□ 楊 梅

崗位津貼是國家對在特殊崗位工作的公務員支付的額外勞動報酬。公務員崗位津貼制度的建立對激勵、保障和調(diào)節(jié)公務員從事特殊崗位工作發(fā)揮了一定作用。評估公務員崗位津貼制度存在的問題，揭示問題產(chǎn)生的影響因素，提出有針對性的對策建議，對于完善公務員崗位津貼制度，建立規(guī)范、有效的公務員工資制度具有重要意義。

一、公務員崗位津貼制度的現(xiàn)狀

公務員工資結(jié)構(gòu)包括基本工資、津貼、補貼和獎金。公務員按照國家規(guī)定享受地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠地區(qū)津貼、崗位津貼等。崗位津貼制度作為公務員工資制度的內(nèi)容之一，具有激勵功能、保障功能和調(diào)節(jié)功能。

（一）崗位津貼制度的內(nèi)容

崗位津貼是對在特殊崗位工作的公務員支付的額外勞動報酬。公務員只有在特殊崗位上工作時才能享受相應的津貼，離開崗位時津貼即行取消。2006年公務員工資制度改革，國家對津貼補貼進行規(guī)范管理，明確規(guī)定國家對崗位津貼實行統(tǒng)一管理，除國務院或國務院授權(quán)的人力資源社會保障部（以下簡稱人社部）、財政部批準建立的機關(guān)工作人員崗位津貼以外，其他省市區(qū)和各部門、各單位自行建立的崗位津貼以及在國家規(guī)定以外自行擴大范圍和提高標準的一律取消。

1．崗位津貼的種類眾多

目前我國公務員崗位津貼有20 種，設(shè)置崗位津貼的政府部門包括公安、法院、檢察院、海關(guān)、稅務、審計、財政等。崗位津貼主要包括人民警察警銜津貼、人民警察執(zhí)勤崗位津貼、法官審判津貼、檢察官檢察津貼、稅務征收津貼、審計津貼、安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察崗位津貼、信訪崗位津貼、密碼崗位津貼、政法委機關(guān)工作津貼等。

2．崗位津貼的發(fā)放范圍不一

不同種類崗位津貼的發(fā)放范圍存在差異。有的崗位津貼是對從事特殊崗位的公務員發(fā)放的，如安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察崗位津貼、信訪崗位津貼、密碼崗位津貼；有的崗位津貼是對某一部門全體公務員發(fā)放的，如稅務部門工作人員稅務征收津貼、政法委機關(guān)工作津貼、人民警察警銜津貼；有的津貼是針對某一部門具有特殊身份的人發(fā)放的，如法官審判津貼、檢察官檢察津貼。

3．崗位津貼的發(fā)放標準多樣

不同類別崗位津貼的發(fā)放標準存在較大差異。有的種類崗位津貼發(fā)放標準統(tǒng)一，如審計人員工作補貼、政法委機關(guān)工作津貼；有的崗位津貼標準根據(jù)銜級或者等級存在較大差異，如人民警察警銜津貼、法官審判津貼、檢察官檢察津貼；有的崗位津貼根據(jù)工作年限長短存在差異，如司法助理員崗位津貼在崗工作年限10年及以下的每人每月150 元，10年以上的在崗工作年限每增加1年，月津貼標準增加10 元，最多不超過300 元；有的崗位津貼根據(jù)行政層級存在差異，如稅務征收津貼省級以上為每人每月220 元，地市及以下為每人每月300元等等。

不同種類崗位津貼的金額差異較大。大多數(shù)崗位津貼的水平在150～300 元/月，如司法助理員崗位津貼、審計人員工作補貼、稅務部門工作人員稅務征收津貼；有的崗位津貼因銜級高低差異較大，如警銜津貼最低為560 元/月，最高為2250 元/月；有的崗位津貼金額較高，如政法委機關(guān)工作津貼為1200 元/月。

（二）崗位津貼制度的特點

公務員崗位津貼制度具有法定性、統(tǒng)一性、特殊性、崗位性、補償性和輔助性的特點。

1．法定性

崗位津貼是《中華人民共和國公務員法》明確規(guī)定的公務員應該享受的工資待遇。公務員按照國家規(guī)定享受地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠地區(qū)津貼、崗位津貼等津貼。

2．統(tǒng)一性

統(tǒng)一性主要指公務員崗位津貼的設(shè)置、標準和管理統(tǒng)一。崗位津貼設(shè)置屬于中央事權(quán)，除國家授權(quán)的公務員主管部門、財政部批準建立，不允許省市區(qū)和各部門、各單位自行建立崗位津貼。崗位津貼的發(fā)放范圍和發(fā)放標準也是全國統(tǒng)一的。

3．特殊性

崗位津貼針對公務員工作崗位的“特殊性”而設(shè)置，該崗位相對于普通公務員工作崗位而言，需要在身體上或者精神上有相當程度的額外付出。一般而言，設(shè)置崗位津貼的崗位具有勞累、骯臟、緊張、枯燥、危險、損害健康、承擔特殊職責或要求具備特殊知識等特征。崗位津貼是國家為了吸引和激勵公務員從事該項工作，并保證特殊崗位工作人員權(quán)益而設(shè)置補貼。

4．補償性

補償性是指崗位津貼設(shè)置的經(jīng)濟意義。崗位津貼設(shè)置體現(xiàn)了國家對在特殊崗位上工作的公務員付出的認可，并在經(jīng)濟上支付一定金額的津貼作為補償。

5．輔助性

崗位津貼的金額，在工資收入中的比重和發(fā)揮激勵、保障、調(diào)節(jié)的功能是輔助性的。也就是說崗位津貼的金額不能超過基本工資的一定比例，不能主次不分。

（三）崗位津貼制度的功能

制度功能是制度運行產(chǎn)生的作用和結(jié)果。在制度設(shè)計時，制度功能表現(xiàn)為制度設(shè)計的預期效果，是確定制度內(nèi)容的主要依據(jù)。崗位津貼作為工資制度的內(nèi)容之一， 也具有激勵功能、保障功能和調(diào)節(jié)功能。通過設(shè)置崗位津貼，可激勵公務員更好地在特殊崗位上盡職工作，調(diào)動其工作積極性；通過對其在特殊崗位上的額外付出給予相應的經(jīng)濟補償，保障其享受相應的生活待遇；還有助于調(diào)節(jié)人力資源配置，保持公務員隊伍的穩(wěn)定，引導公務員向特殊崗位流動。

二、公務員崗位津貼制度存在的主要問題

公務員崗位津貼在制度設(shè)計和制度運行中仍存在一些問題，制約了崗位津貼的制度功能發(fā)揮。

（一）制度設(shè)計存在的主要問題

崗位津貼制度設(shè)計存在的問題主要體現(xiàn)在，部分崗位津貼補貼設(shè)置偏離制度初衷、崗位津貼設(shè)置規(guī)范性不足、部分崗位津貼設(shè)置缺乏公平性及部分崗位津貼發(fā)放標準不清晰等問題。

1．部分崗位津貼設(shè)置偏離制度初衷

崗位津貼，是對在特殊崗位工作的公務員發(fā)放的津貼。但是，目前我國公務員部分崗位津貼的設(shè)置偏離了制度設(shè)計初衷。有的崗位津貼針對某一機關(guān)所有公務員設(shè)置，如政法委機關(guān)工作津貼、人民檢察院辦案人員崗位津貼、人民法院辦案人員崗位津貼、稅務征收崗位津貼，使崗位津貼成為部門待遇的體現(xiàn)形式。有的特殊崗位津貼針對某一身份公務員發(fā)放，如人民警察警銜津貼、法官審判津貼、檢察官檢察津貼，崗位津貼成為某種身份享受待遇的體現(xiàn)形式。而且，不同部門崗位津貼設(shè)置多寡不均。有的部門設(shè)置了若干種崗位津貼，如公安部門、法院、檢察院、海關(guān)；有的部門僅設(shè)置一種崗位津貼，如稅務、審計、財政；有的部門沒有設(shè)置任何崗位津貼，如人社、教育等。作為制度設(shè)計初衷的針對崗位特殊性發(fā)放的崗位津貼數(shù)量則較少，僅包括密碼崗位津貼、安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察崗位津貼、信訪崗位津貼等。

2．崗位津貼設(shè)置科學論證不夠、規(guī)范性不足

崗位津貼的設(shè)置應具有一定的規(guī)范性，既包括內(nèi)容規(guī)范，也包括程序規(guī)范。在經(jīng)濟意義上，崗位津貼的設(shè)置應與公務員從事特殊勞動崗位相關(guān)，崗位津貼的金額與從事該崗位付出的額外消耗的補償掛鉤，并保持在相對合理的水平。但是，我國機關(guān)哪些崗位應該設(shè)置崗位津貼，以及崗位津貼的水平高低均缺乏科學論證。

由于公務員崗位津貼設(shè)置和調(diào)整缺乏科學論證，導致崗位津貼的設(shè)置缺乏應有的合理性、規(guī)范性。崗位津貼設(shè)置的金額也多寡不一，如安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察崗位津貼、信訪工作津貼等，水平基本上在150～300 元/月。2017年設(shè)置的政法委機關(guān)工作津貼達到1200 元/月，但關(guān)于政法委機關(guān)的工作性質(zhì)、工作內(nèi)容、工作強度、工作危險性相對于其他政府部門的特殊性的論證、說明不夠充分，導致評估依據(jù)尚不明確，津貼水平測算和標準確定原則尚待明晰。尤其對于基層和不發(fā)達地區(qū)而言，政法委機關(guān)崗位津貼水平等于甚至高于當?shù)毓珓諉T的職務工資，占公務員月工資收入的1/3 左右。該項崗位津貼的設(shè)置導致同一地區(qū)甚至同一辦公樓內(nèi)不同單位的公務員群體收入水平不平衡，崗位津貼設(shè)置的規(guī)范性有待提高。

3．部分崗位津貼設(shè)置缺乏公平性

崗位津貼是為了補償公務員在特殊勞動條件崗位勞動的額外消耗而建立的。崗位津貼設(shè)置要體現(xiàn)公務員工資制度所秉持的按勞分配原則，并體現(xiàn)工作職責、工作能力、工作實績、資歷的因素。但是目前有的崗位津貼設(shè)置缺乏公平性。一是在公務員內(nèi)部不同群體間不公平。對于相似的勞動條件、勞動強度和勞動危險性的崗位，國家應該設(shè)置相應的崗位津貼。行政執(zhí)法類公務員如國土、環(huán)保、城管、市場監(jiān)管等公務員工作在一線，戶外執(zhí)勤多，工作時間不規(guī)律，而且行政執(zhí)法時具有人身危險性。但是國家卻沒有設(shè)置相應的崗位津貼。二是公務員與事業(yè)單位工作人員分配不公。部分行政執(zhí)法單位由于公務員身份，其從事行政執(zhí)法工作與相關(guān)事業(yè)單位人員工作內(nèi)容相似，有的事業(yè)單位工作人員享受崗位津貼，但是行政執(zhí)法類公務員卻不能享受。如環(huán)境保護監(jiān)測津貼、衛(wèi)生防疫津貼等。

4．部分崗位津貼發(fā)放依據(jù)不清晰

部分崗位津貼存在發(fā)放依據(jù)不清晰的問題。以人民警察執(zhí)勤津貼為例，公安機關(guān)、監(jiān)所、監(jiān)獄、強制隔離戒毒所實行兩檔津貼標準，即一類津貼和二類津貼。縣（市）級以下：一類津貼每人每天50 元、二類津貼每人每天40 元。市（地）級：一類津貼每人每天40 元、二類津貼每人每天30 元。省級及以上：一類津貼每人每天30 元、二類津貼每人每天20 元。但是，具體分配崗位津貼時對哪些人員享受一類津貼、哪些人員享受二類津貼，缺乏明確規(guī)范。是各部門按比例確定、按照績效確定，還是某部門特殊可以享受一類津貼，其余按二類津貼發(fā)放？崗位津貼發(fā)放依據(jù)不清晰導致發(fā)放不公平，極易引發(fā)矛盾。如公安部出臺從優(yōu)待警政策，提出公安部門實行一類津貼，對司法部門和國家安全部門而言似有不公，給地方政府執(zhí)行政策、保障公平合理發(fā)放崗位津貼帶來困難。

（二）制度運行存在的主要問題

崗位津貼制度運行存在的問題主要包括部分崗位津貼調(diào)整滯后、部分崗位津貼調(diào)整標準缺乏科學合理依據(jù)、部分地區(qū)崗位津貼發(fā)放不規(guī)范以及部分崗位津貼發(fā)放不及時的問題。

1．部分崗位津貼調(diào)整時間滯后

公務員崗位津貼的調(diào)整頻率差異較大，絕大多數(shù)崗位津貼存在調(diào)整時間滯后的問題。有的崗位津貼能夠隨著經(jīng)濟社會發(fā)展多次進行調(diào)整，如人民警察警銜津貼于1995年設(shè)立，先后于1999年、2001年、2003年、2006年多次及時調(diào)整。但此后長達九年未調(diào)整，直到2015年才大幅度進行調(diào)整。公安干警執(zhí)勤崗位津貼于1987年設(shè)立，先后于1989年、2006年、2016年三次調(diào)整。司法助理員崗位津貼于1992年設(shè)置，時隔18年，2010年才進行調(diào)整；稅務征收津貼于1994年設(shè)置，時隔18年，2012年才進行調(diào)整；有的崗位津貼設(shè)置后多年從未進行調(diào)整，如法官審判津貼、檢察官檢察津貼。財政部門農(nóng)業(yè)稅工作人員征收津貼1994年設(shè)置，2006年國家就取消了農(nóng)業(yè)稅，但是多年后該崗位津貼仍未及時取消。公務員部分崗位津貼的設(shè)置及調(diào)整情況，詳見表1。

表1 公務員部分崗位津貼設(shè)置及調(diào)整情況一覽

2．部分崗位津貼調(diào)整標準缺乏科學合理依據(jù)

隨著經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展變化，崗位津貼應及時進行調(diào)整。崗位津貼既可以針對發(fā)放范圍或者發(fā)放方法進行調(diào)整，也可以根據(jù)形勢變化、特殊崗位工作內(nèi)容和工作強度增加進行調(diào)整；也可以根據(jù)物價水平變化，提高崗位津貼的保障水平；也可以根據(jù)形勢變化取消崗位津貼等等。但是，無論采用哪種方式對崗位津貼進行調(diào)整，都需要具有科學合理的依據(jù)。

《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出，建立有別于其他公務員的人民警察管理制度和保障機制。建立人民警察分類管理制度，按照職位類別和職務序列實行分類管理，合理確定警官、警員、警務技術(shù)職務層次，科學設(shè)置職務職數(shù)比例，同步實行職務與職級并行制度。完善人民警察職業(yè)保障制度，貫徹落實人民警察生活待遇“高于地方、略低于軍隊”的原則，建立符合職業(yè)特點的工資待遇保障體系，完善津補貼等相關(guān)政策，向基層一線、艱苦危險等重點崗位傾斜。[1]據(jù)此，財政部、人社部及時完善人民警察警銜津貼和執(zhí)勤崗位津貼，體現(xiàn)從優(yōu)待警的政策導向。2015年起，大幅度提高了人民警察警銜津貼的標準；2016年起，調(diào)整了人民警察執(zhí)勤津貼的發(fā)放范圍、發(fā)放方法和發(fā)放標準，但是不同銜級、層級間崗位津貼調(diào)整標準尚缺乏科學合理的依據(jù)（詳見表2和表3）。

表2 人民警察警銜津貼調(diào)整前后對比情況

表3 人民警察執(zhí)勤津貼調(diào)整前后對比

3．部分地區(qū)崗位津貼發(fā)放不規(guī)范

崗位津貼有嚴格的發(fā)放范圍和發(fā)放標準，嚴禁超范圍和超標準發(fā)放。2006年規(guī)范公務員津貼補貼以來，崗位津貼實行全國統(tǒng)一管理，取消了各地各部門自行設(shè)立的崗位津貼。國家也先后頒布各類文件，禁止濫發(fā)津貼、補貼。但是，部分地區(qū)仍然存在崗位津貼發(fā)放不規(guī)范的問題，如擴大崗位津貼發(fā)放范圍、超標準范圍發(fā)放、公務員調(diào)離特殊崗位后繼續(xù)發(fā)放崗位津貼等。據(jù)報道，HY 市A 局是全額財政撥款行政單位，在2013年會計監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)存在濫發(fā)崗位津貼的問題。該單位設(shè)立綜合治理辦公室，職能是負責學校周邊環(huán)境綜合治理，不屬于信訪部門，但是違反規(guī)定，發(fā)放了信訪崗位津貼18410 元，還為該局審計科工作人員發(fā)放崗位津貼3960 元。根據(jù)該局“三定”方案規(guī)定，局審計科屬內(nèi)設(shè)機構(gòu)。人社部、財政部《關(guān)于調(diào)整審計人員工作補貼實施范圍和標準的通知》規(guī)定“審計人員工作補貼的執(zhí)行范圍，限于國家各級審計機關(guān)和列入審計署編制的審計署派駐國務院部委、地方審計機構(gòu)的工作人員，財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處工作人員。[2]

4．部分崗位津貼發(fā)放不及時

崗位津貼具有激勵和保障功能，及時發(fā)放有助于發(fā)揮崗位津貼的功能。但是，由于受相關(guān)領(lǐng)域改革影響，導致部分崗位津貼凍結(jié)，限制了崗位津貼功能。以法官審判津貼和檢察官檢察津貼為例，2011年通過的《法官職務序列設(shè)置暫行規(guī)定》 《檢察官職務序列設(shè)置暫行規(guī)定》由于長期未實施，導致2011年7月以來新任的法官、檢察官審判津貼、檢察津貼未能及時發(fā)放以及部分等級升高的法官、檢察官津貼差額拖欠問題[3]。雖然新任法官審判津貼僅220 元/月，但是涉及近20 萬司法人員，長期拖欠崗位津貼，既不利于調(diào)動法官、檢察官的工作積極性，削弱了崗位津貼的激勵保障功能，也在一定程度上影響了司法改革的公信力。

三、公務員崗位津貼制度問題的影響因素

崗位津貼制度設(shè)計和運行問題產(chǎn)生的原因，既涉及公務員基本工資比例過低、公務員職位分類和管理等基礎(chǔ)性管理要素，也受相關(guān)領(lǐng)域改革、部門利益訴求和津貼制度的透明度不足等因素的影響。

（一）公務員基本工資在公務員收入中的比例過低

2006年實施的《公務員法》規(guī)定，公務員實行國家統(tǒng)一的職務與級別相結(jié)合的工資制度。公務員工資結(jié)構(gòu)包括基本工資、津貼補貼和獎金。由于我國公務員基本工資水平較低，雖然建立了基本工資調(diào)整機制，并于2014年、2016年和2018年進行了三次調(diào)整，但是總體上基本工資水平仍然較低，依靠基本工資無法保障公務員的基本生活。而規(guī)范性津貼補貼、改革性補貼和獎勵性補貼具有明顯的地方性特征，發(fā)放的種類和金額各地差異較大，且這三者的收入比重較高?？傮w上，公務員的基本工資僅占工資總收入的1/3 左右，削弱了基本工資的功能。

在基本工資較低的情況下，一些部門為了強調(diào)本部門工作的特殊性、推動本部門工作，更好地調(diào)動本部門公務員的積極性，積極要求設(shè)置崗位津貼，導致崗位津貼設(shè)置缺乏規(guī)范性。一些本來是基本工資制度應當承擔的功能和解決的問題，卻讓津貼補貼來承擔，津貼補貼就會不堪重負[4]。

（二）缺乏科學的崗位分析

崗位分析是對組織所設(shè)立的崗位的性質(zhì)、任務、職責、勞動條件和環(huán)境，以及承擔本崗位任務應具備的資格條件所進行的系統(tǒng)分析與研究。崗位分析是人力資源管理的基礎(chǔ)，崗位分析的質(zhì)量對其他人力資源管理模塊具有舉足輕重的影響。因此，崗位津貼的設(shè)置和調(diào)整均需要以科學的崗位分析為基礎(chǔ)。但是，長期以來，我國機關(guān)事業(yè)單位崗位設(shè)置缺乏量化評估分析，設(shè)置和調(diào)整崗位津貼沒有科學合理的依據(jù)，導致某些不“特殊”的崗位設(shè)置了崗位津貼，具有“特殊”性質(zhì)的崗位卻未設(shè)置崗位津貼。即使設(shè)置崗位津貼，其設(shè)置標準和調(diào)整標準也缺乏合理的依據(jù)，如崗位津貼與基本工資水平的關(guān)系，崗位津貼標準與物價水平的關(guān)系，以及崗位津貼與人力資源供求的關(guān)系，均缺乏相關(guān)性分析。

（三）相關(guān)領(lǐng)域改革的影響

崗位津貼的設(shè)置和調(diào)整往往是受相關(guān)重點領(lǐng)域改革或者重點工作推動。如“稅務征收津貼”設(shè)置是伴隨著1994年財稅改革而產(chǎn)生的；2012年設(shè)置的“安全生產(chǎn)監(jiān)察崗位津貼”是針對當時煤礦、礦山事故多發(fā)，為加強安全生產(chǎn)監(jiān)察工作，落實好安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察人員待遇而設(shè)置的；2015年大幅度調(diào)整人民警察警銜津貼、人民警察執(zhí)勤崗位津貼也是在全面深化公安改革的背景下展開的。當然，部分重點領(lǐng)域改革也會對崗位津貼制度造成負面影響，如司法體制改革相應的配套政策未同步出臺，導致法官津貼和檢察官津貼不能及時兌現(xiàn)的問題。

（四）部門利益推動

崗位津貼的設(shè)置和調(diào)整也與部門利益推動有關(guān)。由于不同時期、不同部門對于國家重點工作的影響作用大小存在差異，導致部門具有推動崗位津貼設(shè)置和調(diào)整的內(nèi)在動機。近年來，我國全面推進依法治國方略，將推進司法體制改革作為十八屆三中全會確定的重要改革任務。與司法體制改革相關(guān)的部門如公安、法院、檢察院等，在設(shè)置和調(diào)整崗位津貼方面直接受到影響。

部門數(shù)量的多寡和統(tǒng)籌能力也直接影響崗位津貼的設(shè)置與否，以及調(diào)整的力度和頻率。以人民警察為例，其主要隸屬于公安部門，設(shè)置的崗位津貼數(shù)量較多，崗位津貼的調(diào)整力度較大，調(diào)整頻率相對較快；其他崗位津貼也多為一個部門設(shè)置，如稅務征收津貼、審計津貼、安全生產(chǎn)監(jiān)察津貼、政法委機關(guān)工作人員津貼等。司法改革雖然涉及法院、檢察院兩個部門，但兩個部門的職能相關(guān)，容易形成合力，其崗位津貼設(shè)置的數(shù)量和調(diào)整頻率基本保持一致。但是，對于行政執(zhí)法類職位而言，雖然勞動強度較大，戶外執(zhí)勤多，具有一定的人身危險性，但是行政執(zhí)法涉及部門眾多，力量分散，缺乏統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)成本高。 據(jù)統(tǒng)計，西部某市行政執(zhí)法單位有17 家，如國土、環(huán)保、文化、水利、旅游、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、勞動監(jiān)察、財政監(jiān)督等。雖然推進行政執(zhí)法體制改革也是當前的重要任務，但是眾多部門職能各異，導致難以形成統(tǒng)一訴求，崗位津貼設(shè)置基本處于空白狀態(tài)。

（五）崗位津貼制度不夠透明

長期以來，公務員工資制度一直是社會敏感問題，不僅對社會公眾不公開，對公務員群體內(nèi)部也不透明。除了基本工資、艱苦邊遠地區(qū)津貼和部分改革性補貼以外，其他如規(guī)范性津貼、部分崗位津貼和獎勵性津貼大多不對外公開。以崗位津貼為例，一些比較敏感的崗位津貼政策在政府網(wǎng)站甚至找不到公開文件。有的崗位津貼政策只傳達到地方人社部門或者相關(guān)部門的財務負責人，有的甚至公務員自己也不知道享受的崗位津貼制度的內(nèi)容。崗位津貼制度不透明可以在短期、一定范圍內(nèi)避免不同公務員群體之間的攀比，但是崗位津貼制度不透明直接減少了社會監(jiān)督的渠道，在一定程度上影響了崗位津貼設(shè)置和調(diào)整的合理性和公平性，導致崗位津貼制度設(shè)計和制度運行產(chǎn)生問題。

四、公務員崗位津貼制度的改革方向

崗位津貼作為工資制度的組成部分，不僅關(guān)系到社會收入分配公平與否，還直接關(guān)系到公務員的切身利益。2018年，國務院政府工作報告提出，要完善機關(guān)事業(yè)單位工資和津補貼制度，向艱苦地區(qū)、特殊崗位傾斜。因此，完善公務員崗位津貼制度具有重要現(xiàn)實意義。

（一）崗位津貼制度改革的基本原則

全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。因此，在完善公務員崗位津貼制度時，應遵循如下基本原則：

1．公平性原則

崗位津貼作為工資制度的內(nèi)容之一，是對公務員從事特殊崗位工作支付的額外報酬。是否設(shè)置崗位津貼，以及崗位津貼金額的多少，要符合“適崗適遇”的原則，避免崗位津貼設(shè)置時顧此失彼，畸輕畸重。

2．及時性原則

崗位津貼設(shè)置要及時，發(fā)放要及時，調(diào)整要及時，取消也要及時，以更好地體現(xiàn)崗位津貼的激勵、保障和調(diào)節(jié)功能。

3．動態(tài)調(diào)整原則

公務員崗位的特殊性是隨著社會發(fā)展的變化而變化的，有的“特殊”崗位會隨著形勢變化成為不特殊的崗位，有的崗位則因為增加了新的工作任務和額外要求成為“特殊”崗位。因此，崗位津貼的設(shè)置和調(diào)整要保持動態(tài)性、靈活性，該設(shè)置的設(shè)置，該加強的加強，該合并的合并，該取消的取消。

4．向基層傾斜、向艱苦崗位傾斜原則

崗位津貼的設(shè)置初衷是為了補償特殊崗位工作的公務員。因此，崗位津貼的設(shè)置范圍和發(fā)放標準要體現(xiàn)向基層傾斜、向艱苦崗位傾斜，充分發(fā)揮崗位津貼在激勵、保障和調(diào)節(jié)人力資源流動等方面的功能。

（二）崗位津貼制度改革的著力點

崗位津貼設(shè)置管理在遵循上述基本原則的基礎(chǔ)上，可以從如下幾個方面進行完善。

1．明確崗位津貼制度的邊界

崗位津貼制度作為全國統(tǒng)一管理的津貼項目，具有明確的功能邊界，要把崗位津貼制度納入公務員工資制度整體中進行考慮。崗位津貼的設(shè)置、范圍和標準要與其工資制度中的輔助地位和功能相協(xié)同，避免沖擊基本工資制度，導致主次不分。

眾所周知，任何一個部門都有辦公室、黨務、財務、人事等通用性工作崗位，也有體現(xiàn)本部門特色的專門性、特殊性崗位。針對特殊崗位設(shè)置崗位津貼才能體現(xiàn)制度設(shè)計的初衷，才具有崗位津貼的激勵、保障和調(diào)節(jié)功能。相反，如果崗位津貼的設(shè)置演變?yōu)樘岣吣承┎块T全體公務員或者具有某種身份公務員工資收入水平的一種手段，則造成崗位津貼違背制度本意，易導致公務員工資制度失序。如果某部門所有公務員確實履行了特殊的崗位職責，那么應該通過設(shè)置單獨的基本工資制度來實現(xiàn)，而不是通過設(shè)置崗位津貼的方式。

2．做好科學的崗位分析

《中華人民共和國公務員法》規(guī)定，工資制度貫徹按勞分配的原則，體現(xiàn)工作職責、工作能力、工作實績、資歷等因素，保持不同職務、級別之間的合理工資差距。公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金，各部分分別發(fā)揮不同的功能。[5]崗位是否具有特殊性、特殊的程度，是否應該設(shè)置崗位津貼以及崗位津貼標準的高低，都應該建立在科學的崗位分析的基礎(chǔ)上。崗位分析是人力資源管理的基礎(chǔ)，崗位分析的質(zhì)量對確定工資待遇水平具有重要的影響。同時，要明確區(qū)分公務員工資中基本工資與崗位津貼的功能差異，不能混淆基本工資制度和崗位津貼制度的功能，保持崗位津貼與基本工資水平的適當比例。

3．提高崗位津貼設(shè)置的規(guī)范性

公務員的工資制度屬于國民收入再分配，其資金來源于國家財政資金。崗位津貼作為全國統(tǒng)一管理的津貼項目，也來源于國家財政資金。因此，必須提高崗位津貼設(shè)置的規(guī)范性。一是規(guī)范崗位津貼設(shè)置內(nèi)容。包括明確崗位津貼設(shè)置的名稱、發(fā)放的范圍、發(fā)放的標準及發(fā)放的依據(jù)。二是規(guī)范崗位津貼設(shè)置程序。在崗位津貼設(shè)置程序上，公務員主管部門和財政部門對擬設(shè)置和調(diào)整的崗位津貼應事先公開征求意見，對于明確要求設(shè)置和調(diào)整的崗位津貼，要附有設(shè)置和調(diào)整的說明。三是提高崗位津貼制度透明度。公眾享有對財政資金使用情況的監(jiān)督權(quán)，也享有對崗位津貼設(shè)置和支出的知情權(quán)，不應將崗位津貼制度神秘化?！蛾P(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》提出，推動形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。加強信息公開，實行社會監(jiān)督。唯有打破黑箱，真正引入群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，提高崗位津貼制度的透明度，才能保證崗位津貼設(shè)置的合理性、科學性和公平性，也更有助于發(fā)揮崗位津貼制度的功能，實現(xiàn)崗位津貼制度設(shè)計初衷。因此，公務員主管部門和財政部門的網(wǎng)站應公開各類崗位津貼的政策，同時細化各級各部門財政預算和決算支出的科目，單列崗位津貼的支出金額。

4．建立崗位津貼制度的定期評估和調(diào)整機制

《公務員法》規(guī)定，國家建立公務員工資的正常增長機制。工資增長機制應該包括工資各個組成部分的增長機制。目前，國家統(tǒng)一管理的公務員的基本工資和艱苦邊遠地區(qū)津貼已經(jīng)建立了正常增長機制，但是同樣作為國家統(tǒng)一管理、實行統(tǒng)一標準的崗位津貼卻未建立起相應的增長機制。針對目前崗位津貼調(diào)整頻率不一、調(diào)整金額缺乏相應依據(jù)的情況，有必要建立崗位津貼的定期評估和調(diào)整機制。通過建立崗位津貼的指標體系，每隔一定時間，應由公務員主管部門和財政部門或者委托第三方對現(xiàn)有的崗位津貼制度進行評估，依據(jù)評估結(jié)果決定崗位津貼的取消與保留，并據(jù)此調(diào)整發(fā)放范圍、提高或者降低發(fā)放標準等。

5．強化崗位津貼支付保障機制

公務員工資應當依法、按時、足額發(fā)放。任何機關(guān)不得違反國家規(guī)定，自行更改公務員的工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務員的工資、福利、保險待遇。公務員的工資包括崗位津貼，是公務員應當享受的待遇。公務員工資、福利、保險以及錄用、獎勵、培訓、辭退等所需經(jīng)費，列入財政預算，予以保障。新修改的《公務員法》進一步強化了工資保障的規(guī)定，將原來《公務員法》第12 章第79條的規(guī)定提到總則第11 條。因此，應通過完善工資的保障機制，加強崗位津貼保障機制建設(shè)，確保崗位津貼及時、足額發(fā)放。

6．嚴格監(jiān)督崗位津貼執(zhí)行

建立對崗位津貼的日常監(jiān)督制度。各地各部門應認真貫徹落實《關(guān)于規(guī)范公務員津貼補貼問題的通知》（中紀發(fā)〔2006〕17 號）和《違規(guī)發(fā)放津貼補貼處分規(guī)定》（監(jiān)察部令第31 號），加大規(guī)范津貼補貼力度。各級紀檢機關(guān)和組織、監(jiān)察、財政、人事、審計部門要加強對崗位津貼發(fā)放情況的日常性監(jiān)督，對違規(guī)、不合理的津貼補貼發(fā)放行為應嚴格依據(jù)黨紀政紀和有關(guān)法律法規(guī)追究責任，情節(jié)嚴重或在社會上造成惡劣影響的典型案件應公開警示，切實維護崗位津貼制度的規(guī)范性、嚴肅性。