(山東財經大學公共管理學院 山東 濟南 250014)

一、我國住房公積金制度現存問題之梳理

(一)住房公積金頂層設計問題

1.制度繳存覆蓋范圍具有局限性

2002年3月修訂的《條例》規(guī)定的繳存人員范圍包括“國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體以及其在職職工”，對于在城市打工的廣大農村戶籍人員未有提及。

2005年4月，住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部、中國人民銀行發(fā)布了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，提出有條件的地方，企業(yè)可以為進城務工人員開立住房公積金賬戶并繳納住房公積金。自此，公積金政策范圍內首次關注了進城務工人員。

2006年3月，國務院發(fā)布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中再次指出，有條件的地方，企業(yè)可以為聘用的農民工繳納住房公積金，農民工可以用來購房或者租房。這是國家第一次明確將農民工納入住房公積金覆蓋范圍，是農民工進入城鎮(zhèn)住房保障體系的標志。但真正能執(zhí)行落實到農民工個體上的比例仍然偏低。祝仲坤指出，據國家衛(wèi)生和計劃生育委員會公布的《中國流動人口發(fā)展報告·2013》顯示，2012年末我國流動人口繳存住房公積金的比例為5.8%，而通過中國勞動力動態(tài)調查數據計算的結果顯示，2012年農民工繳存公積金比例為2.59%。這是在國家層面將農民工納入住房公積金覆蓋范圍的文件出臺六年后的數據，可見這六年中農民工建立住房公積金的制度并沒有較大的發(fā)展，對農民工的購房支持與保障仍然十分有限。2農民工因為戶籍的原因未能參與住房公積金制度，不僅與市民收入拉開了差距，難以享受到國家對國民改善住房條件的支持，同時與我國“十三五”規(guī)劃中要求大力推進城鎮(zhèn)化建設，破除城鄉(xiāng)二元結構的國策相背離。因此住房公積金制度未能正式涵蓋農民工群體，具有局限性。

2.繳存覆蓋率偏低

2015年年末，全國就業(yè)人員共有77451萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員40410萬人，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數有35361萬人，全國住房公積金實際繳存職工共有12393.31萬人，由此可以計算出，2015年末全國住房公積金實際繳存職工人數僅占全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員人數的30.67%，可以看出我國公積金繳存覆蓋率仍處在較低水平，仍然是住房公積金制度運行的短板。

(二)住房公積金執(zhí)行過程存在的問題

1.繳存比例與繳存基數相差大，導致馬太效應

2005年以前由于繳存政策不規(guī)范、不健全，全國各地市管理機構在繳存單位繳存公積金時一般只要求繳存基數最低不得低于當地最低工資標準，而不限制最高繳存基數及繳存比例。有些公積金管理中心以追求高繳存為目標，為某些壟斷、特殊企業(yè)超高額度繳存，成為職工隱性福利和企業(yè)避稅的灰色通道，爆出“天價公積金”等新聞。2005年，住房城鄉(xiāng)建部、財政部、中國人民銀行發(fā)布《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》文件，對住房公積金的繳存基數和繳存比例做出了規(guī)定，職工的月繳存基數不能超過所在城市上一年度的社會職工平均月工資的兩倍或三倍，單位和職工的繳存比例最低不得低于職工上一年度月平均工資的5%，最高不超過12%。自此，國家開始對繳存比例加以規(guī)范，然而即使在限定比例和限定工資基數的情況下，繳存金額仍然存在巨大的差距。

2.使用方式和條件門檻高，中低收入人群難享權利

住房公積金的提取和貸款兩大業(yè)務的使用方式和使用條件一直是中低收入家庭難以逾越的門檻，直至2015年三部委聯合發(fā)文放寬租房提取條件，中低收入家庭才能稍享住房公積金政策福利，然而貸款業(yè)務上部分中低收入家庭仍然望而卻步，制度仍然存在不公平現象。

《條例》規(guī)定繳存住房公積金的職工可以申請住房公積金貸款的情況有四種，包括購買、建造、翻建和大修自住住房。絕大多數職工都是選擇購買新房并申請住房貸款。然而，近年來我國住房房價快速上漲，中低收入家庭不得不選擇購買小產權房，購買小產權房的職工也無法申請住房公積金貸款。由于住房消費市場的混亂和部分家庭消費觀念的偏差，致使中低收入家庭即便使用公積金貸款也難以承受商品房的高房價，在他們轉而選擇購買小產權房時，又因為小產權房不受國家承認和保護，而無法使用公積金貸款，最終還是被排除在制度之外。

(三)住房公積金收益分配存在的問題

1.繳存收益低，職工個人利益受損

我國住房公積金實行“低利率存儲、低利率貸款”的政策。1999年財政部發(fā)布的《住房公積金會計核算辦法》中規(guī)定，職工賬戶內的住房公積金根據不同的歸集時間分別計算利息，當年歸集的按照活期存款利率計息，上年結轉的按照三個月定期存款的利率計息。職工長期繳存的住房公積金按照政策只執(zhí)行三個月定期存款的利率，長期繳存的時限與三個月定期利率嚴重不對等，在通貨膨脹的經濟環(huán)境中，職工賬戶內的公積金連基本的保值都無法做到，繳存時間越長且沒有使用住房公積金的職工，損失越多。

1.增值收益用作城市公租房的補充資金存在爭議

《住房公積金財務管理辦法》中規(guī)定，住房公積金的增值收益是指住房公積金業(yè)務收入與業(yè)務支出的差額。其中公積金業(yè)務收入包括住房公積金委托存款利息收入、委托貸款利息收入、國家債券利息收入和其他收入，業(yè)務支出包括職工繳存住房公積金的利息支出、歸集手續(xù)費支出、委托貸款手續(xù)費支出和其他支出。同時該辦法還指出，住房公積金增值收益全部存入住房公積金管理機構在銀行開設的增值收益專門賬戶，且增值收益用途僅限于住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用及建設城市廉租住房的補充資金。根據《條例》規(guī)定，繳存職工賬戶內的全部住房公積金本息歸職工個人所有。個人所有的資金創(chuàng)造出的增值收益屬性為職工所有而不應該是財政資金。由此看出住房公積金增值收益的歸屬權及使用方向存在爭議，從個人所有的角度看，增值收益的產生基于繳存職工集中繳存的住房公積金產生的收益，卻沒有對產生收益的貢獻者做出任何補償是不公平的。因此，簡單的將增值收益直接用作公租房建設的補充租金是值得商榷的。

二、發(fā)達國家住房保障制度對我國住房公積金制度的啟示

(一)新加坡中央公積金制度

1.制度概述

20世紀50年代，新加坡建立了中央公積金制度。1965年新加坡正式建國，開始完善國內各項法律法規(guī)及制度，其中包括中央住房公積金制度。在這段時間內，新加坡政府增加了中央公積金管理局的行政職能，擴大了公積金制度的覆蓋范圍，從一開始的單一的養(yǎng)老保障，逐漸變?yōu)獒t(yī)療、教育、住房、投資等包含多種功能的制度。目前，該制度已經成為新加坡人民一項十分重要且必不可少的社會保障制度。新加坡中央公積金制度是該國每個雇員都必須參加的社會保障制度，具有強制性。按照雇員工資收入確定繳費基數，而繳費費率由中央公積金局根據國家經濟運行情況、當年居民生活水平、對公積金的評價等因素每年確定一次，不同收入、不同年齡的繳存人員設定不同的繳存費率，雇員和雇主的繳費比例也隨著雇員的年齡而變化。中央公積金局將收到的公積金分配到個人的普通、醫(yī)療、特別、退休四個賬戶中，分別行使不同的職能，其中普通賬戶內的資金可以用于購置新加坡政府建設的組屋。

2.中央公積金制度的借鑒與啟示

一是立法層級高，制度完善。早在1953年，新加坡就制定了《中央公積金法》，該法屬于最高的立法層級上。1955年成立了中央公積金局，標志著中央公積金制度在新加坡正式建立并實施。新加坡中央公積金制度是先進行法律規(guī)范，然后根據法律內容建立起來的，經過歷年不斷完善，層級豐富，內容細致。

二是具有統(tǒng)一的社會保障管理制度。新加坡中央公積金局對全國的公積金實行統(tǒng)一管理，負責資金的征收、管理、保值、支付的職能，并接受國家人力資源部門的監(jiān)督。新加坡國家發(fā)展部的建屋發(fā)展局負責向購買組屋的公積金繳存者發(fā)放低息貸款。兩個部門分別負責公積金的資金管理和貸款發(fā)放，職能互相隔離，降低了公積金運作風險，提高了安全性。

三是繳存覆蓋面廣，公民權益相當，相對公平。新加坡是一個只有400萬公民的城市化國家，公民的性質類似，比較容易建立起一個全民參與的綜合類社會保障制度即中央公積金制度，其適用于新加坡的所有受薪人員或自營自雇者。

(二)德國住房儲蓄制度

1.制度概述

住房儲蓄制度是德國特有的政策性住房融資制度，它是以先存錢后貸款的模式，將儲戶存入住房儲蓄銀行的資金集中起來，再貸款給其他儲戶的一個封閉性融資體系，所有的儲戶形成一個互助集體，只有儲戶才能貸款。根據房價，儲戶與住房儲蓄銀行先簽訂住房儲蓄合同，每月按照約定金額持續(xù)儲蓄一段時間，直到存款達到房價的一半，并且在儲戶滿足各項條件后，可按照儲蓄合同的約定獲得房屋總價一半的貸款用于購、建房屋，大大縮短了儲戶購、建房屋的平均周期。

2.德國住房儲蓄制度的借鑒與啟示

一是存款利率和貸款利率長期固定，不受市場利率波動的影響。德國住房儲蓄銀行的資金全部來自于儲戶的積累，不同于普通的儲蓄，采取低存低貸的固定利率。從1942年開始存款3%、貸款5%的利率就一直保持到現在。

二是住房儲蓄制度是國家鼓勵的、非強制性的，儲戶可以自由選擇是否參加。通過人們自己選擇是否參加住房儲蓄，讓人們根據自己實際支付能力選擇儲蓄金額，降低了貸款的資金風險。

三是住房儲蓄制度對中低收入者傾斜。德國政府針對不同的收入階層予以不同的優(yōu)惠和獎勵政策，例如給予中低收入儲戶比高收入儲戶更多的儲蓄獎勵。

三、我國住房公積金公平性提升的對策及建議

(一)準確定位住房公積金功能

二十多年來，我國的社會環(huán)境和經濟背景都發(fā)生了巨大的變化,住房公積金的設定的背景和目標與我國目前國情明顯脫節(jié)。因此，住房公積金制度需要根據當下的社會背景和經濟發(fā)展情況重新定位，不但要保持原有的強制性和互助性，更要增強制度的公平性和有效性、安全性和可持續(xù)性，進一步發(fā)揮住房公積金制度的住房保障作用?？梢詫⑵涠ㄎ挥诒Ｕ现贫确懂牎Ｗ鳛橐豁棁抑贫?，它具有社會性、強制性和公平性，作為一項民生保障制度，具有福利性、互助性、救助性。多年的發(fā)展實踐證明，急需從住房公積金制度中受益的職工大都是中低收入家庭或者困難家庭的職工，與社會保障的對象一致。

(二)加快住房公積金立法

隨著新時期依法治國理政這一戰(zhàn)略部署的貫徹落實，國家法制化進程必然加快。住房公積金制度作為一項長期性的住房保障制度，僅依靠一部《條例》的支撐遠遠不夠。住房公積金法律層面的缺失，使得其約束力明顯不足，在管理運行中存在漏洞，使得諸多地方性違規(guī)案件的頻發(fā)；單靠行政執(zhí)法手段將制度在非公小型企業(yè)推廣實施絕非易事；現有公積金管理政策死板教條，且管理機構與繳存人之間的權益關系不明晰等諸多問題都需要法律來解決。因此，必須盡快通過住房公積金制度立法。提高住房公積金制度的立法層級，健全適應社會發(fā)展需求的住房公積金管理配套法律法規(guī)，加快住房公積金立法，集中解決現行條例所遇到的困難，健全住房公積金配套法律法規(guī)，將會提升制度的法律約束力，擴大制度的覆蓋范圍，增強對管理機構的監(jiān)督管理，防范資金風險。

(三)完善住房公積金制度

1.細化制度，統(tǒng)一執(zhí)行標準

相關部門在修訂《條例》時，統(tǒng)籌兼顧全國公積金業(yè)務實際情況，細化執(zhí)行標準和執(zhí)行條件，統(tǒng)一業(yè)務流程，并在全國推廣，促進制度更加公平。

2.創(chuàng)新公積金管理方法

增加增值收益的使用對象，將增值收益對長期未使用公積金的繳存職工進行補償，使其利息收入等于或高于同期銀行定期存款利率，增強住房公積金制度的吸引力。調整住房公積金的繳存比例和繳存方式，增強制度公平性。比如，提高低收入群體單位繳存比例，降低高收入群體單位繳存比例，或建立地區(qū)平均繳存比例。還可以考慮將住房公積金賬戶劃分為統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，單位為職工繳存的資金和住房公積金增值收益計入統(tǒng)籌賬戶，不計息，個人繳存的計入個人賬戶，按照國家規(guī)定計息。統(tǒng)籌賬戶資金用于制度內職工互助貸款、政策性貼息和公租房建設等；個人賬戶資金在事先約定的情況下，可以用于互助貸款，并把增值收益在提取管理機構管理費和貸款風險準備金的情況下按一定比例給繳存者分紅。

3.建立面向農村務工人員的住房公積金制度

當下，大量的農村務工人員由農村走入城市工作，其生存及勞動環(huán)境的轉移，促進了城市發(fā)展及擴大。農村務工人員未能享有城市居民同等的權利，因而也就無法解決因地域轉變帶來的許多社會問題，諸如住房、子女教育、老人贍養(yǎng)、心里認同感等等，不僅給農村務工人員的生活形成了極大的困擾，同時也給城市健康發(fā)展造成了負擔。而在這些問題中，農村務工人員的住房問題又是重中之重。而住房公積金在解決這一問題上具有無可比擬的優(yōu)勢，且這一優(yōu)勢已經在城鎮(zhèn)職工改善居住條件的過程中得到驗證?，F將其擴大到農村務工人員中，既可以改善該群體的居住條件，提高其生活質量，同時也可以減少社會問題，是事關社會和諧文明發(fā)展的重要舉措。

(四)理順公積金管理體制

1.完善住房公積金決策機構

我國住房公積金管理的決策機構構架松散、主動性不強，履職能力弱，對住房公積金的管理難以發(fā)揮有效的決策作用。因此，建立全國統(tǒng)一的住房公積金管理委員會，并將其作為常設機構，統(tǒng)一決策，資金集中管理，合理調劑，將資金最大化地發(fā)揮其應有的作用。

3.確定統(tǒng)一的行政級別和單位性質

目前，在全國范圍內的住房公積金管理中心不同的行政級別和單位性質，導致中心各自為政、管理分散，相互之間交流困難，建議將同級別的管理中心統(tǒng)一行政級別，明確管理中心的單位性質，利于統(tǒng)一管理，加強交流，改變原來的條塊分割局面。

(五)明確監(jiān)管主體，完善監(jiān)管體系

建立專職的公積金監(jiān)督管理部門。全國建立自上而下的專職公積金監(jiān)督管理部門，建立專門的監(jiān)督管理制度，與住房公積金管理部門、政府權力部門三權分立，彼此互不干擾，實施專職的外部監(jiān)督功能。強化公積金管理系統(tǒng)內部監(jiān)督體系。制定相關的監(jiān)督檢查標準，完善相關的規(guī)章制度，使住房公積金的內部管理工作更加科學嚴密，建成公開、公正的公積金管理工作。健全監(jiān)督管理的法律法規(guī)。完善的法律法規(guī)以及獨立的監(jiān)管體系是保障住房公積金公平、公正、安全、有效運行的前提和依據，只有健全監(jiān)督管理的法律法規(guī)，才能使監(jiān)管部門在監(jiān)督管理中有法可依，有章可循。

(六)建立全國統(tǒng)一網絡信息系統(tǒng)

住房公積金已經建立發(fā)展20余年，目前管理資金約40674.72億元，但是全國一直沒有一個統(tǒng)一的公積金管理信息網絡系統(tǒng)，均是各個管理中心自主建設，有的是基于銀行系統(tǒng)開發(fā)的，有的是中心委托軟件公司開發(fā)的，存在大量的重復研發(fā)，不僅造成資金浪費，而且制約了公積金信息化統(tǒng)一管理。未來是信息化的社會，國家建立統(tǒng)一的網絡信息系統(tǒng)，既節(jié)省資金，又能及時了解全國公積金管理情況，還可為后續(xù)系統(tǒng)的開發(fā)、監(jiān)管、升級和發(fā)展提供統(tǒng)一的平臺，也為與公安、質監(jiān)、工商、民政等信息共享建立基礎，增加決策工作的透明度、準確性和共享性。