張殿軍

2014年中央民族工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)對(duì)規(guī)范和完善民族區(qū)域自治相關(guān)法規(guī)和制度的研究，進(jìn)一步發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性”①王正偉：《做好新時(shí)期民族工作的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上的重要講話》，《求是》2014年第20期。。民族自治地方自治立法由于自治權(quán)因素以及不同于一般性地方立法的程序規(guī)制，參與主體更多，呈現(xiàn)出一種更為復(fù)雜的面相。將自治立法置于府際關(guān)系中考察，有利于進(jìn)一步完善自治立法。

一、府際關(guān)系的定義與內(nèi)涵

府際，顧名思義，即政府之間，府際關(guān)系，也稱為政府間關(guān)系。由于學(xué)科視角不同、研究出發(fā)點(diǎn)不同、研究主題的側(cè)重以及研究目的、研究目標(biāo)與范圍的差異，既往研究對(duì)府際關(guān)系中政府內(nèi)涵外延的界定、政府關(guān)系的方向和維度，也形成了不同的闡釋和界說。中國臺(tái)灣學(xué)者趙永茂等認(rèn)為，“府際關(guān)系探討國家內(nèi)部政府間之互動(dòng)關(guān)系。狹義系指中央與地方政府之權(quán)限劃分；廣義則涵蓋各級(jí)政府之垂直運(yùn)作、同一層級(jí)各地方政府間水平流動(dòng)，甚至包括特定政府各組織間橫向協(xié)調(diào)，及政府機(jī)關(guān)對(duì)外與民間社會(huì)之公共關(guān)系等”。②趙永茂、孫同文、江大樹：《府際關(guān)系》，臺(tái)北：元照出版公司，2001年，轉(zhuǎn)引自趙永茂等主編：《府際關(guān)系——新型研究議題與治理策略》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第2頁。林尚立教授使用的相應(yīng)概念為政府間關(guān)系。③林尚立教授認(rèn)為，政府間關(guān)系的內(nèi)容主要是權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系和公共行政關(guān)系，而國家結(jié)構(gòu)形式所代表的縱向國內(nèi)政府間關(guān)系，是政府間關(guān)系的中軸，直接決定政府間縱橫關(guān)系的格局和運(yùn)作形式。林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第3、70-71頁。謝慶奎教授則認(rèn)為，府際關(guān)系的政府是狹義的政府，即各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)。府際關(guān)系關(guān)注的是管理幅度、管理權(quán)力、管理收益的問題，實(shí)際上是權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系。①謝慶奎教授認(rèn)為，府際關(guān)系的內(nèi)涵首先應(yīng)該是利益關(guān)系，然后才是權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系。前者決定后三者，后三者是前者的表現(xiàn)。四者并列，以利益關(guān)系為先，才是政府之間關(guān)系的真正內(nèi)涵。謝慶奎：《中國政府的附件關(guān)系研究》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）》2000年第1期。利益是政治關(guān)系的基礎(chǔ)，政治關(guān)系反映和體現(xiàn)著利益關(guān)系，政治權(quán)力是在特定的利益和利益關(guān)系基礎(chǔ)上形成的政治力量，政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)和形式是利益關(guān)系的外在表現(xiàn)。中央與地方關(guān)系、地方與次級(jí)地方關(guān)系、不同地方之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是國家利益與地方利益、整體利益與局部利益、不同地方區(qū)域利益關(guān)系的折射和反映?！罢螜?quán)力是在特定的利益和利益關(guān)系基礎(chǔ)上形成的政治力量，又是以力量強(qiáng)制約束實(shí)現(xiàn)和規(guī)范利益要求的方式?！雹谕跗舟荆骸墩螌W(xué)基礎(chǔ)》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第71頁。基于此，可以得出一個(gè)基本結(jié)論，即利益關(guān)系并不是府際關(guān)系的組成部分和外在表現(xiàn)，而是府際關(guān)系的基礎(chǔ)關(guān)系。府際關(guān)系即府際關(guān)系主體以利益關(guān)系為基礎(chǔ)，在國家統(tǒng)一政治框架內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)不同主體利益而形成的縱向或橫向政治權(quán)力關(guān)系，一般情況下是指中央與地方關(guān)系、地方政府與所轄次級(jí)地方政府的縱向關(guān)系、具有共同上級(jí)政府的同級(jí)平行政府間橫向關(guān)系、同級(jí)政府組成部門之間的關(guān)系、“條塊關(guān)系”。“條條”是指從中央延續(xù)到基層的各層級(jí)政府中職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相似的職能部門。“塊塊”是指各個(gè)層級(jí)的地方政府。這里的政府是廣義的政府、“大政府”，包括國家機(jī)構(gòu)的總體與執(zhí)政黨?！皸l塊關(guān)系”即“條條”和“塊塊”在政府實(shí)際運(yùn)作過程中形成的相互作用、相互影響的狀態(tài)。③周振超：《當(dāng)代中國政府“條塊”關(guān)系研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第2頁。當(dāng)代中國政府的組織機(jī)構(gòu)具有鮮明的縱向?qū)蛹?jí)化和橫向部門化特征，“通過層級(jí)化把整個(gè)行政區(qū)域切成了塊塊，又通過各層級(jí)對(duì)應(yīng)的部門化把塊塊切割成條條，從而形成了條塊結(jié)合的體系”④謝慶奎等：《中國政府體制分析》，北京：中國廣播電視出版社，1995年，第91頁。。

中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨，中國憲法明確宣示，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。在黨政體制之下，黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序”。2016年中共中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)?！傲⒎ㄗ鳛榫哂懈叨日涡缘臋?quán)力行使活動(dòng)，必然受到黨政體制的深刻塑造?！雹蓠T亮、何俊志：《人大立法中政治與技術(shù)邏輯的互動(dòng)——以G省人大常委會(huì)立法過程為例》，《學(xué)術(shù)研究》2018年第8期。黨政關(guān)系是中國最基本的政治關(guān)系，中國的各種政治關(guān)系和較為重要的政治現(xiàn)象都在一定程度上包含著黨政關(guān)系的因素。⑥朱光磊：《當(dāng)代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2008年，第48頁。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的基本保證，貫穿依法治國的整個(gè)過程，代表廣大人民群眾利益的黨的意志與社會(huì)主義法治是統(tǒng)一的。執(zhí)政黨對(duì)立法過程不僅僅是原則性領(lǐng)導(dǎo)，而是有實(shí)質(zhì)性介入，⑦韓麗：《中國立法的非正式性及其政治功能》，《當(dāng)代中國研究》2002年第2期。從立法規(guī)劃與計(jì)劃的確定、草案內(nèi)容、列入議程到最后通過等立法的各個(gè)環(huán)節(jié)，地方黨委都起著不可忽視的重要作用，是自治立法過程中不能忽略的一個(gè)重要變量和主體，討論府際關(guān)系中的自治立法不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)這一語境。

二、自治立法中府際關(guān)系的基本框架

一般意義上的府際關(guān)系只涉及具有隸屬關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、統(tǒng)轄關(guān)系等存在法定關(guān)系的主體之間，然而在現(xiàn)實(shí)的政府運(yùn)行過程中，各主體間關(guān)系要復(fù)雜得多，不同層級(jí)、互不統(tǒng)轄、功能迥異的權(quán)力主體基于特定事項(xiàng)，也會(huì)產(chǎn)生交集，形成縱橫交錯(cuò)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。自治立法過程所體現(xiàn)的基本主體和關(guān)系是，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，人大主導(dǎo)立法，人大立法體現(xiàn)同級(jí)政府意圖，人大與政府在立法中須相互配合，上級(jí)有關(guān)政府部門對(duì)下一級(jí)人大立法具有至關(guān)重要的作用，自治立法最終能夠生效實(shí)施，有賴于全國人大和省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)。

（一）自治地方同一級(jí)立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

在中國現(xiàn)行政治體制和制度框架下，僅就立法關(guān)系談立法難以反映政府過程的全貌，“只有把政府置身于廣闊的社會(huì)生活中，全面考察包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，才能真正說明一個(gè)特定國家政治生活的實(shí)際情況”①朱光磊：《當(dāng)代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2008年，第11頁。。行政權(quán)從屬于立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，立法機(jī)關(guān)要監(jiān)督執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)。與行政機(jī)關(guān)包羅萬象的、方方面面的工作相比較而言，立法工作相對(duì)穩(wěn)定。中國憲法確立了權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的基本框架，立法法和組織法進(jìn)一步明確了立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。地方政府的權(quán)力來自兩個(gè)方面，一是權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的立法授權(quán)，二是由于職能的配置和劃分，來源于最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院和上級(jí)政府根據(jù)相關(guān)法律的授權(quán)?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡稱“《民族區(qū)域自治法》”）第4條第一款規(guī)定了民族自治地方自治權(quán)的權(quán)限與范圍，②《民族區(qū)域自治法》第4條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法和本法以及其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。自治州的自治機(jī)關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)行使自治權(quán)?！庇捎谧灾螜?quán)因素的介入，同時(shí)也由于民族自治地方自治立法在內(nèi)容和程序上迥異于一般地方，民族自治地方自治立法過程中的立法與行政關(guān)系也呈現(xiàn)出不同的樣貌。

《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)和人民政府。民族自治地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)具有雙重性，一方面行使自治權(quán)，另一方面又行使一般性地方國家機(jī)關(guān)的相應(yīng)權(quán)力，“兩者的權(quán)力和職能存在著一定范圍和程度的交叉與重疊”③張殿軍：《民族自治地方一般性地方國家機(jī)關(guān)權(quán)力與自治權(quán)比較研究》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。。自治立法主體不同于一般性地方立法主體，從層級(jí)上看，各級(jí)自治地方人民代表大會(huì)均享有自治立法權(quán)且僅限于人民代表大會(huì)，無論哪一層級(jí)的人大常委會(huì)都不享有自治立法權(quán)。作為民族自治地方自治機(jī)關(guān)的各層級(jí)政府，也不享有自治立法權(quán)，但享有行政自治權(quán)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第三章從第19條到第45條共計(jì)27個(gè)條文，全面規(guī)定了民族自治地方的自治權(quán)。上述占民族區(qū)域自治法近37%的條文中，只有第19條規(guī)定了自治立法的依據(jù)、主體和程序，第20條規(guī)定了變通執(zhí)行與停止執(zhí)行，其他均可以劃歸到行政自治權(quán)之列，覆蓋經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、教科文衛(wèi)等各個(gè)方面。這些自治權(quán)需要民族自治地方政府通過具體施政來落實(shí)，而自治權(quán)的更好落實(shí)仍依賴于完善的自治法規(guī)體系。自治立法不同于一般地方性法規(guī)的最大特點(diǎn)是依法可以突破現(xiàn)行法律行政法規(guī)的規(guī)定，從而使統(tǒng)一適用的法律法規(guī)更適合于民族自治地方。但是，民族自治地方政府行使自治權(quán)不是靈活的、任意的，而是受到限制和制約的，須有自治立法依據(jù)或者經(jīng)由上級(jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。作為自治機(jī)關(guān)的民族自治地方政府，雖然不享有自治立法權(quán)，但自治立法是體現(xiàn)自治地方政府意志的重要途徑和手段，自治立法的意圖依賴于人大來實(shí)現(xiàn)，自治機(jī)關(guān)人大制定通過的自治立法目的也要依賴于政府來實(shí)現(xiàn)。自治立法的準(zhǔn)備、起草和正式立法過程中，自治地方政府發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，甚至在某些情況下，其主動(dòng)性、主導(dǎo)性還優(yōu)越于立法機(jī)關(guān)。同一自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，無論是作為一般性地方國家機(jī)關(guān)還是自治機(jī)關(guān)，都是分工負(fù)責(zé)、互相配合的關(guān)系，二者具有共同的行政區(qū)劃空間和共同的利益與意志，在自治立法的動(dòng)機(jī)與利益方面，具有高度的統(tǒng)一性，體現(xiàn)著分工與協(xié)作的交融關(guān)系。

（二）自治立法中上下級(jí)立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系

就狹義政府間縱向關(guān)系而言，國務(wù)院與具有隸屬關(guān)系的自治區(qū)、自治州、自治縣之間體現(xiàn)為“中央-省-地（市）-縣”的行政級(jí)別差異，而各層級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)盡管存在級(jí)別上的差異，但并不構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，“全國人大及其常委會(huì)與省級(jí)人大及其常委會(huì)的關(guān)系是：法律上的監(jiān)督關(guān)系，選舉上的指導(dǎo)關(guān)系，工作上的聯(lián)系關(guān)系。一般地說，對(duì)上級(jí)人大與下級(jí)人大之間的關(guān)系也可以從這三個(gè)方面來理解”④闞珂：《全國人大與地方人大是什么關(guān)系?》，《法制日?qǐng)?bào)》，2015年7月27日，第7版，作者系全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任。。自治立法過程中，各級(jí)人大間主要體現(xiàn)為監(jiān)督關(guān)系，全國人大對(duì)自治區(qū)人大、上級(jí)人大對(duì)下級(jí)自治地方人大的監(jiān)督關(guān)系主要通過對(duì)自治立法的批準(zhǔn)生效程序、適用與備案審查程序來實(shí)現(xiàn)。①《立法法》第75條規(guī)定，“自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效”，即報(bào)批制度。需要指出的是，自治立法的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)全國人大常委會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)本身均無自治立法權(quán)，只有對(duì)下級(jí)自治地方人大通過的自治立法的批準(zhǔn)權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，“批準(zhǔn)”制度使得較大的市和民族自治地方制定法規(guī)的程序過于繁瑣和復(fù)雜，導(dǎo)致立法周期過長和地方立法工作的滯后。②汪全勝：《制度設(shè)計(jì)與立法公正》，濟(jì)南：山東人民出版社，2005年，第351頁。也有學(xué)者認(rèn)為，自治區(qū)人大常委會(huì)有批準(zhǔn)權(quán)，因而也享有制定自治條例和單行條例立法權(quán)，③莫紀(jì)宏教授認(rèn)為，自治區(qū)的人大常委會(huì)雖然不能制定本自治區(qū)的自治條例和單行條例，但可以批準(zhǔn)本自治區(qū)內(nèi)由自治州和自治縣人大制定的自治條例和單行條例，故可以合理地推導(dǎo)出自治區(qū)的人大及其常委會(huì)都享有制定和出臺(tái)自治條例和單行條例的立法權(quán)。莫紀(jì)宏：《自治條例和單行條例合憲性審查的法理及分層》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。按這種推理，作為非自治地方的省、直轄市人大及其常委會(huì)也當(dāng)然地享有立法自治權(quán)，因此該主張?jiān)诜ɡ砗瓦壿嬌峡蛛y成立。民族自治地方自治立法最突出的地方在于可以依法變通法律和行政法規(guī)，而法律、行政法規(guī)的制定、修改權(quán)限分別專屬于全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院，這也就意味著民族自治地方在特定情況下有修改法律、行政法規(guī)的權(quán)力，而享有這些權(quán)力的不僅包括自治區(qū)的人民代表大會(huì)，還包括自治州、自治縣的人民代表大會(huì)，因而，為了維護(hù)國家法律的統(tǒng)一，使自治立法真正體現(xiàn)少數(shù)人民群眾的利益和意志，必須對(duì)自治立法的生效程序進(jìn)行必要的限制和約束，以更好地保證自治立法質(zhì)量。

《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“《立法法》”）第96 條、第97條規(guī)定了對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章進(jìn)行審查的主體、審查事項(xiàng)、審查標(biāo)準(zhǔn)以及改變或撤銷的權(quán)限，即由審查主體來具體判斷相關(guān)立法是否存在應(yīng)改變或撤銷的法定情形。④全國人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法第75條第二款規(guī)定的自治法規(guī)，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法第75條第二款規(guī)定的自治法規(guī)，即“不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定”?！读⒎ǚā愤€規(guī)定了自治條例和單行條例、規(guī)章的備案程序，備案的主體具有雙重性，即最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)。由于自治區(qū)制定的自治條例和單行條例須經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后方能生效，因而無須再備案。而且自治法規(guī)報(bào)相關(guān)機(jī)關(guān)備案時(shí)，還要說明對(duì)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出變通的情況，以利于備案機(jī)關(guān)審查。事實(shí)上，自治區(qū)自治立法的報(bào)批程序，自治州和自治縣自治立法的生效后的備案程序，內(nèi)在地承載著合憲性審查的功能，“前一項(xiàng)審查只能是生效前的合憲性審查，后一項(xiàng)審查則應(yīng)當(dāng)是生效后的違憲審查”。⑤莫紀(jì)宏：《自治條例和單行條例合憲性審查的法理及分層》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。

（三）上級(jí)行政機(jī)關(guān)與下級(jí)立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系

民族自治地方的自治權(quán)在某種意義上是說通過自治立法來實(shí)現(xiàn)的，而自治立法同時(shí)要受到上級(jí)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的制約。中央對(duì)省、自治區(qū)和直轄市的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過國務(wù)院部門的領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)控和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，地方政府上下級(jí)之間的縱向關(guān)系大體相同，基本上是中央與省級(jí)政府關(guān)系的復(fù)制和翻版。從狹義府際關(guān)系來看，中國政府間縱向關(guān)系在職能配置上的一個(gè)主要特點(diǎn)是職責(zé)同構(gòu)，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上，高度一致，“上下對(duì)口，左右對(duì)齊，橫向到邊，縱向到底”，每一級(jí)政府都管理著大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為從國務(wù)院一直對(duì)口到基層政府。⑥朱光磊、侯波：《對(duì)理順中央地方職責(zé)關(guān)系和構(gòu)建簡約高效的基層管理體制的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2018年第6期。職責(zé)同構(gòu)是條塊體制產(chǎn)生的原因以及條塊矛盾的癥結(jié)所在?！皸l條”與“塊塊”在政府實(shí)際運(yùn)作中形成相互作用、相互影響的狀態(tài)，表現(xiàn)為既對(duì)立統(tǒng)一、相互排斥又互相依存的關(guān)系。⑦周振超：《當(dāng)代中國政府“條塊”關(guān)系研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第2頁。中央與地方關(guān)系是條塊關(guān)系的核心，上級(jí)政府職能部門與下級(jí)政府關(guān)系是條塊關(guān)系的主要形式。條塊間產(chǎn)生矛盾的關(guān)鍵在于利益，各級(jí)政府及政府部門在堅(jiān)持國家整體利益上是一致的，但是不能以此否定各層級(jí)政府所代表的地方利益、局部利益甚至是本行業(yè)本部門利益，條塊之間存在著利益矛盾和利益分歧?！皸l條雖然也有自己的一些特殊利益，然而，從理論上說，他們更多追求的應(yīng)該是他們所代表的這一層級(jí)政府的利益。因此，當(dāng)條條在行政管理中影響增大時(shí)，實(shí)質(zhì)上是他們所代表的這一層級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府作用的加強(qiáng)。”①馬力宏主編：《中國行政管理中的條塊關(guān)系》，杭州：杭州大學(xué)出版社，1993年，第6頁。中央部委作為行業(yè)管理的最高行政機(jī)關(guān)和國務(wù)院組成部門，主要通過制定行政規(guī)章、起草法律草案、發(fā)布規(guī)范性文件等方式對(duì)相應(yīng)職能部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并以此實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，具有法定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與指導(dǎo)權(quán)。按照《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第66條之規(guī)定，人民政府各部門受雙重領(lǐng)導(dǎo)。②中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第66條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。”條塊結(jié)構(gòu)的一個(gè)基本特點(diǎn)是“雙重從屬制”，即地方各級(jí)政府職能部門在縱向上從屬于上級(jí)職能部門；在橫向上從屬于本級(jí)政府，③馬力宏：《論政府管理中的條塊關(guān)系》，《政治學(xué)研究》1998年第4期。受上級(jí)國家機(jī)關(guān)和本級(jí)政府雙重指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)。

上級(jí)政府與政府部門與下級(jí)立法機(jī)關(guān)屬于不同性質(zhì)的國家機(jī)關(guān)，沒有法定的職能關(guān)系，一般也不存在工作聯(lián)系、指導(dǎo)關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系，所以在地方具體立法工作中上級(jí)政府與下級(jí)立法機(jī)關(guān)一般也不產(chǎn)生交集，上級(jí)政府不能對(duì)下級(jí)立法機(jī)關(guān)直接發(fā)號(hào)施令。地方法法規(guī)的立法事項(xiàng)一是法律法規(guī)的地方性執(zhí)行立法，二是對(duì)本行政區(qū)域具體事項(xiàng)的地方立法，不涉及上下級(jí)地方的權(quán)力劃分與配置問題。自治立法則不同，自治法規(guī)是民族自治地方行使自治權(quán)的重要形式，涉及中央與民族自治地方、上級(jí)政府與下級(jí)民族自治地方權(quán)力配置與劃分問題，自治立法具有一定程度的分權(quán)性，體現(xiàn)著國家利益與地方利益、整體利益與局部利益、各族人民共同利益與少數(shù)民族特殊利益的關(guān)系與協(xié)調(diào)問題。一方面，自治地方力圖通過自治立法，將相關(guān)領(lǐng)域的自治權(quán)以立法的形式固定下來；另一方面，中央和上級(jí)政府唯恐自己的權(quán)力遭到僭越和切割，因而在自治立法過程中，作為中央政府和上級(jí)地方政府施政主體的中央部委和上級(jí)政府部門，往往要作為一支重要的力量，介入到自治立法中，對(duì)自治立法的內(nèi)容產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。自治區(qū)自治條例在進(jìn)入法定程序前“征詢國務(wù)院有關(guān)職能部門的意見”似乎已經(jīng)成為一個(gè)慣例，五大自治區(qū)在起草自治條例的過程中無一不是遵循這個(gè)慣例，成為一種“非法定的必經(jīng)程序”。④張文山：《自治權(quán)理論與自治條例研究》，北京：法律出版社，2005年，第157頁。自治州、自治縣自治立法尤其是制定或修改自治條例過程中，同樣存在著與省、自治區(qū)政府存在著由于利益分割而產(chǎn)生的條塊間復(fù)雜的互動(dòng)過程。

根據(jù)中國憲法規(guī)定，中國實(shí)行省、縣和鄉(xiāng)三級(jí)行政區(qū)劃體制，但實(shí)際上，省縣之間卻存在著地級(jí)市建制并逐漸形成了市管縣的常態(tài)格局。2005年，各省開始逐步推行省直管縣改革，由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)試點(diǎn)縣政府的工作，試點(diǎn)縣享受地級(jí)市一級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，形成了?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）直管縣（自治縣）模式，客觀上形成省和地級(jí)市兩級(jí)政府、省市兩級(jí)職能部門對(duì)縣的多級(jí)多層領(lǐng)導(dǎo)，使得實(shí)行省直管的自治縣自治立法面臨著更多的制約。

三、自治立法中府際關(guān)系主體的角色、功能

“任何實(shí)際運(yùn)行中的政府，都不僅是一種體制，而且是一個(gè)過程。在邏輯上，政府體制是一系列政治關(guān)系的組合，但在現(xiàn)實(shí)生活中，政府體制是一個(gè)活生生的運(yùn)動(dòng)過程。也就是說，一旦以一定的體制組織起來的政府真正發(fā)揮作用時(shí)，它就成為了‘政府過程’?！雹葜旃饫冢骸冬F(xiàn)代政府理論》，北京：高等教育出版社，2006年，第13-14頁。自治立法過程就是政府過程的一個(gè)剪影，各種府際關(guān)系主體圍繞著立法主題，基于各自的立場和利益進(jìn)行著互動(dòng)。不同層級(jí)的自治地方府際關(guān)系由于關(guān)涉主體數(shù)量、層級(jí)差異、權(quán)力結(jié)構(gòu)、自治立法的批準(zhǔn)生效程序及適用與備案審查程序的不同，各主體在自治立法中承擔(dān)的角色、功能和互動(dòng)方式也存在著差異。

（一）自治立法中的府際關(guān)系是自治權(quán)的反映與透視

自治立法包括民族自治地方人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例，自治條例是調(diào)整本地方民族關(guān)系的綜合性的自治法規(guī)，單行條例是調(diào)整某一方面民族關(guān)系的自治法規(guī)，自治條例和單行條例是民族自治地方行使自治權(quán)的重要方式，自治權(quán)是民族自治地方自主地管理本民族本地方事務(wù)的基本保證?！八^自治權(quán)，是國家授予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的一種附加于地方國家機(jī)關(guān)職權(quán)基礎(chǔ)上的特殊權(quán)利，是實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族管理本民族事務(wù)內(nèi)部的權(quán)利”。①周平：《民族政治學(xué)》，北京：高等教育出版社，2007年，第111頁。自治法規(guī)制定的過程體現(xiàn)了中央與民族自治地方、自治地方與上級(jí)國家機(jī)關(guān)在特定事項(xiàng)上的權(quán)力分工與分配?！皬淖灾螜?quán)的內(nèi)涵、中央與自治地方的縱向關(guān)系以及自治地方內(nèi)部的橫向關(guān)系上看，自治權(quán)實(shí)際上是一種自主權(quán)”，②張殿軍：《民族自治地方自治權(quán)的功能、限度與價(jià)值取向》，《學(xué)術(shù)界》2013年第9期。是“國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的、由憲法和法律明確規(guī)定的自主權(quán)，是根據(jù)民族自治地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家法律和政策的自主權(quán)。……自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)沒有最高性和獨(dú)立性，是國家完整權(quán)力系統(tǒng)的一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)組成部分，國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督”。③陳云生：《民族區(qū)域自治法精義》，北京：人民出版社，1991年，第174頁。自治立法的內(nèi)容不僅局限于經(jīng)濟(jì)文化方面，也包括政治方面，覆蓋的范圍廣，程度高，自治立法的主體多，自主性大。不同于一般的地方性法規(guī)，自治立法不受“不同法律、行政法規(guī)相抵觸”的限制，可以變通法律、行政法規(guī)，在本民族地方具有優(yōu)先適用的效力。也正因如此，所以才需要對(duì)自治立法進(jìn)行必要的約束和限制。自治法規(guī)是民族自治地方各民族意志的體現(xiàn)，是自治權(quán)的制度化、法治化和具體化，這種意志通過自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)來達(dá)成，由作為自治地方另一自治機(jī)關(guān)的人民政府組織實(shí)施。自治立法過程較為全面地反映了自治立法的相關(guān)主體制約與平衡、執(zhí)行與監(jiān)督的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

（二）自治立法中府際關(guān)系主體承擔(dān)的角色與作用

中國共產(chǎn)黨既處于領(lǐng)導(dǎo)黨的地位，也處于執(zhí)政黨的地位，具有最高的權(quán)威，而黨的最高權(quán)威也必然反映在立法中。黨通過領(lǐng)導(dǎo)立法，將黨的主張、人民的愿望和國家意志相結(jié)合，通過成文法的形式固定下來。國家的重大立法制定和修改始于黨中央，地方的重要立法往往始于地方黨委。自治法規(guī)尤其是自治條例作為民族自治地方的重要立法，一般也是由自治地方黨委提出并組織領(lǐng)導(dǎo)的。內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委于1980年6月發(fā)出《關(guān)于起草內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例的通知》，成立了起草自治條例的領(lǐng)導(dǎo)小組，自治區(qū)人大常委會(huì)根據(jù)黨委的建議，通過了《關(guān)于起草內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例和成立內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例起草委員會(huì)的決議》，開啟了自治條例的立法工作。在制定條例過程中，依據(jù)黨中央有關(guān)決議、黨的代表大會(huì)和中央民族工作會(huì)議精神，對(duì)草案不斷進(jìn)行修改，并將草案定稿報(bào)自治區(qū)黨委審定，1994年還成立了由黨委、人大常委會(huì)、政府等主要領(lǐng)導(dǎo)參加的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)自治條例草案修改。④張文山：《中國自治區(qū)自治條例研究》，北京：法律出版社，2018年，第97-102頁。廣西壯族自治區(qū)自治條例的起草工作也是在黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，中共廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)全程參與了自治條例草案的制定，成立了由自治區(qū)黨委、自治區(qū)人大常委會(huì)、自治區(qū)人民政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。自治區(qū)黨委還分別于1987年、1990年將自治條例草案呈報(bào)中共中央審定。⑤張文山：《通往自治的橋梁——自治條例與單行條例研究》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2009年，第93-96頁。從上述兩個(gè)自治區(qū)自治條例的制定過程來看，黨對(duì)自治立法的領(lǐng)導(dǎo)既有全局性的、整體的、宏觀的、方向性的把握，體現(xiàn)為政治上的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也深入到啟動(dòng)、起草、討論和決定的程序和具體的工作機(jī)制中，對(duì)立法內(nèi)容予以把關(guān)并積極協(xié)調(diào)各方關(guān)系。在自治立法過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)與立法機(jī)關(guān)的主動(dòng)作為是和諧統(tǒng)一、并行不悖的，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是包辦替代立法。人大作為主導(dǎo)立法機(jī)關(guān)，是自治立法工作最主要的組織者、承擔(dān)者和實(shí)施者。上述兩個(gè)自治區(qū)自治條例的調(diào)研、起草、審議以及立法過程中與政府各部門的分工協(xié)作，向全國人大民委、法工委、國務(wù)院法制辦匯報(bào)草案修改情況、交換意見等，都是由自治區(qū)人大常委會(huì)組織進(jìn)行的，體現(xiàn)了人大在立法環(huán)節(jié)上的溝通聯(lián)系、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。政府機(jī)關(guān)擁有豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，掌握大量資源，政府參與起草立法也更容易闡明立法措施的政策意圖。同級(jí)人民政府作為自治立法實(shí)施者和執(zhí)行者，是自治區(qū)自治條例制定領(lǐng)導(dǎo)小組的主要成員，也是立法隊(duì)伍中不可替代的重要力量。自治區(qū)政府及其組成部門也是重要的法案起草的主體，對(duì)立法內(nèi)容具有至關(guān)重要的影響。自治條例草案出臺(tái)后，向自治區(qū)直屬的部、委、辦、廳、局和各下屬的市、盟、旗、縣廣泛征求意見建議，這些舉措充分反映了政府在自治立法中依托作用。

作為立法領(lǐng)導(dǎo)者和參與者的黨、人大和同級(jí)政府主要體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與合作關(guān)系，而代表中央政府身份的中央部委對(duì)自治區(qū)自治立法、代表上級(jí)政府身份的政府部門對(duì)自治州、自治縣立法，二者之間存在一定的競爭性關(guān)系。

（三）自治立法中的權(quán)力與利益關(guān)系

《民族區(qū)域自治法》第三章用27個(gè)條文規(guī)定了民族自治地方自治權(quán)，第6章標(biāo)題為“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”，用19條的篇幅（第54-72條，占民族區(qū)域自治法全部條文數(shù)的1/4），全面和原則地規(guī)定了上級(jí)國家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方的職責(zé)。民族區(qū)域自治法第55條規(guī)定原則性規(guī)定了上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，①《民族在區(qū)域自治法》第55條規(guī)定，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的研究、制定和實(shí)施，從財(cái)政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面，幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)。國家制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)國內(nèi)外資金投向民族自治地方。上級(jí)國家機(jī)關(guān)在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的特點(diǎn)和需要?！痹撜缕溆鄺l款是對(duì)該第55條的進(jìn)一步細(xì)化和明確。上級(jí)國家機(jī)關(guān)通過扶持、幫助、照顧、指導(dǎo)、引導(dǎo)、鼓勵(lì)、優(yōu)惠等方式履行對(duì)自治地方的自治法義務(wù)。在某種意義上說，民族自治地方的自治權(quán)與上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)是對(duì)應(yīng)的，自治權(quán)能否落實(shí)在一定程度上有賴于上級(jí)國家機(jī)關(guān)履行自治法中的職責(zé)。同時(shí)，由于上級(jí)國家機(jī)關(guān)職責(zé)條款原則性過強(qiáng)且缺乏責(zé)任條款，在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，加之配套法規(guī)不完善，致使民族自治地方自治權(quán)與上級(jí)國家機(jī)關(guān)的權(quán)力缺乏清晰的邊界。立法是資源與權(quán)力的配置活動(dòng)，相關(guān)主體的利益被立法所確認(rèn)，就上升為法律上的權(quán)力、權(quán)利與利益。自治立法在涉及到財(cái)政、金融、稅收、投資等方面的自治權(quán)時(shí)，不可避免地存在著中央與自治地方、上級(jí)國家機(jī)關(guān)與自治地方的權(quán)力配置和利益劃分問題。因此，自治立法過程中往往存在著“征詢意見”的非法定程序。中央部委和上級(jí)國家機(jī)關(guān)的意見至關(guān)重要，對(duì)下級(jí)自治地方自治立法具有重要影響。有學(xué)者甚至指出，征詢意見過程中，部委實(shí)際上擁有了對(duì)自治區(qū)自治條例的否決權(quán)。②張文山：《中國自治區(qū)自治條例研究》，北京：法律出版社，2018年，第97-102頁；彭謙主編：《自治區(qū)自治條例與民族區(qū)域自治創(chuàng)新研究》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2012年，第169頁。

四、自治立法中的府際關(guān)系協(xié)調(diào)

（一）自治立法中府際沖突的關(guān)鍵問題

對(duì)于自治立法制定中的問題，尤其是自治區(qū)自治條例出臺(tái)難的問題，既有研究成果多將其歸因于批準(zhǔn)程序問題，認(rèn)為批準(zhǔn)程序致使自治立法是一種“不完整的立法權(quán)”“準(zhǔn)立法權(quán)”“半立法權(quán)”“共有立法權(quán)”。批準(zhǔn)程序?qū)е伦灾瘟⒎ㄐ什桓撸绊懨褡遄灾蔚胤阶灾瘟⒎ǖ姆e極性，阻礙了自治權(quán)的充分落實(shí)，影響了民族工作的規(guī)范化與法治化進(jìn)程，③吉雅：《民族區(qū)域自治地方自治立法研究》，北京：法律出版社，2010年，第63頁。這是民族法學(xué)界較為典型的觀點(diǎn)。然而，自治立法的批準(zhǔn)程序并非是自治立法的主要障礙，事實(shí)上，自治立法完成了批準(zhǔn)前的所有環(huán)節(jié)，報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)而未被批準(zhǔn)的情形似乎還未見先例。表面上看，全國人大常委會(huì)對(duì)自治區(qū)自治立法的批準(zhǔn)程序，省、自治區(qū)和直轄市人大常委會(huì)對(duì)自治州和自治縣立法的審批，體現(xiàn)的是權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，然而這種批準(zhǔn)更多是形式意義上的，其背后所反映的是中央與地方之間、上級(jí)國家機(jī)關(guān)與下級(jí)自治地方之間的權(quán)力和利益關(guān)系，其分歧所在和矛盾焦點(diǎn)仍然是自治立法草案的內(nèi)容。

涉及財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、資源、能源等方面權(quán)力配置的立法，行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性和能動(dòng)性優(yōu)越于權(quán)力機(jī)關(guān)，這主要是因?yàn)檎加懈嗟募夹g(shù)、人才、資源優(yōu)勢，了解現(xiàn)行政策法規(guī)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作。自治地方行政機(jī)關(guān)對(duì)于自治立法內(nèi)容同樣具有事實(shí)上的優(yōu)越地位，通過提出立法建議、起草法案、全程參與立法草案的討論與修改等多種渠道和途徑參與自治立法。自治立法所反映的經(jīng)濟(jì)職能、管理權(quán)限、資源分配等自治權(quán)方面的內(nèi)容必然與上級(jí)國家機(jī)關(guān)的權(quán)限發(fā)生聯(lián)系，自治地方存在著通過自治立法使自治權(quán)在法律范圍內(nèi)最大化的立法沖動(dòng)。自治立法固然不能規(guī)范上級(jí)國家機(jī)關(guān)權(quán)力，但是自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)與上級(jí)機(jī)關(guān)的放權(quán)讓利、多予少取密切相關(guān)卻是不爭的事實(shí)。自治立法實(shí)質(zhì)上正是中央與自治地方之間、“條塊”之間、上級(jí)“條條”與下級(jí)“條條”之間權(quán)力配置與利益關(guān)系的真實(shí)映照。自治立法過程中，上級(jí)政府自治地方自治立法的實(shí)際制約，正是通過上級(jí)“條條”對(duì)下級(jí)“塊塊”、上級(jí)“條條”對(duì)下級(jí)“條條”的影響實(shí)現(xiàn)的，即中央部委對(duì)自治區(qū)政府和自治區(qū)政府職能部門，省、自治區(qū)和直轄市政府及其職能部門對(duì)自治州、自治縣及其職能部門的職能關(guān)系和控制力而實(shí)現(xiàn)的。條塊矛盾圍繞自治權(quán)制約著自治區(qū)自治條例進(jìn)入正式的審議程序，而不是批準(zhǔn)程序阻礙了自治立法。

（二）府際關(guān)系視角的自治立法地位與效力

對(duì)于自治立法的法律地位和效力如何，學(xué)界存在著不同的觀點(diǎn)和爭議，主要存在著“高于法律說”“等同法律說”“低于法律說”“獨(dú)立的自治法規(guī)說”等，不一而足，尚無定論。還有學(xué)者從規(guī)范位階和效力位階二元視角出發(fā)，認(rèn)為自治立法是地方立法體系中具有獨(dú)立性價(jià)值的自治法規(guī)，其規(guī)范位階低于法律，但同行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章只能進(jìn)行類別的區(qū)分而無法做出規(guī)范位階的排列。自治法規(guī)的效力位階則應(yīng)分別具體情形進(jìn)行分析。①鄭毅：《再論自治條例和單行條例的法律地位——基于規(guī)范位階和效力位階的二元化視角》，《廣西民族研究》2014年第1期?！读⒎ǚā贰斑m用與備案審查”一章明確了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的效力等級(jí)，規(guī)定了地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí)的處理程序，但對(duì)于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章與自治法規(guī)的效力關(guān)系如何卻沒有明確規(guī)定。自治立法存在變通法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的情形，變通條款的地位和效力不言自明，②《立法法》第90條規(guī)定，自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。而“那些沒有變通法律、行政法規(guī)的自治條例和單行條例內(nèi)容，在效力上仍然低于法律、行政法規(guī)”③沈壽文：《民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)的關(guān)系——以“優(yōu)惠照顧理論”范式為視角》，《廣西民族研究》2014年第1期。，這一結(jié)論與規(guī)范位階和效力位階二元論觀點(diǎn)存在著異曲同工之處。

中央部委與地方政府通過制定部門規(guī)章和政府規(guī)章指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)職能部門、下級(jí)政府工作，是其施政的重要形式。自治立法與規(guī)章的關(guān)系是自治地方政府與中央部委和上級(jí)政府關(guān)系的一個(gè)集中體現(xiàn)?！读⒎ǚā穼?duì)于自治立法能否變通政府規(guī)章以及國務(wù)院部門規(guī)章沒有作出規(guī)定，對(duì)于自治立法與規(guī)章的關(guān)系也未提及，若自治立法與規(guī)章沖突時(shí)應(yīng)如何處理，確實(shí)是一個(gè)值得關(guān)注的問題。在部門規(guī)章中，有很多是行政法規(guī)的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法，是對(duì)行政法規(guī)的具體化，屬于垂直管理的“條條”范疇，而自治立法與地方性法規(guī)皆屬于在本地方的適用的“塊塊”范疇?！读⒎ǚā芬?guī)定了地方性法規(guī)與部門規(guī)章規(guī)定不一致，無法確定如何適用時(shí)的處理意見，其終端解決辦法是權(quán)力機(jī)關(guān)的最終裁決。④《立法法》第95條第二項(xiàng)規(guī)定，“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決?！钡沁@里有個(gè)前提是“不能確定如何適用時(shí)”，也即這種“不一致”并不總是要權(quán)力機(jī)關(guān)來裁決或國務(wù)院來決定，而是可以通過考量具體情況，在不一致時(shí)確定如何適用，無法確定時(shí)再進(jìn)入到下一個(gè)程序。從邏輯上看，自治立法與規(guī)章之間的適用也可以參酌一定標(biāo)準(zhǔn)確定其效力位階。如果自治法規(guī)對(duì)規(guī)章?lián)灾贫ǖ男姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行了變通的，自治法規(guī)的效力高于規(guī)章；自治法規(guī)對(duì)屬于本自治地方民族事務(wù)的規(guī)定，優(yōu)先適用自治法規(guī)而不適用規(guī)章。缺少上述條件，適用規(guī)章又明顯不合適的，可比照《民族區(qū)域自治法》“變通執(zhí)行與停止執(zhí)行”處理。⑤《民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；該上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)?！?/p>

（三）自治立法中府際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制之構(gòu)建

自治立法活動(dòng)，首先要完善黨領(lǐng)導(dǎo)自治立法的體制機(jī)制，使黨關(guān)于民族政策的路線、方針和政策反映到自治立法中，確保自治立法的正確政治方向。制定、修改自治條例、單行條例是民族自治地方重要的立法活動(dòng)，自治地方人大常委會(huì)黨組應(yīng)及時(shí)將有關(guān)自治立法情況向同級(jí)黨委匯報(bào)請(qǐng)示，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿自治立法全過程。其次，充分發(fā)揮自治地方人大在自治立法中的主導(dǎo)地位。黨的十八屆四中全會(huì)和十九大強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。2015年修改的《立法法》將“人大主導(dǎo)立法”從執(zhí)政黨的政治主張上升為國家法律，并將其規(guī)范為新時(shí)期立法工作的基本要求。①封麗霞：《人大主導(dǎo)立法的可能及其限度》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第5期。民族自治地方人民代表大會(huì)是自治地方唯一享有自治立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)，然而人大會(huì)議每年只開一次，會(huì)期短，議題多，客觀上增加了自治立法的難度，因此更應(yīng)加強(qiáng)人大主導(dǎo)立法的優(yōu)勢，完善人大主導(dǎo)自治立法的主體、環(huán)節(jié)、事項(xiàng)、范圍和程序，保證自治立法的科學(xué)化、民主化和法治化。再次，建立自治立法協(xié)同機(jī)構(gòu)。人大主導(dǎo)自治立法，并非人大唱獨(dú)角戲，而是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，建立與上級(jí)人大、同級(jí)政府與上級(jí)政府等橫縱向府際關(guān)系主體的互動(dòng)機(jī)制。自治立法若涉及到變通法律、行政法規(guī)問題，觸及到上級(jí)國家機(jī)關(guān)的利益與權(quán)力，更應(yīng)與上級(jí)人大和政府保持良好的溝通，及時(shí)請(qǐng)示匯報(bào)，確保自治立法能正確體現(xiàn)自治權(quán)的同時(shí)又不僭越上級(jí)國家機(jī)關(guān)權(quán)力。最后，對(duì)于自治區(qū)自治條例制定，可以成立由全國人大民族委員會(huì)主導(dǎo)，由國務(wù)院組成部門——國家民委和司法部牽頭的自治區(qū)自治條例領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)自治條例制定過程中的府際關(guān)系。自治條例的具體起草則以自治區(qū)為主體，在具體起草修改過程中與中央相關(guān)部委相互配合，協(xié)調(diào)各方權(quán)力與利益，為自治區(qū)自治條例順利進(jìn)入批準(zhǔn)程序創(chuàng)造條件。

結(jié) 語

自治立法相較于一般地方立法而言，立法環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜，縱橫交錯(cuò)的府際關(guān)系難免成為自治立法出臺(tái)的阻滯因素。理順各級(jí)政府職能，合理配置各級(jí)政府職責(zé)，建立各級(jí)政府的橫縱向協(xié)調(diào)機(jī)制，為自治權(quán)留有空間，是自治立法的重要保證。黨的十九大以來，新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革以全面提高國家治理能力和治理水平為導(dǎo)向，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，提出了改革的指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)。②本輪機(jī)構(gòu)改革“目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系，推動(dòng)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力，全面提高國家治理能力和治理水平。”《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm。本輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革為建立協(xié)調(diào)的府際關(guān)系創(chuàng)造了條件和可能，將自治立法置于府際關(guān)系視野之下進(jìn)行研究，也為進(jìn)一步建立和完善中國民族法律法規(guī)體系，貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治制度提供了新的路徑和解釋視角。