高林生

摘要：PPP模式即政府和社會資本合作模式，使政府與私人形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴合作關系，是一種行政體制改革、財政體制改革和投融資體制改革。該模式于十九世紀被英國提出，在交通、衛(wèi)生、公共安全、國防、教育等方面都有應用。事實驗證，其經營方式復雜，需要通過風險識別、風險評估、確定風險承擔原則、進行風險防范等措施來建立風險防范機制，確保達到預期合作效果，保證各合作方利益。

關鍵詞：PPP模式；軌道交通；應用研究

PPP是公私合作伙伴關系的縮寫，即公私合作模式，是一種“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴合作關，它不是單純的融資模式，而是一種行政體制改革、財政體制改革和投融資體制改革。PPP模式在我國軌道交通建設中的大力推廣，增加了建設資金來源、更好的實現(xiàn)了物有所值、提高了經濟效率和時間效率、改善了公共設施的服務品質，有助于私營機構的穩(wěn)定發(fā)展，但融資成本高、特許經營的壟斷、復雜的交易結構、低效率、缺少靈活性以及成本與服務間的均衡等問題也是PPP模式的一大特性。

1城市軌道交通項目PPP模式發(fā)展歷程

PPP模式最早形成于18世紀的英國，主要為信托類公司向私人借錢建造公路，并設卡收費，現(xiàn)代意義上的PPP實際上形成于上世紀90年代，應用于交通、衛(wèi)生、公共安全、國防、教育等方面。我國于30年前引入PPP概念，并逐步創(chuàng)新，形成了獨具中國特色的模式，目前處于快速發(fā)展階段，特別是2014年到2017年間軌道交通建設中PPP的應用。

PPP模式在全球軌道交通領域也有廣泛運用，倫敦、巴西、美國、印度、新加坡、日本等發(fā)達國家以及一些發(fā)展中國家也都將PPP模式應用到軌道交通的建設與運營中。

雖然PPP模式在軌道交通建設運營中的應用快速發(fā)展，但失敗案例也不少，其中倫敦地鐵PPP模式失敗案例比較典型。最初的倫敦地鐵為私營企業(yè)所有，后來在1948年至2002年間由公營部門經營，為了有效改善地鐵的運營與維護，倫敦地鐵公司分別與兩家民營企業(yè)一起簽訂了為期30年的PPP合作合同，成立了包括Infraco私營公司的三家基礎設施公司，雖然PPP協(xié)議中采用三十年的時間尺度來進行財務分析，但Infracos公司在第一階段審查期內就宣布破產，倫敦地鐵PPP的失敗導致了41億英鎊的損失，95%的負債率由英國交通部承擔。

2城市軌道交通項目PPP模式的經濟特性

2.1 準公共物品

因軌道交通不會因為一位乘客而增加運營成本，也不會影響到其他乘客的利益，所以具有非競爭性，但是當軌道交通主體的承載超限時，將影響到乘客的舒適性以及安全性，所以軌道交通具有不完全競爭性。上述特性說明軌道交通不屬于純粹的公共物品，同時它具有私人物品和公共物品的屬性，所以應該將其鑒定為準公共物品。

2.2前期投資大、建設周期長、收益見效慢

軌道交通的建設期投資很大，其中地鐵的造價最高，建設周期最長，一公里平均工程投資在5～7億元，加上征地拆遷等前期費用，造價更高，建設期在3～5年，導致資金的獲取與使用成本都比較高。

軌道交通剛剛投入運營時，尤其是還未形成成熟的網狀規(guī)模時運營成本高、客流吸引小、運營收入少、投資回收期長。另外，軌道交通作為準公共物品，安全性、服務質量等要求都比較高，但票價等服務價格要考慮社會平均收入水平等因素，無法完全實現(xiàn)市場化。

較高的資金獲取和使用成本加上較低的收益率必然導致投資回收期特別長。

2.3經營在時間、空間上受局限

為保證軌道交通安全運營，其設施、設備需每天進行檢查、檢修，所以每天保證要有天窗時間，即養(yǎng)護維修時間，加上人們的作息、出行特點，決定著軌道交通無法也沒有必要全天24小時運營，所以軌道交通這個產品在經營時間上具有局限性，也就意味著無法通過延長作業(yè)時間來獲取更多的收益。

軌道交通線路是固定的，車輛只能沿著固定的軌跡運行，是的其客流吸引范圍是固定的、不靈活的，列車之間的安全追蹤時間也是不可能無限減少的，也就是說軌道交通這個產品在經營空間上也是有局限性的，無法像其他產品一樣可以對需求進行動態(tài)追蹤，以提高經營收益。

3軌道交通項目PPP模式的風險

（1）政策風險

政府部分參與不當?shù)恼唢L險可能導致PPP的失敗，政府部門在PPP模式中應該擔當監(jiān)管及提供良好運營環(huán)境的角色，雖然政府的參與一定程度上可以降低項目運營風險，但參與過度可能會到最后PPP的失敗。

法律、經濟、生態(tài)、產業(yè)以及稅收政策也是PPP面臨的重要政策風險，上述政策的改革、變動以及爭議，均有可能導致投資方產生還款能力不足，甚至會造成項目無法經營下去。

（2）金融風險

貸款利率、通貨膨脹、匯率變動等金融風險對PPP的實施存在重大影響，貸款利率調整可能導致融資成本增加，通貨膨脹導致貨幣價值下降，使得投資企業(yè)支出增加，其中以材料與人工費上浮最為明顯，可能導致實際成本高于預估值。

比如國內采用PPP模式的杭州灣跨海大橋，工程投資從規(guī)劃的64億元到立項后的87億元，到可行性研究報告給出的107億，再到2011年的136億元，參股的民企只能不斷追加投資，最終被套牢。

（3）技術風險

技術風險主要是對項目的可行性、可實施性以及不確定因素沒有進行充分的、科學合理的研究與分析，導致建設過程中方案變化較大、施工工期變長、質量不達標、返工等問題，使企業(yè)蒙受損失。

比如：杭州灣跨海大橋唯一收入來源是通行費，可行性文件預測車流是1867萬輛，但到2012年，大橋的實際車流量只有1252萬輛，嚴重的預期收益誤判導致民企決策錯誤，2013年全年大橋資金缺口達到8.5億元，但收入僅6.43億元，根本無法回收本金。

（4）運作管理風險

因為PPP模式是公私合作建設、運營，收益共享、風險共擔，既然是合作，在項目運作過程中就存在權利、義務、分工等方面的協(xié)同問題，在運作管理上各自為政，意見出現(xiàn)分歧不能解決的時候，便會造成合作各方之間產生管理上的沖突，從而導致PPP項目運營成本的增加，使得投資效率低下，各企業(yè)將蒙受損失。

（5）經營風險

軌道交通項目PPP經營風險主要為由于管理不當導致的運營成本偏高、車票、物業(yè)、廣告等相關收入偏低，企業(yè)很難獲得利益，從而降低了其償債能力，加大了其財務上的風險。

結束語

作為影響社會經濟改革的一種全新的合作模式，PPP模式已成為了我國改革過程中重點關注的方向，開展PPP模式不僅有利于緩解政府財政壓力，解決政府投資資金緊張等問題，而且更好的實現(xiàn)了物有所值、提高了經濟效率和時間效率、改善了公共設施的服務品質，有助于私營機構的穩(wěn)定發(fā)展，但其已經暴露出來的或者存在但還未暴露出來的風險需要在實施過程中進行充分、科學的研究與分析，發(fā)揮其長處，規(guī)避相關風險，達到預期合作效果，保證合作各方利益。

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（作者單位：中鐵第六勘察設計院集團有限公司）