(湘潭大學(xué) 湖南 湘潭 411100)

引言

“大數(shù)據(jù)”時代的來臨和電子政務(wù)的不斷進(jìn)步，數(shù)據(jù)作為一種重要戰(zhàn)略資源的作用也日益凸顯。數(shù)據(jù)是政府掌握的核心資產(chǎn)，也是長期以來政府治理國家的重要工具，許多國家的政府已成為本國最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和擁有者。政府部門掌握著本國80%以上的數(shù)據(jù)資源，這些數(shù)據(jù)資源又分別由不同的部門管理和控制，整體上缺乏一個協(xié)調(diào)共享和開發(fā)利用的機制。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府利用信息技術(shù)和集成的網(wǎng)絡(luò)平臺，主動向公眾提供無需特別授權(quán)、可被機器讀取、能夠再次開發(fā)利用的原始數(shù)據(jù)。政府通過數(shù)據(jù)開放平臺，一方面可實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的共享，提高政府部門的行政管理水平和透明度；另一方面將促進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的變革，通過政府?dāng)?shù)據(jù)的免費使用來帶動創(chuàng)新，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的合理開發(fā)和增值利用，更好地滿足公眾的需求。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放及現(xiàn)狀

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念

政府?dāng)?shù)據(jù)是指政府在管理與服務(wù)活動中獲取的原數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指政府以特定的格式，將這些數(shù)據(jù)向公眾和社會團(tuán)體免費開放，以實現(xiàn)增值與創(chuàng)新的活動，但不包括危害國家安全或侵犯個人隱私的數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開是兩個容易被混淆的概念，兩者既有聯(lián)系，又有木質(zhì)的區(qū)別。前者是后者的前提與基礎(chǔ)，后者是前者的深入與發(fā)展。兩者的區(qū)別體現(xiàn)在:首先，信息是按照特定方式經(jīng)過加工處理的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)是未經(jīng)處理的、原始的、可再利用的。其次，政府信息公開是政府單方面公示信息的行為，目的是體現(xiàn)執(zhí)政的透明度。數(shù)據(jù)開放強調(diào)的是向公眾提供原始數(shù)據(jù)，其目的是發(fā)現(xiàn)更多有價值的信息，達(dá)到數(shù)據(jù)增值的效果。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的興起

政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動源起于美國。上世紀(jì)八十年代，發(fā)生在美國的“軟件開源”，引發(fā)了民眾對數(shù)據(jù)開放的關(guān)注，人們意識到政府開放原始數(shù)據(jù)資料，有可能會帶來巨大的社會與經(jīng)濟(jì)價值川。此后，美國政府相繼出臺了一系列關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律法規(guī)，最終促成了2009年聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站Data.G、的正式開通運行。2010年，英國政府推出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺Data.Gov.uk}2010年以后，全球60多個國家與美國形成了數(shù)據(jù)開放的伙伴關(guān)系，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的浪潮由此席卷全球。

二、國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展現(xiàn)狀

(一)已形成較完善的法律法規(guī)體系

人們在生活、生產(chǎn)中每時每刻都在產(chǎn)生數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)，相伴而生的數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、隱私保護(hù)、信息安全等問題日趨凸顯，這一系列問題既可能成為數(shù)據(jù)開放共享的障礙，也可以是數(shù)據(jù)開放的動力和保障。以美國為主的發(fā)達(dá)國家之所以走在了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的前列，皆有賴于其形成了較為完善的數(shù)據(jù)法律法規(guī)體系。目前，與美國政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)的發(fā)展經(jīng)歷了3個階段。

第一階段，從早期的《美國憲法》中就開始有了政府信息公開的相關(guān)條例。到1946年，美國政府通過了《聯(lián)邦行政程序法》，其要求聯(lián)邦行政機構(gòu)必須讓公眾獲取其行政資料，但由于標(biāo)準(zhǔn)不清，保密和公開的關(guān)系也不明確，使得該法案作用難以實現(xiàn)。

第二階段，為了徹底改變政府信息公開兩難局面，美國政府出臺了《信息自由法》，該法規(guī)對美國政府信息公開具有重要的意義，明確了公眾的權(quán)利、政府的義務(wù)和信息公開的內(nèi)容。但是由于政府信息中含有大量的國家安全和公民個人隱私的數(shù)據(jù)，接著發(fā)布了《隱私權(quán)法》，并要求每一個聯(lián)邦政府機構(gòu)都要有關(guān)于個人信息保護(hù)制度的書面材料。之后，根據(jù)實際需要，美國政府又相繼出臺了《聯(lián)邦政府信息管理政策》、《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》等，自此，美國政府信息公開氛圍已然形成，數(shù)據(jù)法規(guī)體系日漸完善。

第三階段，20世紀(jì)末，信息產(chǎn)業(yè)在美國率先蓬勃發(fā)展，爆炸式的數(shù)據(jù)增長使得美國政府成為大數(shù)據(jù)資源的擁有者，為了應(yīng)對大量數(shù)據(jù)的整合、存儲、挖掘、開放等挑戰(zhàn)和需求，2000年，奧巴馬政府頒布了《開放政府指令》，并發(fā)表了《透明和開放政府備忘錄》，旨在建設(shè)一個更加透明、易于參與的協(xié)作型政府，要求“政府機構(gòu)和行政管理部門應(yīng)充分運用新技術(shù)手段在網(wǎng)上公開其決策和運行情況，以供公眾隨時獲取”。此外，在聯(lián)邦政府的影響下，各州市紛紛結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H需求設(shè)立法規(guī)，如紐約市通過了《開放數(shù)據(jù)法案》，要求到2018年，除涉及安全和隱私的數(shù)據(jù)外，紐約市政府及其分支機構(gòu)所擁有的數(shù)據(jù)都必須實現(xiàn)對公眾開放。

(二)建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站

近年來，世界上許多國家紛紛通過建立政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站的方式推動數(shù)據(jù)開放共享，以便公眾能夠及時、快捷、準(zhǔn)確地獲得數(shù)據(jù)資源。美國在政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站面積累了豐富的經(jīng)驗，1997年美國建立了首個全面公開聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)的網(wǎng)站Fedstsats.gov，網(wǎng)站上公布了美國政府的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)和百余各政府機構(gòu)的主頁鏈接，社會各界、公眾及政府各部門都可以通過該網(wǎng)站獲得經(jīng)濟(jì)、人口、教育、公共衛(wèi)生等方面數(shù)據(jù)。2007年，USAspending.gov網(wǎng)站建立，其核心內(nèi)容是公開美國政府的經(jīng)費花銷情況。2009年與USAspending.gov相似的網(wǎng)站Recovery.gov問世，主要是公開美國經(jīng)濟(jì)刺激計劃資金使用情況的數(shù)據(jù)。這3個網(wǎng)站在數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容上均有不同，各具特色，同時各地方也有不少各自的政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶，如舊金山的data.sfgov.org、紐約的nycopendata.socrata.com等。

為整合政府各部門和各地方的數(shù)據(jù)資源，統(tǒng)一的聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站Data.gov于2009年5月正式上線。該網(wǎng)站的成立，是奧巴馬政府實施《開放政府指令》和大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的重要舉措，在實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、政府透明化的基礎(chǔ)上，完成了全國政府?dāng)?shù)據(jù)資源的整合，并使數(shù)據(jù)的利用價值大幅提升，基于政府?dāng)?shù)據(jù)而面向公眾的數(shù)據(jù)服務(wù)日益豐富，數(shù)據(jù)紅利快速釋放。截至2015年7月底，Data.gov網(wǎng)站數(shù)據(jù)集157979個，比去年同期增長13.3%，涵蓋農(nóng)業(yè)、氣候、教育、能源、財政金融、科學(xué)研究、健康等20余大類、100多項小類數(shù)據(jù)集，涉及部門機構(gòu)和地方政府近400個，擁有1500多個數(shù)據(jù)工具和500多個應(yīng)用。

(三)堅持應(yīng)用需求引導(dǎo)數(shù)據(jù)開放

政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開放共享除了讓公眾享有知情權(quán)和獲取權(quán)外，更重要的是應(yīng)用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值，因此，各國政府在推動數(shù)據(jù)開放的同時，積極地加深大數(shù)據(jù)在各領(lǐng)域的應(yīng)用與融合，以應(yīng)用需求為導(dǎo)向引導(dǎo)數(shù)據(jù)開放，并在應(yīng)用中生成更多的數(shù)據(jù)，加速應(yīng)用迭代。目前，各國政府利用數(shù)據(jù)開放，在城市管理、安全管控、交通、醫(yī)療、教育、預(yù)測判斷等領(lǐng)域形成的大數(shù)據(jù)應(yīng)用越來越成熟，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的作用正在社會、經(jīng)濟(jì)、民生等領(lǐng)域得到顯現(xiàn)。

三、我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀及問題

我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放尚處于起步階段，在數(shù)據(jù)開放意識、政策法律、數(shù)據(jù)整合、公共參與等方面存在問題。

(一)數(shù)據(jù)開放意識不強

由于受之前我國計劃經(jīng)濟(jì)體制等特定歷史環(huán)境的影響，我國政府部門數(shù)據(jù)開放意識淡薄，目前處在從政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過渡階段。政府部門將數(shù)據(jù)視為獨有資源，一直處于保密的狀態(tài)，開放數(shù)據(jù)的意愿不強。大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)應(yīng)用倒逼著政府?dāng)?shù)據(jù)開放，如果不能徹底轉(zhuǎn)變這一觀念，在我國數(shù)據(jù)開放發(fā)展過程中，將會出現(xiàn)人為阻礙因素，影響數(shù)據(jù)開放的進(jìn)程。

(二)相關(guān)政策法律還未完善

我國政府已經(jīng)積累了大量的公共數(shù)據(jù)，迫切需要一個平臺向社會開放共享，但是法律層面的缺失放緩了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的步伐。2015年8月，國務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出到2018年實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺，為我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放指明了方向。關(guān)于數(shù)據(jù)開放和使用的相關(guān)法規(guī)缺位嚴(yán)重，隱私保護(hù)和信息安全的相應(yīng)法規(guī)也沒有出臺，同時政府?dāng)?shù)據(jù)開放的責(zé)任主體，數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)、邊界、范圍、使用權(quán)限尚未明確，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的很多細(xì)節(jié)工作尚需梳理和完善。在隱私保護(hù)方面，我國憲法和基本法中設(shè)計了相關(guān)內(nèi)容，但不成體系，在數(shù)據(jù)開放成為潮流的當(dāng)下，個人信息保護(hù)法律的制定顯得尤為迫切。公民有信息知情權(quán)，這是政府?dāng)?shù)據(jù)公開的前提，也是一項基本的權(quán)利，受到《世界人權(quán)宣言》的保護(hù)，并得到國際社會的廣泛認(rèn)可。

(三)政府?dāng)?shù)據(jù)開放維護(hù)少

從國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展歷程來看，開放只是前提，維護(hù)和利用才是提升數(shù)據(jù)價值的關(guān)鍵。目前，我國雖尚無全國性質(zhì)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，但一些地方政府在大數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢影響下已然開始嘗試建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺不過，這些地方政府開放的數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)工具和應(yīng)用都還未成規(guī)模，又缺乏及時的更新和維護(hù)，使得數(shù)據(jù)開放平臺好看不中用。

數(shù)據(jù)開放所需開支不是一勞永逸的，需要后期的管理維護(hù)和資金投入，如果沒有足夠的資本來運行和更新，容易造成虎頭蛇尾從而引起用戶不滿。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一個長期棘手的問題，在資源有限的情況下，開放什么數(shù)據(jù)，以何種方式開放數(shù)據(jù)需要慎之又慎。

(四)數(shù)據(jù)開放的公眾參與度不夠

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的是為了讓公眾利用數(shù)據(jù)，發(fā)掘數(shù)據(jù)潛在價值。如果公眾對數(shù)據(jù)利用率不高，則失去了數(shù)據(jù)開放的意義。目前，我國幾個城市已經(jīng)推出了數(shù)據(jù)開放平臺，但明顯低于國外數(shù)據(jù)平臺的訪問量，數(shù)據(jù)利用率有待提高。這一方面因為我國數(shù)據(jù)數(shù)量、質(zhì)量與國外相比有一定差距。另一方面，公眾數(shù)據(jù)利用門檻較高。海量數(shù)據(jù)的利用通常需要數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘等專業(yè)技能，普通公民很難具備這樣的知識技能。

四、我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放對策

(一)推動政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放共享

探索制定數(shù)據(jù)資源開放指導(dǎo)意見和配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確界定數(shù)據(jù)開放的邊界、范圍、原則和安全性等，在對政府部門數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理和開放風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，制定實施政府?dāng)?shù)據(jù)開放計劃，確立數(shù)據(jù)開放的機制、重點開放領(lǐng)域和實施步驟，推動公共數(shù)據(jù)資源適度、合理地跨部門分享和向社會開放。建設(shè)國家開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，逐步向公眾和社會開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源。引導(dǎo)各級政府和公共服務(wù)機構(gòu)開放數(shù)據(jù)資源，加強政府與第三方機構(gòu)協(xié)作，進(jìn)一步推動數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和共享。積極發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，通過數(shù)據(jù)資源的開放利用，促進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

(二)完善法律法規(guī)，加強立法保護(hù)

任何政策只有得到法律法規(guī)的支持才能得到強有力的發(fā)展，否則將可能導(dǎo)致朝令夕改，在推行的過程中也會困難重重。為了有效推進(jìn)數(shù)據(jù)開放，我國需要盡快推進(jìn)相關(guān)法律的制定與完善，目前并沒有數(shù)據(jù)開放的相關(guān)立法，2008年頒布實施的《政府信息公開條例》的立法層次較低，約束力有限，已經(jīng)不能適應(yīng)數(shù)據(jù)開放的新情形。

研究和借鑒發(fā)達(dá)國家在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的法律法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，加快制定出臺符合數(shù)據(jù)開發(fā)和大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律的制度法規(guī)。組織制定并試行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對數(shù)據(jù)開放原則和機制規(guī)范、數(shù)據(jù)分級標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)發(fā)展及使用的責(zé)任與權(quán)益等數(shù)據(jù)開放過程中的必需標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，組織有基礎(chǔ)、有投入的地方和龍頭企業(yè)加快步伐，在小范圍先試行后盡快推廣。加強數(shù)據(jù)資源管理，對數(shù)據(jù)在有效期內(nèi)是否侵犯個人隱私、政府機密和國家安全進(jìn)行評估，明確重點領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放范圍。建立數(shù)據(jù)分類制度，明確不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)的重要程度。加快制定數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護(hù)方面的法律法規(guī)，規(guī)范數(shù)據(jù)使用，健全信息安全保護(hù)制度，加強隱私保護(hù)。

(三)提升數(shù)據(jù)安全保障能力

妥善處理好數(shù)據(jù)開放和安全規(guī)范的關(guān)系，審慎監(jiān)管，保護(hù)創(chuàng)新，探索和完善安全管理規(guī)范措施，切實保障數(shù)據(jù)安全。加快數(shù)據(jù)保護(hù)、個人隱私、數(shù)據(jù)權(quán)益和合理利用等方面的地方立法工作，加快出臺實施細(xì)則，推動建立相關(guān)數(shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；以法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等方式對重要數(shù)據(jù)的保存、備份、遷移等進(jìn)行規(guī)范管理；對相關(guān)數(shù)據(jù)去除企業(yè)或個人敏感信息后實現(xiàn)開放和共享。鼓勵在涉及國家安全和穩(wěn)定的應(yīng)用場景下采用安全可控產(chǎn)品，提升基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵設(shè)備自主可控水平。加強大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)建設(shè)，推動建立國家級、企業(yè)級的網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)態(tài)勢感知、監(jiān)測預(yù)警和測評認(rèn)證平臺。開展基于大數(shù)據(jù)的信息安全手段建設(shè)，提升數(shù)據(jù)安全技術(shù)保障能力。

(四)引導(dǎo)公眾參與

公眾的參與，能夠增強數(shù)據(jù)開放平臺的活力，最大可能地挖掘數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值。這對提高政府的工作效率和改善政府決策的質(zhì)量都將產(chǎn)生重大影響。歐美等國的經(jīng)驗顯示：政府?dāng)?shù)據(jù)門戶平臺的成功運轉(zhuǎn)離不開公眾的參與。公眾參與的價值體現(xiàn)在兩個方面：一是數(shù)據(jù)的直接利用率，這體現(xiàn)在門戶平臺的被訪問頻次和數(shù)據(jù)的在線閱讀或下載量上；二是基于數(shù)據(jù)的二次開發(fā)，尤其是基于數(shù)據(jù)的商業(yè)開發(fā)與應(yīng)用，便于形成圍繞數(shù)據(jù)服務(wù)的新的商業(yè)服務(wù)。因此，應(yīng)該鼓勵公眾、研究機構(gòu)和私人企業(yè)等的參與，開放平臺的數(shù)據(jù)接口，鼓勵他們基于平臺的開放數(shù)據(jù)開發(fā)APP應(yīng)用或提供數(shù)據(jù)服務(wù)，從而引導(dǎo)更多的民眾關(guān)注和使用政府?dāng)?shù)據(jù)開

放門戶平臺，使得數(shù)據(jù)的價值得到最大化發(fā)揮，推動平臺的建設(shè)和運維進(jìn)入良性循環(huán)。因此，政府應(yīng)當(dāng)采取積極宣傳、資金支持、教育培訓(xùn)、組織競賽等方式，引導(dǎo)公眾積極參與對數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用。另外，在數(shù)據(jù)開放平臺中，應(yīng)當(dāng)增加公眾申請信息、政府與公眾互動、公眾交流社區(qū)、數(shù)據(jù)應(yīng)用教程等功能，以方便公眾的參與。

結(jié)語

大數(shù)據(jù)時代的到來，推動數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)的價值和復(fù)用率不斷提升，并逐步形成數(shù)據(jù)開放共享的社會氛圍。政府作為數(shù)據(jù)的重要載體之一，擁有海量的公共數(shù)據(jù)資源和潛在的數(shù)據(jù)應(yīng)用價值，因此，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享成為大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障。以美國為主的發(fā)達(dá)國家在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，值得我國政府學(xué)習(xí)和借鑒。推動政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放共享，完善法律法規(guī)，加強立法保護(hù)，提升數(shù)據(jù)安全保障能力，引導(dǎo)公眾參與從而增強數(shù)據(jù)開放平臺的活力。這樣，才能更快地實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)全方位的開放共享。