韓春景

（中鐵電氣化局集團(tuán)有限公司，北京100036）

1 城市軌道交通“PPP＋EPC”模式概述

城市軌道交通“PPP+EPC”模式是政府部門通過特許經(jīng)營(yíng)方式將城市軌道交通項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)權(quán)授予給社會(huì)資本方，社會(huì)資本方按約定提供相應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)，并通過績(jī)效考核方式收回投資并獲得合理回報(bào)，即政府和社會(huì)資本合作模式。

2 城市軌道交通“PPP＋EPC”模式的優(yōu)勢(shì)

2.1 減輕了政府部門的財(cái)政壓力

城市軌道交通建設(shè)是為滿足日益增長(zhǎng)的城市人口所需的基礎(chǔ)設(shè)施，造價(jià)較高，政府面臨的融資壓力也越來越大。此外，由于城市軌道交通的維護(hù)運(yùn)營(yíng)經(jīng)常產(chǎn)生赤字，只能靠財(cái)政補(bǔ)貼，增加了公共資源的支出。面臨上述壓力，大多數(shù)政府的財(cái)力有限，融資壓力巨大是成為調(diào)動(dòng)私企國(guó)企資本參與軌道交通建設(shè)的主要原因[1]。

2.2 政府部門和企業(yè)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短

“PPP＋EPC”模式可以發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和企業(yè)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足，雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，提高生產(chǎn)效率。由政府財(cái)政單獨(dú)投資并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的建設(shè)運(yùn)營(yíng)方式往往缺乏效率，采取PPP 模式則將花別人的錢辦別人的事轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)花自己的錢辦自己的事，必將提高生產(chǎn)效率。

2.3 “PPP+EPC”模式下，設(shè)計(jì)方案更加合理

“PPP+EPC”模式在設(shè)計(jì)本工程時(shí)，社會(huì)投資人既是投資人，又是設(shè)計(jì)方、建設(shè)方及運(yùn)營(yíng)方，多重角色迫使投資人在滿足使用需求的情況下更精細(xì)經(jīng)濟(jì)地設(shè)計(jì)規(guī)劃，內(nèi)部溝通更加深入、便捷。這種模式能較好地控制項(xiàng)目的投資、工期和質(zhì)量，較好地保證項(xiàng)目實(shí)施。同時(shí)，設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工階段部分工作重疊進(jìn)行，大大縮短了工程工期，降低了工程費(fèi)用，使工程可以早日投入運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)經(jīng)濟(jì)造效益。

2.4 滿足當(dāng)前軌道交通建設(shè)市場(chǎng)和施工企業(yè)的需要

城市軌道交通的特性決定了社會(huì)投資人大多為央企或國(guó)企，本身具有做大做強(qiáng)的需求，愿意與金融企業(yè)進(jìn)行合作，從而獲取更多的項(xiàng)目和機(jī)會(huì)，而金融企業(yè)對(duì)資金穩(wěn)定性和高回報(bào)的追求決定了對(duì)該模式項(xiàng)目的濃厚興趣。在此情形下，“PPP+EPC”模式項(xiàng)目架構(gòu)有了新發(fā)展，即工程建設(shè)企業(yè)與金融企業(yè)組成聯(lián)合體參加“PPP+EPC”項(xiàng)目社會(huì)資本方投標(biāo)。其中，工程建設(shè)企業(yè)作為共同的投資人，在中標(biāo)后作為PPP 項(xiàng)目建設(shè)承包商與項(xiàng)目公司簽訂建設(shè)合同。

3 城市軌道交通項(xiàng)目“PPP＋EPC”模式操作風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)

3.1 “PPP＋EPC”模式的政策風(fēng)險(xiǎn)

城市軌道交通“PPP＋EPC”項(xiàng)目投資體量大，建設(shè)周期長(zhǎng)，對(duì)國(guó)家政策依賴性高。在追蹤該項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)認(rèn)真評(píng)估政策風(fēng)險(xiǎn)，確定項(xiàng)目是否已進(jìn)入財(cái)政部或發(fā)改委PPP 項(xiàng)目庫，入庫項(xiàng)目有政府財(cái)政預(yù)算保障，回款安全性高。因此，在項(xiàng)目運(yùn)作前，社會(huì)投資人應(yīng)對(duì)以下因素進(jìn)行評(píng)估：

1）項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等合法合規(guī)手續(xù)是否齊備，建設(shè)模式和項(xiàng)目實(shí)施方案獲政府批準(zhǔn)，納入財(cái)政部PPP 項(xiàng)目庫；

2）政府補(bǔ)貼或政府付費(fèi)納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和人大批準(zhǔn)的年度財(cái)政預(yù)算；

3）運(yùn)營(yíng)收入和運(yùn)營(yíng)成本的預(yù)測(cè)、收費(fèi)定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、收益分享機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制、政府補(bǔ)貼或付費(fèi)機(jī)制、投資退出機(jī)制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)科學(xué)合理；

4）一般公共預(yù)算收入應(yīng)滿足引入產(chǎn)業(yè)基金的最低要求；

5）未突破本級(jí)PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出上限。

社會(huì)投資人在對(duì)上述條件進(jìn)行分析后，如果各項(xiàng)條件滿足要求，可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)一步跟蹤。積極準(zhǔn)備，完成政府招標(biāo)方對(duì)社會(huì)資本方資格預(yù)審，參加“PPP＋EPC”項(xiàng)目招標(biāo)。

3.2 “PPP＋EPC”模式合同風(fēng)險(xiǎn)

“PPP＋EPC”項(xiàng)目合同是整個(gè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)和核心，在政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方長(zhǎng)達(dá)10～30 年的合作期內(nèi)，既是建立合作關(guān)系的紐帶，也是主張權(quán)利和履行義務(wù)的重要依據(jù)，因此，應(yīng)格外重視。按照交易主體和合同內(nèi)容，主要分為以下2 方面：

1）關(guān)鍵協(xié)議。一般而言，政府方需要和社會(huì)投資方簽訂2 份協(xié)議投資建設(shè)協(xié)：（1）議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。投資建設(shè)協(xié)議，簽約方一般是政府和投資方，主要內(nèi)容是明確政府和投資方在具體項(xiàng)目上的核心權(quán)利義務(wù)，對(duì)投資方而言，可以起到鎖定項(xiàng)目投資權(quán)利及政府的主要支持條件的目的，對(duì)于政府而言，可以起到鎖定投資方的投資責(zé)任的目的；（2）特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，也稱項(xiàng)目授權(quán)協(xié)議，一般在投資建設(shè)協(xié)議簽署后30 日內(nèi)，政府授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)與投資方成立的項(xiàng)目公司（SPV）簽訂項(xiàng)目特許協(xié)議，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面、詳細(xì)、具體的約定，是一份保證項(xiàng)目從啟動(dòng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交整個(gè)過程的完整的、可操作的協(xié)議。

2）關(guān)鍵條款?！癙PP＋EPC”項(xiàng)目特許期限并沒有一個(gè)統(tǒng)一一致的規(guī)定，一般認(rèn)為在10～30 年。合同簽訂應(yīng)關(guān)注合同生效的條件；運(yùn)營(yíng)起始日。PPP 合同要關(guān)注股權(quán)轉(zhuǎn)讓；變更條款；可行性缺口補(bǔ)貼要求納入本級(jí)政府預(yù)算及支付時(shí)間；績(jī)效考核的細(xì)節(jié)。EPC 總包合同應(yīng)關(guān)注合同預(yù)付款、進(jìn)度款支付、預(yù)期工程（概算）轉(zhuǎn)換成工程量清單、竣工款結(jié)算等。

3.3 “PPP＋EPC”中的建造及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

城市軌道交通“PPP＋EPC”模式下，EPC 承包商多是有多年施工成熟經(jīng)驗(yàn)的大型國(guó)企專業(yè)公司，施工力量雄厚，建造風(fēng)險(xiǎn)是可控的。

城市軌道交通“PPP＋EPC”項(xiàng)目建設(shè)周期一般為2～6 年，運(yùn)營(yíng)期多為10～30 年，運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)較大。由于軌道交通運(yùn)營(yíng)原來多是有政府專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)，專業(yè)性強(qiáng)，“PPP＋EPC”項(xiàng)目中的總承包商雖然專業(yè)強(qiáng)，建設(shè)經(jīng)驗(yàn)豐富，但運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)卻比較欠缺，加之運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，尤其在社會(huì)公共安全等方面，所以，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大。主要是市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)公共安全事件處理風(fēng)險(xiǎn)、中途和運(yùn)營(yíng)期結(jié)束退出風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

為保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，EPC 承包商應(yīng)充分做好市場(chǎng)調(diào)查，做好市場(chǎng)預(yù)測(cè)工作和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)管理人員的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，建立有效的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理制度和措施，設(shè)立強(qiáng)有力的項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，并設(shè)置專業(yè)人員。如果實(shí)施過程中發(fā)生偏離現(xiàn)象，應(yīng)及時(shí)預(yù)警并制訂相應(yīng)的措施，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施和高效運(yùn)營(yíng)。

4 結(jié)語

城市軌道交通“PPP＋EPC”模式的組合，所具備的優(yōu)勢(shì)適應(yīng)了當(dāng)前城市軌道交通建設(shè)市場(chǎng)和建設(shè)施工企業(yè)的需要，具有較好的前景。對(duì)于該模式在目前的實(shí)際運(yùn)用中的問題，如維持運(yùn)營(yíng)成本投資和運(yùn)營(yíng)成本的平衡、社會(huì)資本方如何通過對(duì)項(xiàng)目公司的利潤(rùn)分配及本項(xiàng)目合作期末項(xiàng)目公司清算實(shí)現(xiàn)投資退出并獲得合理收益。由于城市軌道交通“PPP＋EPC”項(xiàng)目近幾年才逐漸興起，加之運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，這些問題亦需在實(shí)踐中進(jìn)一步研究和探索。