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        中國古代的監(jiān)察制度

        2019-03-27 02:35:56張晉藩
        人民周刊 2019年3期
        關(guān)鍵詞:御史臺御史宰相

        張晉藩

        中國古代監(jiān)察官的出現(xiàn)以及監(jiān)察制度的最初形態(tài),是在戰(zhàn)國時期形成的。

        監(jiān)察制度的早期形態(tài)——戰(zhàn)國、兩漢

        我國的戰(zhàn)國時期,是歷史上大變動、大改革時期。鐵制生產(chǎn)工具的廣泛應(yīng)用提高了生產(chǎn)力,使得生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生重大變化,主要表現(xiàn)為土地私有制的確立,由此也帶動了上層建筑的全面變革。其中之一,就是官僚制度取代世卿制度。由于官由國王隨時任命,并非世襲制,有功則升,有過則免,官在激烈的兼并戰(zhàn)爭中突顯出它的作用。因此,治官察官的思想也隨之而生。韓非提出“明主治吏不治民”,并且強(qiáng)調(diào)以法治官察官。他說,“明法而以制大臣之威”“臣無法則亂于下”。

        到了漢朝,儒家逐漸受到重視,而以董仲舒為代表的新儒學(xué)將儒家思想與陰陽五行、天人感應(yīng)的學(xué)說混合在一起,借用天象的變化闡述監(jiān)察的合理性和必要性。西漢成帝時,御史中丞薛宣說“嘉氣尚凝,陰陽不和”,是監(jiān)察官部刺史沒有盡到監(jiān)察職責(zé),使得“臣下未稱”所致。皇帝也常常借此強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官要盡職盡責(zé)。

        漢朝雖然繼續(xù)實(shí)行皇帝制度,但宰相也握有重權(quán),所以,除皇帝控制的監(jiān)察系統(tǒng)外,宰相也通過丞相史執(zhí)掌行政監(jiān)察權(quán)。此外,司隸校尉執(zhí)掌京畿及三輔、三河、扶風(fēng)六郡地區(qū)的監(jiān)察權(quán)。三者互不統(tǒng)屬,朝議時三系統(tǒng)的長官御史中丞、宰相、司隸校尉各有獨(dú)坐,史稱“三獨(dú)坐”。

        漢朝由于郡縣之外,還有王侯國制度,以致景帝時發(fā)生“七國之亂”。所以西漢武帝即位以后,為了加強(qiáng)對地方的監(jiān)察,劃分全國為十三部監(jiān)察區(qū),每部設(shè)刺史一人,負(fù)責(zé)監(jiān)察工作。漢武帝親自參與制定適用于十三部刺史的監(jiān)察法律《刺史六條》。《刺史六條》是漢武帝加強(qiáng)中央集權(quán)、打擊地方豪強(qiáng)勢力的特定時代的產(chǎn)物?!洞淌妨鶙l》在當(dāng)時起了很大的作用,也為以后的監(jiān)察立法提供了經(jīng)驗(yàn)。

        監(jiān)察制度的基本定型——唐、宋、元

        唐朝是中國古代經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮的盛世,也是監(jiān)察制度開始定型的朝代。唐高祖即位時,便公開表示御史官是“清而復(fù)要”的重要官職。

        唐朝統(tǒng)治者通過三省制度,將相權(quán)一分為三,中書省出令,尚書省執(zhí)行,門下省復(fù)核,而且設(shè)立了宰相聯(lián)合辦公地點(diǎn)政事堂。凡皇帝授命參加政事堂議事的官員,也有宰相之稱。以至唐朝執(zhí)行宰相職務(wù)、有宰相稱號的官員經(jīng)常有四五人,最多時達(dá)十余人。這既可以集中官僚們的統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)國家管理,也可以使其互相牽制,防止宰相專權(quán)。

        與唐朝宰相的分權(quán)制相適應(yīng)的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)也擴(kuò)展為一臺三院制。臺是御史臺,以御史大夫、御史中丞為長官,下設(shè)三院:臺院、殿院、察院。臺院設(shè)侍御史四人,掌管京官的司法監(jiān)察;殿院設(shè)殿中侍御史六人,整肅朝會官吏的禮儀;察院,設(shè)監(jiān)察御史若干人,按所設(shè)道,每道設(shè)監(jiān)察御史一人,監(jiān)察地方官吏,是三院中最重要的職能部門。

        唐初分全國為十道監(jiān)察區(qū),由監(jiān)察御史十人分巡各道州縣。開元二十一年改全國為十五道,監(jiān)察御史亦增加至十五人。監(jiān)察御史品秩雖低,但有權(quán)巡按州縣長官,百司畏懼,是皇帝的耳目之司。

        唐朝是中國歷史上法制文明發(fā)展的時代,所謂“文物儀章,莫備于唐”。監(jiān)察法也在法制發(fā)達(dá)的背景下有了新的發(fā)展。玄宗時期,在總結(jié)監(jiān)察法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,制定了《監(jiān)察六法》。

        由漢代的《刺史六條》到唐代的《監(jiān)察六法》,雖然均為六條,但監(jiān)察的重點(diǎn)對象、具體的要求、涉及的范圍多有不同,這反映了不同時代的背景條件加給它的烙印,以及地方監(jiān)察法規(guī)的發(fā)展和逐漸成熟。

        唐朝是一個疆域遼闊的王朝,皇帝還定期不定期派出監(jiān)察御史到各地了解和監(jiān)察州縣官的施政情況,每當(dāng)派使出巡,皇帝都頒發(fā)詔敕,指出御史出巡的具體任務(wù)。

        宋朝是加強(qiáng)中央集權(quán)的重要朝代。宋太祖因百官擁戴而為皇帝,所謂“陳橋兵變,黃袍加身”,因此在他即位后,為了防范大臣結(jié)黨,制定了一項(xiàng)基本國策,就是“事為之防,曲為之制”。事為之防,主要是說防范官吏結(jié)黨;曲為之制,是要加強(qiáng)各機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡。由此有宋一代,一直強(qiáng)調(diào)發(fā)揮監(jiān)察官耳目之司的作用,以維持國家綱紀(jì)。

        宋朝的監(jiān)察制度雖然沿襲唐朝的一臺三院制,但為適應(yīng)加強(qiáng)中央集權(quán)的體制要求,也有所變化。其一,將宰相掌握的諫官的諫諍權(quán)收歸皇帝,并且削減諫議權(quán),擴(kuò)大其監(jiān)察權(quán),開創(chuàng)了后世科道合一的先河。其二,改革地方監(jiān)察體制,以路為地方最高行政區(qū)劃,先后設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)司、提舉常平司、提點(diǎn)刑獄司等,分別負(fù)責(zé)行政、財政、司法等各項(xiàng)政務(wù),同時均為路的監(jiān)察機(jī)關(guān),號為“監(jiān)司”,彼此互不統(tǒng)領(lǐng),而且實(shí)行監(jiān)司互監(jiān)法,以防止失監(jiān)、漏監(jiān)。其三,要求御史每月至少糾彈一事,否則即罰辱臺錢,為此允許御史“風(fēng)聞言事”,也就是糾彈不一定有實(shí)據(jù)。

        宋朝在中央集權(quán)制度的影響下,皇帝頒發(fā)的敕令是最經(jīng)常、最有權(quán)威的法律形式,一些涉及朝廷和地方的監(jiān)察法也都以敕令的形式出現(xiàn)。

        元朝是以蒙古貴族為主體的政權(quán),為了防范和督察龐大的漢官群體,以及鎮(zhèn)壓連綿不絕的反元斗爭,擴(kuò)大了監(jiān)察機(jī)構(gòu),除中央御史臺外,還于陜西、江南各設(shè)行御史臺,作為中央御史臺的派出機(jī)關(guān)。元世祖說:“中書朕左手,樞密朕右手,御史臺是朕醫(yī)兩手的?!背浞直硎玖藢τ放_的重視。元世祖以后的皇帝稱此為“重臺之旨”,歷世遵其道不變。

        元朝還制定了一系列具有民族特色的監(jiān)察法。如至元五年頒行《設(shè)立憲臺格例》,在最后一條規(guī)定:“該載不盡應(yīng)合糾察事理,委監(jiān)察并行糾察。”這實(shí)際上等于賦予監(jiān)察御史法律規(guī)定外的特權(quán)。

        監(jiān)察制度的最后發(fā)展階段——明、清

        明朝是中國古代社會后期的著名王朝,也是專制制度向著極端化發(fā)展的王朝。無論監(jiān)察思想,還是監(jiān)察制度與監(jiān)察法都圍繞這條主線不斷演變。明朝統(tǒng)治者以“重耳目之寄,嚴(yán)紀(jì)綱之任”來要求監(jiān)察官。早在明朝建立之前,朱元璋便面諭御史說:“國家立三大府,中書總政事,都督掌軍旅,御史掌糾察,朝廷紀(jì)綱盡系于此,而臺察之任尤清要。卿等當(dāng)正己以率下,忠勤以事上,毋委糜因循以縱奸,毋假公濟(jì)私以害物?!?/p>

        明朝洪武十三年,明太祖誅左丞相胡惟庸,十五年正式廢除丞相制度。中國古代相權(quán)與皇權(quán)的矛盾,最終以皇權(quán)的勝利而結(jié)束。由此,六部直接對皇帝負(fù)責(zé),皇帝不僅是國家的元首,同時又是最高的行政長官,與中樞體制這一重大變化相適應(yīng)的御史臺也由三院制合并為一院制,即都察院制度。都察院設(shè)左、右都御史,正二品;下設(shè)左、右副都御史,正三品;左、右僉都御史,正四品。地方劃分十七省清吏司,各設(shè)監(jiān)察御史?;实圻€定期不定期地派出監(jiān)察御史巡按地方,作為皇帝的耳目之司,可以小事立斷,大事奏裁,著名的清官海瑞曾經(jīng)擔(dān)任十府巡按。

        明朝的監(jiān)察法趨向于法典化,如洪武四年,頒布監(jiān)察法《憲綱》四十條;英宗正統(tǒng)年間,制定《憲綱條例》,內(nèi)容極為寬廣。特別是制定適用于六科的監(jiān)察法,以確保六科給事中對于吏、戶、禮、兵、刑、工六部的監(jiān)察。明朝的監(jiān)察法為清朝制定《欽定臺規(guī)》提供了重要基礎(chǔ)。

        清朝建立以后,沿襲明朝監(jiān)察制度,中央仍設(shè)都察院。清朝順治九年二月,順治皇帝諭都察院:“國家設(shè)立都察院,職司風(fēng)紀(jì),為朝廷耳目之官,凡事直言無隱,上自諸王,下至諸臣,孰為忠勤,孰為不忠勤,據(jù)實(shí)奏聞,方為無忝厥職。”康熙十八年八月,康熙皇帝諭九卿詹事科道:“自古設(shè)立臺省,原系朝廷耳目之官,上之則匡過陳善,下之則激濁揚(yáng)清,務(wù)求知無不言,言無不盡,乃稱厥職?!?/p>

        清朝監(jiān)察制度的重大改革就是,正式將曾經(jīng)執(zhí)掌諫諍權(quán)的六科給事中并入都察院,使科道合一,共同執(zhí)掌監(jiān)察權(quán),體現(xiàn)了皇權(quán)的進(jìn)一步加強(qiáng)。

        有清一代,最重要的監(jiān)察立法當(dāng)屬《欽定臺規(guī)》,分為訓(xùn)典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例八類。它是秦漢以來監(jiān)察立法之大成,是我國古代最具代表性的監(jiān)察法典,也是世界監(jiān)察制度史上所僅見的如此完整的監(jiān)察法典。

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