陳永梅

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，也是群眾路線在黨的生活中的具體運用，是正確規(guī)范黨內(nèi)政治生活、處理黨內(nèi)關(guān)系的基本準則和具體制度。

新時代鐵路基層黨組織如何貫徹落實好民主集中制，是擺在我們面前的重大時代課題。筆者圍繞“局屬單位黨組織貫徹執(zhí)行民主集中制情況”進行了專題調(diào)研，通過問卷調(diào)查、座談、訪談，并結(jié)合集團公司對局屬單位的日常檢查、督查以及集團公司紀委紀律審查方面通報的問題，形成本論文。

一、鐵路企業(yè)基層黨組織貫徹執(zhí)行民主集中制存在的問題

在調(diào)研和問卷調(diào)查時，我們發(fā)現(xiàn)鐵路基層黨組織在貫徹執(zhí)行民主集中制方面依然存在一些問題，主要有以下幾個方面。

（一）一些黨員干部對貫徹執(zhí)行民主集中制思想認識上不到位

（1）不少局屬單位的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是一些黨政主要領(lǐng)導(dǎo)認為，民主集中制只適用于政治領(lǐng)域，不適用于經(jīng)濟領(lǐng)域，鐵路是企業(yè)，企業(yè)應(yīng)該效率優(yōu)先，如果在一些行政決策和經(jīng)營管理決策過程中也過分強調(diào)民主，就會影響決策的時效性。因此有的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常以時間緊為由“先斬后奏”，先決策后按決策程序的要求補齊相關(guān)手續(xù)，違反決策制度，甚至回避集體決策。

（2）少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)認為，民主集中制中的民主只是形式，“集中才是實質(zhì)”，從而忽視甚至“漠視”民主的基礎(chǔ)性作用。有的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是副職，總是揣摩主要領(lǐng)導(dǎo)的“想法”、關(guān)注主要領(lǐng)導(dǎo)以前的“說法”和“做法”（俗稱官場“三大法”），要他表態(tài)時不明確表態(tài)，待主要領(lǐng)導(dǎo)表過態(tài)后，就順從、附和主要領(lǐng)導(dǎo)的意見，導(dǎo)致“一把手”說了算的無原則的“一團和氣”現(xiàn)象。

（3）局屬單位車間黨政干部民主集中制意識淡薄。在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)不少車間黨員干部認為基層沒有多少大事要事，一般的決策沒有必要發(fā)揚民主，即便有點“大事”，也因嫌麻煩不愿民主，用個人決策代替集體決策，該召開會議（如支委會）集體研究的不召開會議集體研究，最后只把民主集中制落實在“臺帳”上，認為只要上級檢查臺帳沒問題就行。

（二）一些單位貫徹執(zhí)行民主集中制時在實踐上存在偏差

少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不懂得民主集中制的具體規(guī)定和要求，不了解決策程序，不懂得決策方法，導(dǎo)致民主集中制的決策中出現(xiàn)各種各樣的問題。

（1）決策的內(nèi)容、決策的形式與召開的會議不匹配。有的單位涉及黨群工作的議題不提交黨委會討論，而是用黨政聯(lián)席會或政工例會代替。有的單位黨政聯(lián)席會議，如研究大學(xué)生定職定級事宜、擬提交職代會審議的重要事項等都全部由行政主要負責人主持。有的單位非黨委委員的班子成員參加黨委會，甚至參加投票表決。

（2）決策的程序不規(guī)范。有的單位黨委會研究春運立功競賽表彰事項，8名委員只有4人到會，參會人數(shù)不合格也照常進行決策。有的單位涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的親屬任免問題，當事人不僅沒有進行回避，甚至參與表決投票。有的單位沒有執(zhí)行“一事一動議”的原則，如某局屬單位將研究重要人事任免、發(fā)展黨員等多個議題填入一張《議案報告表》，還時常存在臨時動議的現(xiàn)象。有的單位對議題調(diào)研論證不充分，存在走過場現(xiàn)象，如某局屬單位召開黨委會討論增補副段長為段黨委委員事項，會前未按照規(guī)定廣泛征求基層黨支部和廣大黨員的意見;有的單位議題的內(nèi)容會前與班子成員的溝通不充分;有的單位的議題該票決的沒有票決，該簽署意見的沒有簽署意見，集體討論不充分、不嚴謹。諸如此類，不一而足。

（3）個別單位對貫徹執(zhí)行民主集中制制度存在變通行為。如有的單位將一些本來屬于“三重一大”的資金使用，本應(yīng)該提交會議集體研究決策的事項不上會，而是采取“化整為零”的方式，通過分拆，變成幾個項目縮小資金規(guī)模來回避集體決策，直接由主要領(lǐng)導(dǎo)“拍板”執(zhí)行。再如，有少數(shù)單位在“三重一大”事項決策實施細則中，沒有真正界定“重”在何處，“大”到多少，實施細則中的界限、職責依然不清，導(dǎo)致決策時“溜邊滑界”。

（三）個別單位的政治生態(tài)不正常，班子缺乏整體合力

（1）個別單位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于把集體決策前的溝通理解為“打招呼”，取得支持，而不是從完善方案、科學(xué)決策的角度去認真聽取意見，事前溝通缺少征求意見的誠意。個別班子副職，為了不得罪正職，隨波逐流，順著黨政正職的意思表態(tài)，不敢或不愿意袒露自己的觀點。

（2）“四個服從”演變?yōu)椤八膫€聽從”。有的單位民主形同虛設(shè)，如選拔任用干部、工程發(fā)包等敏感問題，雖然也提交黨委會或黨政聯(lián)席會進行討論，但實際上黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在會前就已定好調(diào)子，民主表決也變成了走過場，最后形成了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的“一家之言”和“一錘定音”，變成了委員聽從書記、副職聽從正職，行政問題上黨委書記聽從行政一把手，黨務(wù)工作上行政一把手聽從黨委書記。

（3）“一把手”變成“一霸手”。近年來，我們在查閱集團公司紀委查處的違紀違法黨員干部中，某局屬單位的行政一把手，平時在單位說一不二，經(jīng)常違規(guī)進行工程招投標，授意下面的科室、車間設(shè)置小金庫，黨委書記竟然也不加制止，還跟著簽字拿錢，其他班子成員也隨波逐流，政治生態(tài)遭到嚴重破壞，后來該單位被集團公司紀委嚴肅問責，行政一把手和幾個副職被追刑責，領(lǐng)導(dǎo)班子基本上被“一鍋端”。

（四）監(jiān)督、約束機制不完善

（1）上級監(jiān)督力度不大。對于局屬各單位執(zhí)行“三重一大”事項集體決策情況及存在問題，集團公司層面由于受時間和空間的限制，無法及時了解和掌握局屬單位“三重一大”事項的決策情況，很難實施有效監(jiān)督。一些單位把會議記錄、臺帳等做得很好，檢查時難以發(fā)現(xiàn)問題，很難對相關(guān)人員進行考核。

（2）同級監(jiān)督形同虛設(shè)。由于局屬單位的話語權(quán)、財權(quán)主要掌握在同級黨政“一把手”特別是行政“一把手”手中，同級紀委缺乏獨立性和權(quán)威性，監(jiān)督者受被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo);班子成員因政治、經(jīng)濟利益受制于“一把手”，不敢進行監(jiān)督，從而使同級監(jiān)督流于形式。

（3）群眾監(jiān)督落實困難。職工群眾對領(lǐng)導(dǎo)班子和“一把手”的信息知之甚少，無法進行有效監(jiān)督。

二、產(chǎn)生問題的原因分析

上述存在的典型問題，究其原因，主要有以下幾點。

（一）放松了對政治理論的學(xué)習(xí)，理想信念滑坡甚至喪失

不少領(lǐng)導(dǎo)干部不認真參加黨內(nèi)活動，不按要求學(xué)習(xí)黨的大政方針和政治理論，久而久之，黨的意識和宗旨意識淡薄，理想信念滑坡。更有極個別黨政正職，把個人凌駕于組織之上，“四個意識”個個皆無，“七個有之”樣樣占有，在黨不言黨，在黨不護黨，甚至破壞黨的團結(jié)統(tǒng)一，無視黨的政治紀律和政治規(guī)矩，漠視甚至排斥民主集中制。

（二）民主集中制理論學(xué)習(xí)不到位

少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不認真學(xué)習(xí)民主集中制理論和相關(guān)文件，在我們的調(diào)研中，竟然發(fā)現(xiàn)個別副職領(lǐng)導(dǎo)干部連“黨委會”、“黨政聯(lián)席會”、“段長（總經(jīng)理）辦公會”等會議的性質(zhì)、職能都分不清楚，他們不懂得民主集中制的具體規(guī)定和要求，不了解決策程序，不懂得決策方法，導(dǎo)致貫徹執(zhí)行民主集中制時行動上產(chǎn)生偏差。

（三）民主集中制細化規(guī)定還不夠具體

民主集中制是一個基本制度，是總原則，遇到具體決策必須有實施細則。如從鐵路總公司到各集團公司，都制定了關(guān)于“三重一大”決策的實施辦法，對局屬單位也出臺了指導(dǎo)性的意見，但一些局屬單位尚沒有制定適合本單位的實施細則，有的單位即便是制定了“三重一大”決策事項的實施細則，也只是對上級文件的翻版和“拷貝”，對本單位“三重一大”決策的“重”和“大”依然界定不夠清晰、缺乏具體細化量化指標，這樣的細則執(zhí)行中依然彈性較大、難以操作把握，難免導(dǎo)致執(zhí)行時出現(xiàn)錯誤和偏差。

（四）民主集中制實施環(huán)節(jié)抓得不夠?qū)?/p>

民主集中制實施制度的不完善給隱性的“授意”留下空間，使集中指導(dǎo)下的民主有時變?yōu)椤吧霞墶被颉邦I(lǐng)導(dǎo)”授意指導(dǎo)下的民主，進而民主基礎(chǔ)難以反映真實民意。有關(guān)決策征求群眾意見建議時，范圍界定不科學(xué)，方式方法簡單、不廣泛、不充分，造成集中決策先天不足。領(lǐng)導(dǎo)班子成員間關(guān)系界定不夠清。一方面致使集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策中過分強調(diào)成員的民主，造成議而不決;另一方面，班子成員的職級差別，易被片面理解為上下級關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，出現(xiàn)正職言出，副職隨聲附和、難于充分發(fā)表意見的情況，集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策有時變?yōu)閷嵸|(zhì)上的副職集體順從正職。全程抓落實不夠有力。集體決策實施時責任不清晰、時限不明確，實施過程缺乏檢查監(jiān)督，實施結(jié)果考核不實。單位黨組織的這些情況，致使徹落實民主集中制質(zhì)量不高，出現(xiàn)形式主義、虎頭蛇尾。過程連接始終，忽視實施環(huán)節(jié)，就可能導(dǎo)致終果折扣甚至有始無終。

三、完善和落實民主集中制的對策與建議

（一）加強對黨的民主集中制的宣傳教育，提高民主集中制的認識和意識

一是要繼續(xù)加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的宗旨意識教育。教育和引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立“權(quán)為民所用”的思想。只有真正做到想群眾之所想，急群眾之所急，才能自覺地貫徹執(zhí)行民主集中制。通過理論學(xué)習(xí)、黨內(nèi)生活會、黨校培訓(xùn)等形式，強化領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識、民主觀念和民主作風。二是要重點加強對“一把手”的教育。民主集中制貫徹和執(zhí)行中存在的不民主、個人專斷等問題，往往和“一把手”的“示范”作用有很大關(guān)系。在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部必須切實貫徹人人平等原則，處理好集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責之間的關(guān)系，對于會議議定的事項，個人可以保留意見，但必須執(zhí)行和服從，即使是“第一責任人”也不能例外，重大問題不得擅自作出決定。三是要強化黨員干部的紀律意識。民主集中制不僅是我黨的組織原則和領(lǐng)導(dǎo)原則，而且是重要的政治紀律和組織紀律，要維護紀律的嚴肅性，保證民主集中制正確貫徹。加強對黨員干部的思想教育，促使黨員干部熟練掌握民主集中制理論知識和操作規(guī)范，養(yǎng)成自覺貫徹執(zhí)行民主集中制的良好習(xí)慣。

（二）不斷健全和完善執(zhí)行民主集中制的相關(guān)制度。尤其是量化程序流程，細化內(nèi)容，提高操作性。既能公平、公正、公開地執(zhí)行，又不至于繁瑣

（1）要建立牢不可破的權(quán)力制約制度?；\子越嚴密結(jié)實，權(quán)力出籠的概率就越小。圍繞限定權(quán)力范圍、厘定權(quán)力界限、減少自由裁量、規(guī)范權(quán)力運行建立健全制度，使權(quán)力授予、行使、監(jiān)督全過程和各環(huán)節(jié)都有制度規(guī)范，形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。在決定問題時，必須切實遵從“多數(shù)決定”原則，處理好民主與集中的關(guān)系。對落實集體的決定，正職要負主要責任，副職要負分管責任，只有責任落實到人，才能真正執(zhí)行好民主集中制。

（2）要設(shè)計成文系統(tǒng)的民主決策程序。每項制度規(guī)定都要明確具體，壓縮彈性空間，增強剛性制約。如嚴格按照“三重一大”的要求，規(guī)范決策具體內(nèi)容，明確哪些重大問題應(yīng)提交哪些會議集體討論決定;規(guī)范議題的確定方式，明確規(guī)定哪方面工作范圍內(nèi)的重大問題由誰提出，向誰提出，避免某個領(lǐng)導(dǎo)隨意提出問題和確定議題。對確定的議題要預(yù)告與會人員，防止會上倉促表態(tài)，影響決策質(zhì)量。

（3）要形成公開透明的權(quán)力運行規(guī)則。深入推進黨務(wù)、政務(wù)等各項公開，不斷擴大公開領(lǐng)域、內(nèi)容和范圍，凡是職工群眾普遍關(guān)注、涉及職工群眾切身利益的事項，都要做到及時公開，防止“暗箱操作”，讓違規(guī)行為“無處藏身”，提高權(quán)力運行的透明度。

（三）加大監(jiān)督力度，建立健全約束機制

我們認為對基層黨組織落實民主集中制關(guān)鍵在于監(jiān)督，監(jiān)督是保證。黨內(nèi)監(jiān)督在本質(zhì)上也是對權(quán)力的約束。特別是要突出對黨政“一把手”堅持民主集中制原則的考核監(jiān)督。（1）加大上級監(jiān)督。上級黨委、紀委要把對基層黨組織貫徹執(zhí)行民主集中制的監(jiān)督指導(dǎo)納入日常工作重要內(nèi)容，完善監(jiān)督機制，形成對基層黨組織制度性、常態(tài)化監(jiān)督。（2）強化組織內(nèi)部監(jiān)督。班子成員要主動養(yǎng)成民主作風，正視黨內(nèi)關(guān)系，以強烈的責任感開展監(jiān)督，以寬闊的胸襟接受監(jiān)督。要堅持貫徹制度面前人人平等的原則，對于違反民主集中制的任何“犯規(guī)”行為，都要依據(jù)制度和黨紀予以批評教育和懲處，不允許出現(xiàn)任何違反民主集中制的“特殊人物”。（3）擴大黨內(nèi)外監(jiān)督渠道。認真落實述職述學(xué)述廉、雙重組織生活會、民主評議等制度，使職工群眾能夠主動、方便地提出批評和建議，提高民主監(jiān)督質(zhì)量，保證民主集中制正確執(zhí)行。（4）著力建立健全網(wǎng)上監(jiān)督舉報平臺。依托基層站段微信工作平臺努力拓寬監(jiān)督渠道，使線上渠道與線下渠道結(jié)合起來，打造高效立體的監(jiān)督體系。