陶貴銀

[摘 要]當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理越來(lái)越重要，文章通過(guò)分析目前行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問(wèn)題，針對(duì)實(shí)際情況提出內(nèi)控管理的建議，來(lái)進(jìn)一步提高單位內(nèi)控的管理水平，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理目標(biāo)，預(yù)防舞弊和腐敗的發(fā)生，合理保證財(cái)產(chǎn)的安全完整和信息的真實(shí)完整。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位;內(nèi)控管理;存在問(wèn)題;解決措施

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.117

1 行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的重要性

1.1 法律依據(jù)

國(guó)家非常注重內(nèi)部控制的執(zhí)行和監(jiān)督，自2014年1月1日起實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》后，又制定和頒布一系列的法律法規(guī)，為內(nèi)控制度的制定和執(zhí)行提供法律依據(jù)。

《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）指出內(nèi)部控制要覆蓋單位全部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，貫穿內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，規(guī)范的是單位內(nèi)部全體員工?！敦?cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2016〕11號(hào)）做出開(kāi)展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作應(yīng)當(dāng)以量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的決定。《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）〉的通知》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)）對(duì)提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行規(guī)范。

1.2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

（1）加強(qiáng)內(nèi)部控制，能夠保證行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，有效地防止了違法違規(guī)行為的發(fā)生。

（2）加強(qiáng)內(nèi)部控制，能合理保證資產(chǎn)的安全完整和有效使用，能有效預(yù)防貨幣資金和其他資產(chǎn)被挪用、貪污、盜竊的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）加強(qiáng)內(nèi)部控制，能為單位財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整提供合理保證，有效防范弄虛作假。

（4）加強(qiáng)內(nèi)部控制，能有效防范營(yíng)私舞弊，預(yù)防腐敗發(fā)生，在一定程度上保護(hù)了社會(huì)公共資源，維護(hù)了社會(huì)公共利益。

（5）加強(qiáng)內(nèi)部控制有利于提升單位公共服務(wù)水平，改善單位內(nèi)部管理，提高公共服務(wù)的效率和效果。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)控管理存在的問(wèn)題

2.1 內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在2014年1月1日起實(shí)施，許多單位的人員，包括基層業(yè)務(wù)人員、單位業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人，都沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)控管理的重要性，缺乏對(duì)內(nèi)控制度的認(rèn)識(shí)和理解，不重視加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控的管理。有的單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“三重一大”事項(xiàng)沒(méi)有實(shí)行集體決策制度和會(huì)簽制度，存在隨意審批的情況;內(nèi)控管理大都依靠財(cái)務(wù)部門(mén)，單位其他相關(guān)的部門(mén)，只注重本部門(mén)的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的發(fā)展，認(rèn)為內(nèi)控管理只是財(cái)務(wù)部門(mén)的責(zé)任，對(duì)內(nèi)部管理比較輕視，沒(méi)有將內(nèi)部控制覆蓋到單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，沒(méi)有將其貫穿到內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，沒(méi)有規(guī)范到單位內(nèi)部各層級(jí)的全體人員。最終導(dǎo)致內(nèi)控管理落在形式上，沒(méi)有實(shí)際開(kāi)展。

2.2 不相容崗位未明確分離，責(zé)權(quán)不明確

財(cái)務(wù)部門(mén)崗位設(shè)置不合理，很多預(yù)算單位的報(bào)賬人員，不但負(fù)責(zé)報(bào)賬，而且還負(fù)責(zé)記賬，即會(huì)計(jì)人員兼任出納工作，甚至還兼任其他崗位比如審批簽字等，很可能發(fā)生貪污腐敗或營(yíng)私舞弊。對(duì)于內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位設(shè)置不合理，崗位職責(zé)及分工不明確。關(guān)鍵崗位包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等。

2.3 財(cái)務(wù)人員缺乏相應(yīng)的管理和專(zhuān)業(yè)技能知識(shí)

好多單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)工作重視程度不高，對(duì)財(cái)務(wù)及管理人員的內(nèi)控管理的培訓(xùn)不夠，不能適應(yīng)新形勢(shì)下內(nèi)控管理的需要;在實(shí)際工作中很多預(yù)算單位的會(huì)計(jì)人員，根本沒(méi)有參加過(guò)會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，也沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)，對(duì)會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)知之甚少，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的處理流程不熟練，對(duì)會(huì)計(jì)賬務(wù)處理不理解，甚至根本不清楚應(yīng)該如何處理。這些情況的存在非常容易引起內(nèi)控管理問(wèn)題的頻繁發(fā)生。

2.4 實(shí)物資產(chǎn)管理不嚴(yán)，缺乏必要的管控

很多單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)實(shí)物資產(chǎn)管理不夠重視，沒(méi)有指定專(zhuān)門(mén)的部門(mén)進(jìn)行管理，有的雖然指定了管理部門(mén)，但并沒(méi)有指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)保管，形同虛設(shè)，有的單位甚至所有的實(shí)物資產(chǎn)全部由一人保管，造成實(shí)物資產(chǎn)管理混亂;資產(chǎn)管理員未嚴(yán)格履行崗位職責(zé)，認(rèn)為反正都是國(guó)有資產(chǎn)，沒(méi)有必要過(guò)于認(rèn)真，資產(chǎn)領(lǐng)用、發(fā)出未履行嚴(yán)格的審批制度，隨意領(lǐng)用現(xiàn)象比較普遍，缺乏與使用部門(mén)的溝通，疏于對(duì)剩余資產(chǎn)管理，未及時(shí)辦理退回或相關(guān)繼續(xù)使用手續(xù)，很容易造成資產(chǎn)毀損、流失;資產(chǎn)管理員未按要求及時(shí)登記明細(xì)賬，不清楚實(shí)物資產(chǎn)的來(lái)龍去脈，有的甚至幾年都不進(jìn)行實(shí)物盤(pán)點(diǎn)清查，未按時(shí)與財(cái)務(wù)、使用部門(mén)對(duì)賬，很容易導(dǎo)致賬實(shí)不符。

2.5 支出票據(jù)審核不嚴(yán)格，結(jié)算方式不符合規(guī)定、電子化報(bào)賬操作不規(guī)范

在審核過(guò)程中經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)，單位相關(guān)人員審核票據(jù)不嚴(yán)格。票據(jù)中開(kāi)票人、復(fù)核人、收款人是同一個(gè)人，或是干脆直接將開(kāi)票人開(kāi)成管理員，票據(jù)內(nèi)容與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)不符;在線(xiàn)上報(bào)賬時(shí)，對(duì)于該轉(zhuǎn)賬的卻違規(guī)提取現(xiàn)金，對(duì)于超過(guò)限額提取現(xiàn)金的未履行審批手續(xù);缺乏對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的分析，進(jìn)行違規(guī)操作。如票據(jù)開(kāi)具的收款人是單位，卻將款項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到了個(gè)人賬戶(hù)，同級(jí)單位之間相互劃轉(zhuǎn)款項(xiàng)，有的單位未上傳原始票據(jù)就報(bào)賬，很容易造成資金的轉(zhuǎn)移或挪用。這些都不符合會(huì)計(jì)制度的規(guī)定。究其原因一是單位存在僥幸心理;二是報(bào)賬人不專(zhuān)業(yè)，缺乏相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

3 行政事業(yè)單位內(nèi)控管理解決的措施

3.1 增強(qiáng)內(nèi)部人員內(nèi)控管理的意識(shí)

首先要通過(guò)自上而下的宣傳，讓每個(gè)人都意識(shí)內(nèi)控管理的重要性，并且根據(jù)實(shí)際情況，每個(gè)部門(mén)、每名員工都針對(duì)自身的崗位，來(lái)貫徹和落實(shí)內(nèi)控制度?？梢云刚?qǐng)有關(guān)專(zhuān)家和學(xué)者，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的講座和培訓(xùn)，提升內(nèi)部人員的內(nèi)控意識(shí)，樹(shù)立內(nèi)控管理理念。定期對(duì)員工的內(nèi)控管理意識(shí)進(jìn)行調(diào)查研究，掌握員工動(dòng)向，對(duì)于意識(shí)淡薄不理解的員工，應(yīng)當(dāng)再次培訓(xùn)，多講解相關(guān)的知識(shí)和案例，直到真正理解和提高認(rèn)識(shí)。

其次要特別重視發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子的核心作用，明確各部門(mén)負(fù)責(zé)人在內(nèi)控管理上的責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)在進(jìn)行決策時(shí)，多聽(tīng)聽(tīng)相關(guān)人員的意見(jiàn)和建議，充分發(fā)揮集體決策的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)還要加強(qiáng)內(nèi)控管理理念的培訓(xùn)，協(xié)調(diào)好各個(gè)部門(mén)，讓員工充分認(rèn)識(shí)內(nèi)控管理是一個(gè)覆蓋全范圍，全過(guò)程和全員性的活動(dòng)，所有部門(mén)所有人員都要積極支持和配合，真正將內(nèi)控管理落實(shí)到實(shí)處。

3.2 落實(shí)崗位責(zé)任制，確保不相容崗位相互分離

單位應(yīng)當(dāng)保障財(cái)會(huì)部門(mén)的人員編制，以便財(cái)會(huì)部門(mén)能夠?qū)嵤┍匾牟幌嗳輱徫幌嗷シ蛛x，避免會(huì)計(jì)兼任出納或同時(shí)兼任多個(gè)崗位。在一定程度上防止貪污腐敗的發(fā)生。自2016年度實(shí)行了授權(quán)支付制度后，各單位按要求分別設(shè)置了填制、審核等崗位，每個(gè)崗位都有相應(yīng)的U-KEY， 每個(gè)崗位都應(yīng)該挑選責(zé)任心強(qiáng)的人來(lái)?yè)?dān)任，執(zhí)行中堅(jiān)決杜絕走過(guò)場(chǎng)，全部崗位均由一個(gè)人來(lái)操作，做到相互監(jiān)督和檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正業(yè)務(wù)處理中存在的問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確崗位周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等控制措施。

3.3 加強(qiáng)對(duì)單位管理和財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)

通過(guò)聘請(qǐng)專(zhuān)家和學(xué)者進(jìn)行各種形式的培訓(xùn)，使管理人員和財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)控制度深刻的認(rèn)識(shí)和理解，同時(shí)還要熟練掌握電子化平臺(tái)下經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)相關(guān)的會(huì)計(jì)處理。此外財(cái)務(wù)人員自身也要不斷學(xué)習(xí)和進(jìn)步，以適應(yīng)會(huì)計(jì)政策不斷發(fā)展變化的需要。各單位負(fù)責(zé)人在選擇會(huì)計(jì)人員時(shí)一定要慎重、應(yīng)當(dāng)選擇具有一定會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)、責(zé)任心強(qiáng)人的擔(dān)任。2015年底筆者受財(cái)政局的委托，指導(dǎo)各單位進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)資金和結(jié)余資金的處理。筆者將總結(jié)好的行政事業(yè)單位年底收入、支出的結(jié)轉(zhuǎn)及日常經(jīng)費(fèi)支出的會(huì)計(jì)處理下發(fā)到各個(gè)預(yù)算單位，咨詢(xún)電話(huà)接連不斷，很多會(huì)計(jì)人員根本不能理解年終收入支出為什么要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助結(jié)轉(zhuǎn)賬戶(hù)進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)，這些賬戶(hù)如何使用。真是隔行如隔山，作為一名稱(chēng)職的財(cái)務(wù)人員一定要與時(shí)俱進(jìn)，不斷提高自身的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，來(lái)滿(mǎn)足時(shí)代不斷發(fā)展變化的需要。

3.4 加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)的管控，確保資產(chǎn)的安全完整和有效使用

加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)管理，明確各種資產(chǎn)的管理部門(mén)，比如固定資產(chǎn)由資產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)，辦公用品由辦公室負(fù)責(zé)，工程物資由基建部門(mén)負(fù)責(zé)。指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)實(shí)物保管，貴重資產(chǎn)、危險(xiǎn)資產(chǎn)、有保密等特殊要求的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)指定專(zhuān)人保管、專(zhuān)人使用，并規(guī)定嚴(yán)格的解除限制條件和審批程序，確保資產(chǎn)的安全完整;實(shí)物發(fā)出、領(lǐng)用要嚴(yán)格履行審批制度，堅(jiān)決杜絕隨意領(lǐng)用現(xiàn)象的發(fā)生，如果有剩余應(yīng)按要求及時(shí)交回或辦理相關(guān)繼續(xù)使用手續(xù)，確保資產(chǎn)的有效使用;建立資產(chǎn)臺(tái)賬，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行定期清查盤(pán)點(diǎn)，年終至少要進(jìn)行一次全面清查。財(cái)會(huì)、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)使用部門(mén)要定期對(duì)賬，發(fā)現(xiàn)賬實(shí)不符的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明原因，并按照規(guī)定進(jìn)行處理。

3.5 加強(qiáng)票據(jù)和結(jié)算方式的管控，規(guī)范電子化報(bào)賬管理

首先，加強(qiáng)對(duì)票據(jù)真實(shí)、完整性的審核。重點(diǎn)審核票據(jù)來(lái)源是否合法，內(nèi)容是否真實(shí)、完整，使用是否準(zhǔn)確，是否符合預(yù)算，審批手續(xù)是否齊全。對(duì)于在審核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)不真實(shí)、不完整的票據(jù)責(zé)令單位限期更正，由開(kāi)票單位重新開(kāi)具正確的、完整的發(fā)票，保證票據(jù)真實(shí)、完整。

其次，加強(qiáng)結(jié)算方式控制，確保符合會(huì)計(jì)制度規(guī)定。結(jié)算金額在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上或是不符合提取現(xiàn)金的業(yè)務(wù)，原則上必須轉(zhuǎn)賬，不能隨意提取現(xiàn)金，這在一定程度上有效避免套取現(xiàn)金或轉(zhuǎn)移貨幣資金。在實(shí)際中要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行處理，具體問(wèn)題具體分析，對(duì)于授權(quán)支付單筆或當(dāng)天結(jié)算金額超過(guò)1萬(wàn)元，必須由報(bào)賬單位填制零余額賬戶(hù)大額提現(xiàn)審核單，然后由主管部門(mén)審核批準(zhǔn)后，再由支付中心審核人員審核，主管領(lǐng)導(dǎo)審批后方能提取現(xiàn)金。

最后，加強(qiáng)對(duì)電子化報(bào)賬的管控，發(fā)現(xiàn)異常情況，及時(shí)采取有效措施。規(guī)范各單位授權(quán)報(bào)賬流程，時(shí)時(shí)管控信息平臺(tái)中授權(quán)支付動(dòng)態(tài)，對(duì)每一個(gè)單位報(bào)賬情況監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)異常情況及時(shí)與報(bào)賬單位聯(lián)系，指出存在問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)不上傳原始票據(jù)就報(bào)賬的責(zé)令其限期改正。堅(jiān)決杜絕公款私轉(zhuǎn)，同級(jí)單位之間款項(xiàng)劃轉(zhuǎn)，有效防止資金的轉(zhuǎn)移或挪用。若業(yè)務(wù)已經(jīng)處理完畢，責(zé)令將其款項(xiàng)追回上交到代理銀行，由代理行作退單處理，將其恢復(fù)到預(yù)算單位零余額賬戶(hù)用款額度，再由預(yù)算單位按規(guī)范要求重新報(bào)賬。

總之，內(nèi)控管理可以有效提升行政事業(yè)單位的整體水平，合理保證內(nèi)控體系目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，單位領(lǐng)導(dǎo)一定要提高對(duì)內(nèi)控管理的重視程度，提升全體員工的綜合素質(zhì)，明確內(nèi)控管理不只是財(cái)務(wù)部門(mén)的責(zé)任，將內(nèi)控理念貫穿到全過(guò)程、全范圍、全人員、各部門(mén)相互監(jiān)督、相互溝通、相互制約，促進(jìn)行政事業(yè)單位健康有序地發(fā)展。

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