方面。

（四）步驟4：設(shè)計(jì)工作內(nèi)容統(tǒng)計(jì)表

評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)按照上述6個(gè)戰(zhàn)略方向，結(jié)合學(xué)院內(nèi)部年終總結(jié)工作，開(kāi)展了對(duì)學(xué)院32個(gè)部門2016-2018年3個(gè)年度《工作內(nèi)容統(tǒng)計(jì)表》的收集整理。《工作內(nèi)容統(tǒng)計(jì)表》中包括部門人數(shù)、關(guān)鍵任務(wù)、職能履行、責(zé)任落實(shí)、獎(jiǎng)懲情況等信息。如圖8所示。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)發(fā)S學(xué)院所有部門的工作內(nèi)容統(tǒng)計(jì)，為提煉出了各個(gè)部門關(guān)鍵成功要素奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)將集團(tuán)戰(zhàn)略考核與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相連接，將各類績(jī)效信息予以對(duì)應(yīng)，打通戰(zhàn)略考核、內(nèi)部考核和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等各類評(píng)價(jià)。如圖9所示：

圖9 以工作內(nèi)容統(tǒng)計(jì)表打通兩類評(píng)價(jià)

（五）步驟5：開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和部門任務(wù)矩陣

評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)再將各部門在職能履行、責(zé)任落實(shí)過(guò)程中的各項(xiàng)工作任務(wù)對(duì)應(yīng)到學(xué)院的6個(gè)戰(zhàn)略方向中，從“學(xué)院6大戰(zhàn)略方向”和“各部門工作任務(wù)”兩個(gè)維度，建立一個(gè)涵蓋32個(gè)部門的績(jī)效指標(biāo)框架表，如表3所示。

表3 S學(xué)院戰(zhàn)略和部門任務(wù)矩陣

（六）步驟6：完成績(jī)效指標(biāo)開(kāi)發(fā)矩陣

戰(zhàn)略和部門任務(wù)矩陣為各部門績(jī)效指標(biāo)和單位整體關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的開(kāi)發(fā)提供了框架。在矩陣中的每一個(gè)空格中，都可以填寫系列績(jī)效指標(biāo)，這些績(jī)效指標(biāo)基于《工作內(nèi)容統(tǒng)計(jì)表》所進(jìn)行的職責(zé)梳理和業(yè)務(wù)流程分析，結(jié)合平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度（業(yè)務(wù)流程、顧客滿意、財(cái)務(wù)管理、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)），提煉出關(guān)鍵成功要素，根據(jù)關(guān)鍵成功要素形成若干衡量指標(biāo)，將這些衡量指標(biāo)分解為成果指標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)（即過(guò)程指標(biāo)）、關(guān)鍵成果指標(biāo)和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。按照“二八法則”，每個(gè)職能部門對(duì)應(yīng)的方格中一般不超過(guò)10個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo) （即過(guò)程指標(biāo)）和10個(gè)關(guān)鍵成果指標(biāo)。最后通過(guò)篩選、歸并形成的單位整體關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)和關(guān)鍵成果指標(biāo)總計(jì)不超過(guò)20個(gè)。表4給出了A業(yè)務(wù)部門績(jī)效指標(biāo)開(kāi)發(fā)的框架。

表4 A業(yè)務(wù)部門關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)開(kāi)發(fā)矩陣

根據(jù)各業(yè)務(wù)部門任務(wù)之間的組合關(guān)系和戰(zhàn)略單元的劃分，將各個(gè)部門各項(xiàng)任務(wù)的指標(biāo)進(jìn)行累加、合并和刪減就可以提煉出對(duì)應(yīng)的單位整體績(jī)效指標(biāo)。

（七）步驟7：編制績(jī)效指標(biāo)手冊(cè)

績(jī)效指標(biāo)手冊(cè)是單位內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)和單位整體使用的績(jī)效指標(biāo)說(shuō)明。績(jī)效指標(biāo)手冊(cè)的編制要兼顧戰(zhàn)略考核、預(yù)算績(jī)效管理、單位內(nèi)部考核和人事考核的需要。首先由單位各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制各自的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，然后在各部門指標(biāo)中通過(guò)累加、合并等方式篩選出單位整體的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。單位整體關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)不多于20個(gè)。整個(gè)指標(biāo)的開(kāi)發(fā)需要經(jīng)過(guò)部門提出、相關(guān)部門討論論證、專家咨詢、編入手冊(cè)、指標(biāo)使用、指標(biāo)修正等循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。表5是2018年度篩選出來(lái)

的部分單位整體績(jī)效指標(biāo)。每一個(gè)績(jī)效指標(biāo)都需要明確指標(biāo)代碼、指標(biāo)歸屬、指標(biāo)名稱、指標(biāo)性質(zhì)、指標(biāo)適用、指標(biāo)含義、指標(biāo)出處、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、信息核實(shí)方式等內(nèi)容。指標(biāo)代碼是指標(biāo)的統(tǒng)一編碼，編碼第一個(gè)字母代表部門名稱，第二個(gè)字母代表職能類別，第三個(gè)代碼是序號(hào)。字母代碼為部門及職能名稱拼音首字母，例如：學(xué)院工商管理系字母代碼為G，后勤處代碼為H，圖書館代碼為T；職能類別按照戰(zhàn)略考核任務(wù)進(jìn)行分解，其代碼分別為學(xué)生培養(yǎng)X、師資建設(shè)S、教學(xué)科研J、業(yè)務(wù)保障Y、培訓(xùn)服務(wù)P、對(duì)外宣傳D。

指標(biāo)歸屬說(shuō)明指標(biāo)對(duì)應(yīng)的職能類別、工作任務(wù)和工作舉措。

表5 2018年度S學(xué)院?jiǎn)挝徽w績(jī)效指標(biāo)（部分示例）

指標(biāo)名稱是指標(biāo)的直接表達(dá)。例如：骨干專業(yè)的獲獎(jiǎng)數(shù)量及獎(jiǎng)項(xiàng)名次。

指標(biāo)性質(zhì)需要按照兩個(gè)維度對(duì)指標(biāo)進(jìn)行歸類，一個(gè)維度明確指標(biāo)屬于投入類、管理類、產(chǎn)出類、效果類；一個(gè)維度明確指標(biāo)屬于業(yè)務(wù)流程類、財(cái)務(wù)類、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)類、服務(wù)對(duì)象滿意類。

指標(biāo)適用旨在明確指標(biāo)屬于戰(zhàn)略考核、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、內(nèi)部考核、人事考核。

指標(biāo)含義對(duì)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)的定義和解釋。

指標(biāo)出處要明確指標(biāo)形成的來(lái)源和依據(jù)，比如“三定”方案、法律、規(guī)劃、工作計(jì)劃等。

評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明指標(biāo)如何計(jì)算分值。

指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)需要明確指標(biāo)的歷史值和標(biāo)桿值，標(biāo)桿值來(lái)自標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、法律要求、行業(yè)要求等方面。

信息核實(shí)方式說(shuō)明由誰(shuí)如何確保指標(biāo)信息值的真實(shí)性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

根據(jù)上述內(nèi)容及原則，分別從教學(xué)科研部門和服務(wù)管理部門各遴選1個(gè)績(jī)效指標(biāo)為例說(shuō)明，示例如下表6。

表6 S學(xué)院績(jī)效指標(biāo)手冊(cè)各要素示例

（八）步驟8：實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效融合

將關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)與預(yù)算管理融合是S學(xué)院開(kāi)展部門預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。一是預(yù)算編制階段要填報(bào)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表。S學(xué)院在申報(bào)預(yù)算階段要求學(xué)院各個(gè)機(jī)構(gòu)和直屬單位填報(bào)各自的部門績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表，從績(jī)效手冊(cè)中選取適當(dāng)?shù)目?jī)效指標(biāo)對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行衡量。開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估的項(xiàng)目要求有明確的績(jī)效目標(biāo)和衡量指標(biāo)。二是預(yù)算執(zhí)行階段開(kāi)展雙監(jiān)控。S單位嚴(yán)格按照預(yù)算約束開(kāi)展報(bào)銷和支付，通過(guò)經(jīng)濟(jì)科目分類和項(xiàng)目矩陣，將績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)嵌入財(cái)務(wù)系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)控的同時(shí)對(duì)績(jī)效目標(biāo)情況實(shí)施監(jiān)控。三是決算階段開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。決算階段對(duì)各個(gè)項(xiàng)目、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、各直屬單位、學(xué)院整體開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指標(biāo)從指標(biāo)手冊(cè)中選取，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)化、客觀化和標(biāo)準(zhǔn)化。四是實(shí)施全過(guò)程預(yù)算監(jiān)督和全過(guò)程績(jī)效責(zé)任制。明確全過(guò)程預(yù)算管理和績(jī)效管理責(zé)任，建立嚴(yán)格內(nèi)控制度，切實(shí)提升內(nèi)控制度的執(zhí)行力，實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效責(zé)任人制和部門績(jī)效責(zé)任人制度，以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為龍頭，統(tǒng)籌整合集團(tuán)戰(zhàn)略考核、內(nèi)部考核、人事考核，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入干部政績(jī)考核和職工年終考核。

五、小結(jié)

Z集團(tuán)S學(xué)院經(jīng)過(guò)為期三年的探索，按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》以及集團(tuán)相關(guān)的要求，以關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的開(kāi)發(fā)為突破口，運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)開(kāi)發(fā)的八步模型，將各類形式的績(jī)效考核進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)范，形成了以戰(zhàn)略為導(dǎo)向、預(yù)算為基礎(chǔ)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)為突破口的單位整體績(jī)效管理模式，為預(yù)算與績(jī)效一體化的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。開(kāi)展單位整體績(jī)效管理，還要統(tǒng)籌考慮事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等問(wèn)題，關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的開(kāi)發(fā)，邁出了部門（單位）績(jī)效管理開(kāi)展的第一步，找到了有效的突破口?！?/p>

注釋：

①中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)[EB/OL].2018-9-1.

②財(cái)政部.中央財(cái)政積極推動(dòng)氣象部門進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效管理[EB/OL].2018-11-8.

③周曉花，柳長(zhǎng)順，姜玲，戴向前.對(duì)水利部部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)效益類指標(biāo)構(gòu)建的思考[J].中國(guó)水利，2016，(04).

④廣東省廣州市財(cái)政:部門整體預(yù)算績(jī)效管理初見(jiàn)成效[EB/OL].2018-12-4.

⑤寧蓓.人本視角下的高等職業(yè)院?？?jī)效管理現(xiàn)狀分析及對(duì)策[D].合肥：安徽大學(xué)，2010.

⑥管晨智.高職院校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的現(xiàn)狀與對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)師，2018，(08).

⑦李浩然.高職院校教師績(jī)效管理研究[D].遼寧：大連理工大學(xué),2018.

⑧（美）戴維.帕門特關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)：KPI的開(kāi)發(fā)、實(shí)施和應(yīng)用[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社.