呂小瑞

摘要：課題組就安徽省天長市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點的做法、取得的成效、存在的問題進行了調(diào)研。調(diào)查中了解到在推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革中還存在部分干部與群眾思想認識不到位、集體資產(chǎn)確權有爭議、集體資產(chǎn)股份權能釋放不夠充分、壯大集體經(jīng)濟的途徑不多等問題。針對問題，課題組提出六點建議：提高基層干群對改革的認識，抓緊出臺相關法律法規(guī)，完善集體資產(chǎn)股權權能，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，建立風險抵御機制，進一步優(yōu)化鄉(xiāng)村治理機制。

關鍵詞：天長市；農(nóng)村集體資產(chǎn)；股份權能改革；探索

2015年，中央部署在全國29縣（市、區(qū)）開展積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權能改革的試點。2016年2月26日，中央出臺《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》，對農(nóng)村改革做出了全面部署。黨的十九大報告提出，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，壯大集體經(jīng)濟。新形勢下，如何進一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，完善集體資產(chǎn)股份權能，形成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新動能，需要在各地在實踐中探索。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的必要性

產(chǎn)權明確是現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度的基本要求，也是提高經(jīng)濟效率的重要途徑。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是在堅持農(nóng)民集體所有的前提下，全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認，將集體資產(chǎn)折股量化到人，目的是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利。從各地的實踐看，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革具有明顯的緊迫性與必要性。

1. 推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是鞏固社會主義公有制的必然要求。改革開放40年，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟從改革和發(fā)展兩個層面都取得了歷史性的進步。但在看到成績的同時，也要清醒地意識到，當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟改革與發(fā)展，面臨了很多新挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了一些新問題。按照政治經(jīng)濟學理論，生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，必然受到生產(chǎn)關系的制約，就要對生產(chǎn)關系進行調(diào)整。推進改革就是對生產(chǎn)關系的進一步調(diào)整完善，使之更適應生產(chǎn)力的發(fā)展。聚焦到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟，迫切需要調(diào)整的生產(chǎn)關系就是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，充分調(diào)動集體與個人兩個方面的積極性，切實發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的服務功能和集體經(jīng)濟的帶動力、影響力。

2. 推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求。統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制是具有中國特色的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。目前，家庭經(jīng)營的積極性已得到了充分調(diào)動，但是集體統(tǒng)一經(jīng)營的功能發(fā)揮得不夠充分。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，從以前的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營，到現(xiàn)在的集體所有、股份合作經(jīng)營，為的是激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，促進城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置、平等交換，增強集體經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)方式。

3. 推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是保護產(chǎn)權的必然要求。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模不斷增加，有的村集體資產(chǎn)已達相當規(guī)模，如不盡早將集體資產(chǎn)確權到戶，明確權責，集體資產(chǎn)就可能流失甚至存在被侵占的危險，十分不利于農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展。為此，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，十分必要，也十分緊迫。

二、天長市集體資產(chǎn)股份權能改革的主要做法

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重要內(nèi)容。2015年初，國家農(nóng)業(yè)部等三部委確定天長市為安徽省唯一“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權能改革”試點縣后，天長市在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一部署開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點工作。天長市改革的做法包括以下四個方面。

1. 制度設計先行。天長市按照邊試點、邊總結，完善制度設計。天長市先后出臺了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權證書管理暫行辦法》、《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權抵押擔保管理辦法》、《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權抵押貸款風險補償基金管理辦法》等一系列規(guī)章制度，確保改革工作扎實規(guī)范推進。

2. 細化試點方案。天長市首先選擇村“兩委”班子能力較強，村成員身份復雜，同時具有一定規(guī)模的經(jīng)營性資產(chǎn)的三個村先行試點。試點成功后再向全市推開。試點的經(jīng)驗被總結為“十八步工作法”，其中最關鍵的三步是嚴把清產(chǎn)核資關；嚴把成員確認關；嚴把股權設置關。天長市改革過程做到了三個明確：一是確權，摸清了村級集體資產(chǎn)家底。對集體資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資，保障集體成員充分享有物權的財產(chǎn)依據(jù)。截至2015年6月30日，天長市村級集體共有資金2721萬元；對外投資1028萬元；固定資產(chǎn)凈值2.95億元，資源性資產(chǎn)面積3.1萬畝；債權總額5883萬元；債務總額7591萬元。二是確員，確認集體成員身份。它是推進集體資產(chǎn)股份權能改革的基礎性工作，也是確保集體組織成員財產(chǎn)權利的依據(jù)。各村按照發(fā)布公告、摸底登記、方案制定、審核公示、上報備案等程序嚴格操作，做到程序規(guī)范、群眾認可。天長市共有151個村（社區(qū)），確認集體經(jīng)濟組織成員為507100人。三是確股，量化集體資產(chǎn)股權。股權管理實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的靜態(tài)模式，以戶為單位統(tǒng)一發(fā)放股權證書。全市共量化資產(chǎn)8332.42萬元，發(fā)放股權證書11.31萬份，42.63萬農(nóng)民成為合作社股東，實現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)由共同共有到按份共有的歷史性轉變。

3. 成立股份合作社。天長市對127個經(jīng)營性凈資產(chǎn)為正值的村，開展農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)的“六項股份權能”；其余24個經(jīng)營性凈資產(chǎn)為負值的村，成立經(jīng)濟合作社。各村通過選舉產(chǎn)生組織機構，創(chuàng)立股東大會、理事會、監(jiān)事會。建立了村集體資產(chǎn)與村成員之間“按股享有、民主管理、風險共擔、利益共享”的利益聯(lián)結機制。

4. 實行政經(jīng)分離。實行村委會與村合作社賬務分設，將原來由村 委會代管的各類資產(chǎn)收歸合作社統(tǒng)一管理，經(jīng)營性收益也由合作社統(tǒng)一支配，形成了政經(jīng)分離的新模式，即 “一班人馬，兩套賬目，三塊牌子”。 村“兩委”運行經(jīng)費統(tǒng)一由天長市財政按照大村9萬、中村7萬、小村5萬的標準給予預算保障。

5. 建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉與交易平臺。2017年初，天長市依托天長市公共資源交易中心建立天長市農(nóng)村產(chǎn)權交易中心和安徽省農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所天長分所，實行兩塊牌子一個機構的運行機制。天長市農(nóng)村產(chǎn)權交易中心制定了交易的基本原則，明確需要進入農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺的交易品種，對市場運行、服務內(nèi)容、中介行為、糾紛處理、收費標準等作出具體規(guī)定。2017年7月，楊村鎮(zhèn)橋南村一個面積為12畝的林木所有權轉讓項目，初始價格定為14.2萬元，經(jīng)過多輪競價，以22.6萬元成交。通過市場交易促進農(nóng)村要素資源的加速流動和價值體現(xiàn)，提高資源配置效率。

三、天長市開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革的初步成效

1. 取得了一定的經(jīng)濟效益。一是促進了集體經(jīng)濟的發(fā)展。由經(jīng)濟合作組織對村集體資產(chǎn)運營，促進了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，有效盤活了農(nóng)村閑置資產(chǎn)，提升了農(nóng)村集體資產(chǎn)利用效率，壯大了村集體經(jīng)濟實力。2016年天長市通過發(fā)展股份合作社，盤活集體資產(chǎn)，村級經(jīng)營性收益達1411萬元，較2015年增長61%。二是增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。農(nóng)民擁有了集體收益分配權等更多的財產(chǎn)權利，增收渠道進一步拓寬。2016年天長市有10個村向成員分紅，最高人均可分紅150元。三是為實施精準扶貧找到了新方式。通過農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革搭建的股權平臺，把貧困群眾與合作社、企業(yè)等經(jīng)營主體有機連接起來，將精準扶貧到戶的財政補助資金，作為貧困農(nóng)戶的股金，投入到合作社或其他經(jīng)濟組織形成股權，貧困農(nóng)戶按股份比例分享收益，改變了過去以往純粹“輸血”變成“造血”。

2. 取得了一定的社會效益。一是提升了鄉(xiāng)村治理水平。通過推行政經(jīng)分離，經(jīng)濟合作組織代理村民行使對集體資產(chǎn)的運營管理權力，村委會對經(jīng)濟合作組織進行依法監(jiān)督，鄉(xiāng)村治理結構進一步理順。二是促進了社會公平正義。天長市的改革試點工作建立健全了重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用，必須經(jīng)合作社成員集體討論做出決定。通過改革，村級事務從“干部定事”變?yōu)椤叭罕娎硎隆保瑥摹鞍迪洳僮鳌弊優(yōu)椤瓣柟獠僮鳌?，從“隨意處置”變?yōu)椤耙?guī)范管理”， 村民真正成為集體資產(chǎn)的主人。通過改革，規(guī)范了集體資產(chǎn)管理。2016年天長市受理村組干部信訪舉報件為51件，比上年減少32件，下降39%。

四、推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革中存在的問題

課題組從安徽省推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革的調(diào)查情況看，改革中還存在著一些問題，歸納為五個方面。

1. 部分干部與群眾思想認識不到位。有的縣、鄉(xiāng)領導干部認為村級集體資產(chǎn)量少，經(jīng)營收益不大，短期內(nèi)無法實現(xiàn)分紅或分紅很少，改革意義不大；有的村干部不想改，怕煩怕難怕丟權；有的群眾認為是搞形式主義；這些想法都不利于改革。

2. 集體資產(chǎn)確權有爭議。清產(chǎn)核資基礎性工作是以村民小組為單位進行的核算，由于在發(fā)展中村組成員間的資產(chǎn)變更與調(diào)整，對資產(chǎn)權屬存在一定的爭議與矛盾，這些影響了改革工作的順利推進。

3. 集體資產(chǎn)股份權能釋放不夠充分。賦予農(nóng)民更充分的財產(chǎn)權利，重點要賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的六項權能，即占有權、收益權、有償退出權及抵押權、擔保權、繼承權。當前有償退出權及抵押權、擔保權、繼承權等四項權能，探索不多。

4. 壯大集體經(jīng)濟的途徑不多。集體經(jīng)濟薄弱村占比較大，股份合作社基本上以租賃物業(yè)、承包魚塘等為主，缺乏高質(zhì)量的經(jīng)營性資產(chǎn)，穩(wěn)定的收入來源。農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展難、發(fā)展慢，缺少專業(yè)技術人才、經(jīng)營人才。

5. 鄉(xiāng)村治理機制尚需完善。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革處于起步階段，改革后第一屆集體經(jīng)濟組織理事長、監(jiān)事長等的產(chǎn)生，大都是現(xiàn)有黨支部、村委會通過一定程序過渡產(chǎn)生，交叉任職，從長遠來說不利于農(nóng)村集體股份合作社的發(fā)展。

五、進一步推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革的建議

課題組就如何進一步深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革，完善集體資產(chǎn)股份權能，促進農(nóng)村集體產(chǎn)權自由流動、優(yōu)化組合，提出如下建議。

1. 提高基層干群對改革的認識。各級黨委、政府要加強宣傳中央的政策，加強對改革先進村的經(jīng)驗做法的報道；組織農(nóng)村基層干部、村民代表到改革先進村學習考察，使他們真實地感受到改革給村級集體經(jīng)濟帶來的明顯變化，從而增強基層干群對此項改革的信心和決心，提高他們參與改革的積極性和主動性。

2. 解決集體資產(chǎn)確權問題。建議抓緊出臺相關法律法規(guī)。在總結各地試點經(jīng)驗的基礎上，抓緊研究制定國家層面的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律法規(guī)，更好指導各地推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。

3. 完善集體資產(chǎn)股權權能。試點單位在全面開展集體資產(chǎn)股份占有權、收益權試點的基礎上，進一步開展集體資產(chǎn)股份有償退出權、繼承權及抵押、擔保試點。一是股權可有償退出。建議成員如遇不可預見災難等特情況，經(jīng)股民本人提出申請，股民代表大會討論通過，其所持股份可由股份合作社按上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)回購，追加到集體股中或轉讓給其他成員或核減相應的總股份數(shù)。二是股份抵押權、擔保權的探索。建議經(jīng)上級農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理部門批準后，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程允許的情況下，股民因創(chuàng)業(yè)等有融資需求情況下，可持有集體資產(chǎn)股份向金融機構申請抵押、擔保貸款。三是股份繼承權。目前現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體資產(chǎn)股份繼承權沒有明確規(guī)定，考慮農(nóng)村集體資產(chǎn)具有合作性、區(qū)域性和排他性，建議股權繼承在現(xiàn)階段必須嚴格限制在本股份合作社內(nèi)部進行。

4. 發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式。一是鼓勵整合與利用集體組織積累資金、政府幫扶資金、政府扶貧資金等，通過入股或參股、村企合作經(jīng)營等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟。二是引導村集體組織以資源資產(chǎn)作價入股，吸引農(nóng)村資本、工商資本共同投資經(jīng)營，拓展資源開發(fā)、招商引資、物業(yè)經(jīng)營、服務創(chuàng)收等多種發(fā)展集體經(jīng)濟的路徑。

5. 建立風險抵御機制。改革中，農(nóng)村、農(nóng)民的有關資產(chǎn)權益入股到相關生產(chǎn)經(jīng)營實體中，經(jīng)營實體有虧有贏是市場常態(tài)。而農(nóng)村、農(nóng)民風險承擔能力有限，因此要建立健全生產(chǎn)經(jīng)營風險防控機制。重點建立農(nóng)村商業(yè)保險、政府性風險補償保障金、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體風險保證金等制度。

6. 進一步優(yōu)化鄉(xiāng)村治理機制。條件成熟的地方可以逐步探索政經(jīng)分離，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，讓村黨支部從經(jīng)營事務中解脫出來，鞏固黨的執(zhí)政基礎。在村黨支部領導下，探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能關系，村委會回歸社區(qū)管理和服務，合作社負責經(jīng)濟運行。發(fā)揮股份合作社在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等方面的功能作用。

參考文獻：

[1]孫雷.上海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革實踐與思考[M].上海財經(jīng)大學出版社，2016.

[2]郭光磊.北京市農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革研究[M].中國言實出版社，2016.

[3]方志權.農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革：實踐探索與法律研究[M].上海人民出版社，2016.

[4]國務院.中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見[N].人民日報，2016-12-30.

[5]張紅宇.關于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的若干問題[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2015（08）.

[6]張紅宇.深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的方向[N].學習時報，2017-04-19.

[7]余葵，王剛，侯子鍵，劉慕冉.如何讓農(nóng)村集體資產(chǎn)“權有其主、主有其權”——來自山西安徽的調(diào)查與思考[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2016（09）.

[8]時以群，等.河北省承德市雙灤區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革探析[J].中國農(nóng)民合作社，2016（08）.

[9]劉合光.實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的四個著力點[N].農(nóng)民日報，2017-12-09.

[10]佚名.天長市加快實施農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點[N].安徽日報， 2016-09-12.

*基金項目：2017～2018年度安徽省行政學院系統(tǒng)專項課題（課題編號：QSXY1718Z10）。

（作者單位：中共滁州市委黨校）