鄭淑霞

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村振興 鄉(xiāng)村基層政權(quán) 治理能力 現(xiàn)代化

鄉(xiāng)村基層政權(quán)是我國政權(quán)體制的基礎(chǔ)，是社會穩(wěn)定和國家建設(shè)的基石。20世紀(jì)80年代人民公社體制廢除，國家采取“鄉(xiāng)政村治”的方式治理農(nóng)村，即國家政權(quán)延伸至最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)村基層政權(quán)依法對鄉(xiāng)村進(jìn)行鄉(xiāng)政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村基層政權(quán)在現(xiàn)實治理及運轉(zhuǎn)過程中存在不少問題。例如勞務(wù)輸出背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府機(jī)構(gòu)及村干部隊伍人才流失;鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村基層群眾性自治組織的關(guān)系有待理順;鄉(xiāng)村基層政權(quán)的民主基礎(chǔ)不牢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度沒有全面落實，難以適應(yīng)農(nóng)民日益增長的民主意識與訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力有待提高。推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力現(xiàn)代化，有利于協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層政權(quán)與村民自治的關(guān)系，有利于鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織提升公共服務(wù)能力，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理體系，進(jìn)一步推進(jìn)實施鄉(xiāng)村振興。

一、鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理的研究動態(tài)

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。由此，鄉(xiāng)村振興成為近年來的熱點話題。追溯以往的期刊文獻(xiàn)資料我們可以發(fā)現(xiàn)，不少具有前瞻性目光的中外學(xué)者早在十年多前已對基層政權(quán)、基層治理及村民自治等問題進(jìn)行了探索研究，主要研究成果如下：

（一）關(guān)于基層政權(quán)的研究

郝國慶（2001）在《村民自治背景下的農(nóng)村基層政權(quán)民主建設(shè)》一文中提到：基層民主不僅包括群眾自治組織民主，還包括基層政權(quán)民主。艾昆鵬（2011）認(rèn)為我國邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)組織在實際運行中因遭遇自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族構(gòu)成、社會文化環(huán)境等諸多特殊性因素的影響，致使在進(jìn)行邊疆治理時面臨財政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會管理等諸多困難。王春生（2012）研究了村民自治背景下的基層政權(quán)與村落社區(qū)互動關(guān)系，得出這樣的結(jié)論：一方面政府動員、村民被動參與現(xiàn)象大量存在，另外一方面村民主動要求、自主參與現(xiàn)象也同時存在，出現(xiàn)了動員與自主兩種參與并存的局面。陶振（2012）研究了農(nóng)村基層政權(quán)公信力的生成與變遷。認(rèn)為農(nóng)村基層政權(quán)公信力其本質(zhì)是公眾對基層公共權(quán)力合法性的政治認(rèn)同，是基層公共機(jī)構(gòu)自身權(quán)威和影響力外在投射的結(jié)果。鄉(xiāng)政村治時期的基層政權(quán)，信任基礎(chǔ)面臨土地經(jīng)營體制變革、稅費改革、農(nóng)村市場化進(jìn)程以及農(nóng)民認(rèn)同與行動單位日益原子化所帶來的利益和價值認(rèn)同資源流失的雙重沖擊。

（二）關(guān)于鄉(xiāng)村治理的研究

吳理財（2012）認(rèn)為我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)分割的基層管理體制越來越無法適應(yīng)社會管理的新要求，重建基層治理體系愈來愈迫切。狄金華（2014）認(rèn)為中國的鄉(xiāng)村治理已經(jīng)“從主體到規(guī)則的轉(zhuǎn)向”，即從注重“誰在治理”轉(zhuǎn)向凸出“如何治理”，將治理主體研究的場域從國家轉(zhuǎn)向了社會。李增元（2014）研究了我國農(nóng)村基層治理的社區(qū)化治理轉(zhuǎn)型，認(rèn)為以新社區(qū)為載體的“社區(qū)化治理”是當(dāng)代農(nóng)村基層治理的發(fā)展方向。田雄（2014）研究了基層治理中，國家治理邏輯與基層干部及農(nóng)民的行動邏輯并非完全一致，導(dǎo)致了國家基層治理低效和“被裹挾的國家”狀態(tài)的形成。尹利民（2015）總結(jié)了基層治理模式至少要滿足三個標(biāo)準(zhǔn)：第一，確有獨特性，與其他模式不同，且有制度性創(chuàng)見;第二，可復(fù)制性，亦即所謂的模式應(yīng)該能夠被模仿，具有穩(wěn)定性和擴(kuò)散性，而不僅僅是地方性的實踐特點;第三，被認(rèn)可的制度化，它的要素包括價值、規(guī)范、程序、結(jié)構(gòu)形態(tài)以及貫穿其中的制度邏輯關(guān)系。周慶智（2015）認(rèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，基層治理體系要從傳統(tǒng)城鄉(xiāng)基層治理體系向現(xiàn)代城鄉(xiāng)基層治理體系轉(zhuǎn)型，包括建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)公民權(quán)利的制度保障，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民之間的分配公平與分配正義?；鶎又卫眢w系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民資源公平分享和城鎮(zhèn)化成功推進(jìn)的基本制度條件。李永萍（2016）研究了基層小微治理的運行機(jī)制，認(rèn)為小微治理促進(jìn)了群眾參與，降低了治理成本，實現(xiàn)了基層治理有效性與合法性的共贏。

（三）發(fā)展趨勢

在歷史發(fā)展的長河中，我們所有的優(yōu)秀成果都是“站在巨人的肩膀上”取得的。對于基層政權(quán)建設(shè)以及基層治理的討論結(jié)果，在實踐和檢驗中不斷被完善。學(xué)術(shù)界早期的研究，主要集中于“為何建設(shè)基層政權(quán)”“怎樣建設(shè)基層政權(quán)”等問題，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層管理體制越來越無法適應(yīng)社會管理的新要求，學(xué)者們從研究“誰在治理”轉(zhuǎn)向研究“怎樣治理”，并且進(jìn)一步對現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理模式、基層治理體系提出質(zhì)疑。

通過研究基層政權(quán)的建設(shè)或是鄉(xiāng)村治理體系的重建來解決鄉(xiāng)村問題是學(xué)界研究較為熱衷的角度，目前的成果較多，但也存在一些不足。

一是沒有對基層政權(quán)的組織和建設(shè)做深入研究，僅對問題表象進(jìn)行描述但未從鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力角度剖析具體成因，研究結(jié)果較為抽象。

二是雖然多數(shù)學(xué)者認(rèn)為基層治理體系需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型或者升級，但是鮮有人從推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的角度進(jìn)行分析，缺乏有力論證。

三是忽視融合思維在理論層面的作用，沒有遵循深入嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬎悸诽岢鲚^為完善的推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力現(xiàn)代化的舉措。

二、推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，我國農(nóng)村進(jìn)入了新的發(fā)展階段。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，農(nóng)民利益訴求多元化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式不斷創(chuàng)新。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹落實的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織作為鄉(xiāng)政事務(wù)的管理者，要將推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化作為重要抓手以應(yīng)對多個方面的問題與挑戰(zhàn)。

（一）人口遷移導(dǎo)致的人才資源匱乏

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致的農(nóng)村人口向城市大規(guī)模遷移的現(xiàn)象在我國普遍存在，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問題日益突出，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府機(jī)構(gòu)人才流失狀況嚴(yán)重。相較于農(nóng)村而言，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施完善、信息共享程度高、就業(yè)機(jī)會多且平臺好、社會保障體系更為健全。城市的各優(yōu)勢條件吸引高素質(zhì)人才涌向城市就業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府機(jī)構(gòu)人才資源更加有限。人才強(qiáng)國戰(zhàn)略指出：“人才資源是第一資源，一個國家的競爭說到底就是人才的競爭”，這一認(rèn)識在鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織建設(shè)中同樣適用。高素質(zhì)人才的缺乏，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層政權(quán)人才隊伍建設(shè)步履維艱，更加不利于鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。

二是基層治理缺位的問題亟待解決。勞務(wù)輸出背景下，大量農(nóng)村青壯年外出務(wù)工及定居，農(nóng)村常住人口數(shù)量及年齡結(jié)構(gòu)極不合理，導(dǎo)致村落自然消亡或合并過程中村干部隊伍建設(shè)受限，村民自治開展困難或流于形式的現(xiàn)象并不鮮見。鄉(xiāng)村基層群眾性自治組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)機(jī)制不完善，則導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層政權(quán)難以對其進(jìn)行指導(dǎo)，即使作出良好的指導(dǎo)決策，也無法有效落實，鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)更加困難。

（二）“鄉(xiāng)政村治”的銜接斷層

1984年，人民公社制度正式廢除，恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會，形成“鄉(xiāng)政村治”格局?！班l(xiāng)政村治”體制中存在兩種權(quán)力：第一，自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村基層政府的行政權(quán)力;第二，國家法律制度規(guī)定的農(nóng)村村民管理基層社會事務(wù)的權(quán)力，即村民自治權(quán)。兩種權(quán)力相互聯(lián)系又相互區(qū)別。二者都建立在人民當(dāng)家做主的權(quán)力基礎(chǔ)之上，從最終歸屬和運作目的來看是一致的，但從權(quán)力的來源和功能來看，兩種權(quán)力相對獨立相互協(xié)調(diào)。由此，鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，但在現(xiàn)實運作過程中，二者的銜接出現(xiàn)斷層。

一是鄉(xiāng)政與村治權(quán)責(zé)界限不清。鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。受原有運行機(jī)制的影響，鄉(xiāng)村基層政權(quán)在管理中過度干預(yù)基層事務(wù)的情況時有發(fā)生，村民自治要么變成直接服從命令、要么表現(xiàn)為“上有政策下有對策”的委曲求全，都不利于鄉(xiāng)村基層政權(quán)進(jìn)行自我調(diào)整推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。

二是鄉(xiāng)政與村治管理溝通不暢?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。實行“鄉(xiāng)政村治”實際上是國家對權(quán)力的上收，村民委員會受村民利益和意愿的影響，往往不太愿意接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，更加不會對其工作進(jìn)行協(xié)助與支持。溝通不暢導(dǎo)致基層政府難以堅持從群眾中來到群眾中去的工作方法，不利于鄉(xiāng)村基層政權(quán)提升現(xiàn)代化治理能力。

（三）鄉(xiāng)村基層政權(quán)民主基礎(chǔ)不牢

我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，我們的政府是為人民服務(wù)的政府，人民代表大會制度是我國的根本制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織的兩大主體，對鄉(xiāng)村治理起重要作用。但在現(xiàn)實管理過程中，存在民主基礎(chǔ)不牢的問題。

一是鄉(xiāng)人大代表選舉不規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表由人民選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是本行政區(qū)域內(nèi)人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，本行政區(qū)域內(nèi)的一切重大問題，都由它討論決定，并由它監(jiān)督實施。在鄉(xiāng)人大代表選舉的過程中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“賄選”“虛假選舉”等亂象，選舉程序不透明不規(guī)范，使得人民群眾無法選出自己滿意的代表，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)人民代表大會成員結(jié)構(gòu)不合理、某些人大代表素質(zhì)不高。倘若鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事務(wù)由不合理不專業(yè)的代表團(tuán)體來決定，則難以對鄉(xiāng)政進(jìn)行有效管理，不利于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力不足。我國政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，各級政府必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府個別官員工作不稱職、辦事效率低下，更有甚者搞虛假工程、偽造政績。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)政策落實的過程中，有時僅保持“三分鐘熱度”，忽視政策的延續(xù)性，政策執(zhí)行令人費解。以上，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力不足，不利于推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。

三、推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力現(xiàn)代化可行的舉措

為了適應(yīng)新的發(fā)展形勢，落實依法治國基本方略，貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力現(xiàn)代化。

（一）提升鄉(xiāng)村的吸引力、向心力、凝聚力

要解決人才資源匱乏導(dǎo)致的一系列治理問題，首先要立足“三農(nóng)”特點推動鄉(xiāng)村振興，尊重基層首創(chuàng)精神，讓農(nóng)村的特色更加鮮明，提升農(nóng)村的吸引力、向心力、凝聚力。要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心的價值取向、綠色生態(tài)理念、生態(tài)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展、文化傳承和保護(hù)等原則，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、深化農(nóng)村改革、促進(jìn)要素流動，完善基礎(chǔ)社會、優(yōu)化公共配套、升級鄉(xiāng)村旅游游客服務(wù)，讓鄉(xiāng)村更有競爭力，吸引和留住人才。

一是推動產(chǎn)業(yè)振興，明確鄉(xiāng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、村寨周邊的生態(tài)產(chǎn)業(yè)、每一個家庭的參與產(chǎn)業(yè)，形成多種產(chǎn)業(yè)疊加，拓寬老百姓的收入渠道。村民在自己的家鄉(xiāng)可以找到適合自己發(fā)展的路子，人口遷移的意向就會減弱，鄉(xiāng)村人口數(shù)量及年齡構(gòu)成將更為合理。

二是推動人才振興，探索中心村寨和組團(tuán)等發(fā)展模式，完善配套設(shè)施，優(yōu)化居住結(jié)構(gòu)和環(huán)境，吸引優(yōu)秀人才集聚鄉(xiāng)村。優(yōu)秀人才的到來可以優(yōu)化鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織和鄉(xiāng)村基層群眾性自治組織的成員結(jié)構(gòu)，有利于鄉(xiāng)村治理的調(diào)整和升級。

三是推動文化振興，傳承好鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化，發(fā)揮生態(tài)文化優(yōu)勢，弘揚社會主義核心價值觀，增強(qiáng)集體主義思想，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)。發(fā)揮鄉(xiāng)賢的引導(dǎo)和示范作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村德治能力的提升。

四是推動生態(tài)振興，保護(hù)生物多樣性，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。秀麗的鄉(xiāng)村風(fēng)光使得鄉(xiāng)村比城市更為宜居，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展也能使老百姓增收，增強(qiáng)村民的歸屬感、凝聚力。

五是推動組織振興，配強(qiáng)基層組織班子，創(chuàng)新基層組織工作，強(qiáng)化基層組織建設(shè)?；鶎咏M織建立健全，對鄉(xiāng)村進(jìn)行合理有效治理，提升鄉(xiāng)村的向心力。

（二）促進(jìn)“鄉(xiāng)政”與“村治”的有機(jī)銜接

從國家和社會的分權(quán)趨勢來看，“鄉(xiāng)政村治”格局有其必然性和合理性。它既有利于實現(xiàn)有效的國家管理，又不至于打擊和壓抑社會的自主性和活力?！班l(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系十分微妙，從我國鄉(xiāng)村的現(xiàn)實和發(fā)展出發(fā)，要努力促進(jìn)鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接。

一是加強(qiáng)黨對鄉(xiāng)村基層領(lǐng)導(dǎo)，提高干部素質(zhì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史形成的，黨管農(nóng)村工作是我們的一個傳統(tǒng)，也是一個重要原則。我國農(nóng)村正在經(jīng)歷一場深刻的歷史變革，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層政權(quán)隊伍建設(shè)，用科學(xué)、民主的方式帶領(lǐng)農(nóng)民總結(jié)經(jīng)驗、探索規(guī)律，鄉(xiāng)政管理與村民自治的關(guān)系才能更加協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)村才能發(fā)展得更好。

二是運用法制方法界定鄉(xiāng)政管理組織與村民自治組織的權(quán)責(zé)范圍?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的工作職責(zé)權(quán)限范圍缺乏明確、具體的規(guī)定，雙方在履行義務(wù)時出現(xiàn)“越位”甚至“錯位”現(xiàn)象。在法制層面進(jìn)一步明確鄉(xiāng)政管理與村民自治的界限，嚴(yán)格按照法律法規(guī)履行職責(zé)，有利于“鄉(xiāng)政”與“村治”有機(jī)銜接，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。

（三）鞏固基層政權(quán)民主基礎(chǔ)

推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力現(xiàn)代化，必須把握住基層政權(quán)包含的兩大主體：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層人民代表大會。鞏固基層政權(quán)民主基礎(chǔ)，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)一步發(fā)展，必須推進(jìn)和完善基層人民代表大會制度制度，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。

一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉，落實差額選舉的選舉方式，改變選舉過程中的代表候選人缺少競爭的狀況，使得選舉過程更加公開、透明、規(guī)范。只有各地根據(jù)實際，切實保障人民當(dāng)家作主的權(quán)力，實現(xiàn)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)，才能為有效進(jìn)行鄉(xiāng)村治理提供保障。

二是以建設(shè)服務(wù)型政府為契機(jī)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和提供公共服務(wù)的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作。要重點履行好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化公共服務(wù)、加強(qiáng)社會管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定等多個方面的職能。針對各鄉(xiāng)村的差異性，給予村民自治組織必要的靈活性和自主性，成為便民利民的服務(wù)型政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會做好配合，推進(jìn)基層政府治理能力現(xiàn)代化。